Uitspraak
200200353/1.
Datum uitspraak: 24 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellant sub 3a], wonend te [woonplaats], en [appellant sub 3b], wonend te [woonplaats],
en
1. het algemeen bestuur van het waterschap Groot Salland,
2. gedeputeerde staten van Overijssel,
3. burgemeester en wethouders van Zwolle,
4. de raad van de gemeente Zwolle,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2001 heeft verweerder sub 1 ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Wet op de waterkering vastgesteld het dijkverbeteringsplan “Sallandse Weteringen – Zwolle (DAR 1 + 2)”.
Bij besluit van 6 november 2001, kenmerk WB/2001/3368, hebben verweerders sub 2 ingevolge artikel 21, tweede lid, van de Wet op de waterkering het plan goedgekeurd.
Bij besluit van 19 december 2001, nummer 013001136, hebben verweerders sub 3 een bouwvergunning - ten behoeve waarvan door verweerder sub 4 vrijstelling is verleend als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening - verleend ten behoeve van de uitvoering van het dijkverbeteringsplan.
Bij besluit van 19 december 2001, nummer 013001139, hebben verweerders sub 3 een sloopvergunning verleend ten behoeve van de uitvoering van het dijkverbeteringsplan.
Deze besluiten zijn aangehecht.
Tegen een of meer van deze besluiten hebben appellant sub 1 bij brief van 18 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2002, appellant sub 2 bij brieven van 1 februari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2002, en appellanten sub 3 bij brief van 17 februari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 19 februari 2002, beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 22 februari 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 12 maart 2002 hebben verweerders gezamenlijk een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en sub 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2002, waar appellant sub 1 in persoon, appellanten sub 3a en 3b (tezamen appellanten sub 3) beiden in persoon, verweerder sub 1, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, dr. S. Schaap, dijkgraaf, L. Vos en J. Klooster, medewerkers van het waterschap, en B. Pijpers, medewerker bij Grontmij, verweerders sub 2, vertegenwoordigd door mr. Besselink voornoemd en mr. J.F.W. Clasie en ir. H. Tienstra, ambtenaren van de provincie, en verweerders sub 3 en verweerder sub 4, vertegenwoordigd door mr. Besselink voornoemd en F.P.M. Goedvriend, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
Appellant sub 2 is, met bericht van verhindering, niet verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het plan tot dijkverbetering heeft betrekking op een gedeelte van dijkringgebied 53, zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet op de waterkering (verder te noemen: de Wwk) en betreft meer in het bijzonder de primaire waterkering in de bebouwde kom van Zwolle en in de ten zuiden daarvan gelegen Sallandse Weteringen.
Het plan voorziet in de aanleg van een keersluis aan de noordzijde van Zwolle en een beperkt aantal bijkomende maatregelen teneinde te voldoen aan de wettelijke veiligheidsnorm als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wwk, die voor dit dijkringgebied 1/1250 bedraagt, uitgedrukt als gemiddelde overschrijdingskans per jaar.
2.2. Appellant sub 1 en appellanten sub 3 hebben beroep ingesteld tegen de besluiten tot vaststelling en goedkeuring van het dijkverbeteringsplan. Ter zitting heeft appellant sub 1 gesteld mede namens de in zijn brief van 19 april 2002 bedoelde vier Zwolse organisaties beroep in te stellen. Dit kan evenwel niet uit het beroepschrift worden afgeleid noch is anderszins gebleken dat het beroep mede namens deze organisaties is ingesteld, zodat het beroep beperkt moet worden geacht tot appellant zelf.
Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de Wwk kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van artikel 7, voor zover dit is genomen met toepassing van de artikelen 17 tot en met 23, en de artikelen 18 tot en met 23 beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende is een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit beroep in te stellen. Van geval tot geval moet worden bezien wie als belanghebbende kan worden aangemerkt.
Niet is gebleken dat appellant sub 1 en appellanten sub 3 gronden bezitten die in het dijkverbeteringsplan zijn opgenomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat, anders dan in de door appellanten sub 3 aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2002, no. 200102245/1 (aangehecht), inzake de vaststelling van het natuurgebiedsplan/beheersgebiedsplan Salland, niet gebleken is dat de in die uitspraak bedoelde gronden bij het in geding zijnde dijkverbeteringsplan zijn betrokken. Voorts is de afstand van de bezittingen van appellanten sub 1 en sub 3 tot de in het plan opgenomen gronden zodanig dat zij daaraan geen rechtstreeks belang kunnen ontlenen. Ten slotte is niet gebleken dat enig ander belang van appellanten sub 1 en sub 3 rechtstreeks wordt geraakt. Dat appellanten woonachtig zijn in het desbetreffende dijkringgebied is op zichzelf onvoldoende om hen als belanghebbende aan te merken.
Appellant sub 1 en appellanten sub 3 kunnen derhalve niet worden aangemerkt als belanghebbenden als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb zodat zij aan artikel 24, eerste lid, van de Wwk geen recht tot het instellen van beroep kunnen ontlenen. Gelet hierop zijn de beroepen van deze appellanten niet-ontvankelijk.
2.3. Appellant sub 2 woont op de zuidelijke oever van het Zwarte Water op het perceel [locatie] dat direct grenst aan de plaats waar de keersluis is gepland. Hij heeft beroep ingesteld tegen de bouwvergunning voor de keersluis en de hieraan ten grondslag gelegde vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).
Appellant stelt hiertoe allereerst dat verweerder sub 4 niet bevoegd was vrijstelling te verlenen omdat hij deze bevoegdheid aan burgemeester en wethouders heeft gedelegeerd. Voorts is het besluit volgens hem onzorgvuldig voorbereid en is verzuimd hem in de gelegenheid te stellen bedenkingen in te dienen tegen het gewijzigde bouwplan terwijl ook een verklaring van geen bezwaar van gedeputeerde staten ontbreekt.
Verder stelt appellant dat geen goede ruimtelijke onderbouwing is gegeven. De bestaande eigendoms- en gebruikssituatie is niet juist meegewogen en ook was voor de keersluis een andere plaats mogelijk, aldus appellant sub 2.
2.3.1. De Afdeling overweegt over de bevoegdheid van verweerder sub 4 het volgende.
Niet in geding is dat het project dat voorziet in de bouw van een keersluis, niet in overeenstemming is met de ter plaatse geldende planologische regelingen. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid van dit artikel, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan.
Verweerder sub 4 heeft op 10 december 2001 ten behoeve van de bouw van de keersluis besloten vrijstelling te verlenen van de ter plaatse geldende bestemmingsplannen. Niet is gebleken dat, zoals appellant betoogt, verweerder zijn bevoegdheid tot verlening van vrijstelling van een bestemmingsplan aan burgemeester en wethouders had overgedragen, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte bevoegd heeft geacht.
2.3.2. Over de voorbereiding van de vrijstelling en de bouwvergunning overweegt de Afdeling vervolgens het volgende.
Het dijkverbeteringsplan strekt ertoe voor de eerste maal te voldoen aan de ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wwk vastgestelde veiligheidsnorm, zodat ingevolge artikel 17 van de Wwk de artikelen 18 tot en met 31 van deze wet van toepassing zijn. In artikel 18, derde lid, van de Wwk is bepaald dat met betrekking tot een verzoek om vrijstelling van een geldend bestemmingsplan krachtens artikel 19 van de WRO een verklaring van geen bezwaar als bedoeld in dat artikel niet vereist is.
Voorts is in artikel 19 van de Wwk de in afdeling 3:4 van de Awb geregelde procedure van toepassing verklaard met betrekking tot de voorbereiding van het plan en van de in artikel 18, eerste lid, van de Wwk bedoelde besluiten. Niet is gebleken dat bij de besluitvorming inzake de vrijstelling en de bouwvergunning niet is voldaan aan deze procedurevoorschriften.
Evenmin is gebleken dat het ontwerp voor de keersluis na het indienen van de bouwaanvraag dusdanig is gewijzigd dat niet langer kon worden uitgegaan van de oorspronkelijke bouwaanvraag. De tekening waarop appellant doelt, betreft een meer uitgewerkte tekening van de keersluis en de landhoofden, niet zijnde een wijziging van het bouwplan. Appellant hoefde niet in de gelegenheid te worden gesteld hierop in te spreken.
2.3.3. Alvorens ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling te verlenen van het geldende planologisch regime, zal ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO het project moeten zijn voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
De Afdeling overweegt dat ter plaatse van de met het project voorziene keersluis de bestemmingsplannen “Dieze-West” en “Kamperpoort” gelden. De keersluis is, voor zover gelegen in het Zwarte Water, in overeenstemming met de bestemming “Water” ingevolge het bestemmingsplan “Kamperpoort”. Op de plaatsen waar de constructie van de waterkerende muur doorsteekt in de oevers, gelden de bestemmingen “Bebouwing ten dienste van bedrijfsdoeleinden” en “Groenvoorzieningen”. Het project is hiermee in strijd. Op gronden met de bestemming “Bebouwing ten dienste van bedrijfsdoeleinden” mogen ingevolge artikel 7, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Dieze-West” uitsluitend gebouwen ten dienste van bedrijven, waaronder dienstwoningen, worden opgericht. Gronden met de bestemming “Groenvoorzieningen” zijn ingevolge artikel 20, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Kamperpoort” bestemd voor bermen, groenstroken, plantsoenen of andere al dan niet openbare groenvoorzieningen, met daartoe behorende of daarin passende waterpartijen, paden en andere verhardingen, alsmede de daarbij behorende andere bouwwerken en andere werken.
2.3.3.1. Niet in geschil is en ook de Afdeling is van oordeel dat in dit geval slechts sprake is van een geringe inbreuk op de bestaande planologische situatie.
2.3.3.2. Naarmate de inbreuk op het geldende planologisch regime geringer is, behoeven minder zware eisen te worden gesteld aan de ruimtelijke onderbouwing van het project.
2.3.3.3. Wat betreft de ruimtelijke onderbouwing waaraan het project is getoetst, wordt in het besluit van verweerder sub 4 verwezen naar het voorstel van verweerders sub 3 van 20 november 2001. In dit voorstel wordt ingegaan op de noodzaak voor de dijkverbetering, de keuze voor het verkorten van de waterkering, de vergelijking van plaatsen waar een keermiddel kan worden geplaatst alsmede de keuze voor plaatsing in het Zwarte Water en het geldende planologisch regime. Daarbij is voorts ingegaan op de ingebrachte bedenkingen.
In dit verband overweegt de Afdeling dat uit het voorstel van verweerders sub 3 blijkt dat bij keuzebepaling van de plaats voor de keersluis vier locaties zijn vergeleken, waarbij de lengte van de primaire kering, de invloed op de scheepvaart en de waterhuishouding, de ruimtelijke inpassing en de kosten tegen elkaar zijn afgewogen. Na bepaling van de voorkeur voor de ligging in het Zwarte Water zijn vijf plaatsen in het Zwarte Water op een aantal nadere aspecten met elkaar vergeleken. Met name gelet op de vaarroute voor schepen, verkeerskundige aspecten en de bouwkosten is bij de vaststelling van het dijkverbeteringsplan gekozen voor de thans in geding zijnde plaats.
Gezien de uit het voorgaande volgende geringe inbreuk op het planologische regime, kan niet worden staande gehouden dat de ruimtelijke onderbouwing niet voldoet aan de eisen die daaraan in dit geval dienen te worden gesteld.
Nu is voldaan aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 19, eerste lid, van de WRO, moet worden geconcludeerd dat toepassing kon worden gegeven aan de in dit artikellid neergelegde zelfstandige projectprocedure.
2.3.4. Bij de in dat kader vervolgens te plegen belangenafweging zal rekening moeten worden gehouden met een mogelijke inbreuk op civielrechtelijke belangen van appellant. De door appellant opgeworpen vraag of een rechtsvordering van de gemeente Zwolle strekkende tot beëindiging van het bezit door appellant van de strook grond onder het botenhuis verjaard is door verloop van 20 jaar (overeenkomstig de artikelen 3:105, 3:314, tweede lid, en 3:306 van het Burgerlijk Wetboek), kan (en hoeft) in deze procedure evenwel niet beantwoord (te) worden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder sub 4 in redelijkheid een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan de belangen die zijn gediend met het dijkverbeteringsplan dan aan de civielrechtelijke belangen van appellant om het botenhuis op de huidige plaats te behouden en de beschikking te houden over de betreffende strook grond. Uit de stukken is voorts gebleken dat er mogelijkheden zijn om in onderling overleg tot een oplossing te komen. Mocht dit niet slagen, dan bestaat het voornemen zonodig een onteigeningsprocedure ingevolge artikel 27 van de Wwk te voeren. Niet aannemelijk is derhalve dat de bouw van de keersluis niet zal kunnen plaatsvinden als gevolg van civielrechtelijke belemmeringen.
Gelet op de stukken en het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder sub 4 bij de afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de vrijstelling te verlenen.
2.3.5. In hetgeen appellant sub 2 heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep tegen de vrijstelling en de bouwvergunning is ongegrond.
2.4. Appellant sub 2 heeft verder beroep ingesteld tegen de sloopvergunning voor het botenhuis en de overdekte ligplaats voor boten op het perceel [locatie]. Hij is van mening dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid nu verweerders sub 3 niet zijn ingegaan op de gestelde eigendomssituatie.
2.4.1. Niet is gebleken dat bij de besluitvorming inzake de sloopvergunning niet is voldaan aan de van toepassing zijnde procedurevoorschriften.
Het beroep op mogelijke verjaring kan verder niet aan het verlenen van de sloopvergunning afdoen. Civielrechtelijke belangen kunnen immers gelet op het limitatieve karakter van de weigeringsgronden voor een sloopvergunning, zoals vermeld in artikel 8.1.6 van de Bouwverordening, niet leiden tot een weigering van de sloopvergunning. Gesteld noch gebleken is voorts de toepasselijkheid van weigeringsgronden voor een sloopvergunning in de onderhavige situatie.
In hetgeen appellant sub 2 heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep tegen de sloopvergunning is ongegrond.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellant sub 1 en appellanten sub 3 niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep van appellant sub 2 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. A. Kosto en drs. G.A. Posthumus, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.W.P. van Gastel, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Van Gastel
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
261-371.