Uitspraak
H01.98.0410.
Datum uitspraak: 24 december 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. "K" Line (Nederland) B.V., gevestigd te Rotterdam
(hierna: de agent)
2. de door de agent vertegenwoordigden (d.w.z. de kapitein, eigenaar of rompbevrachter van een zeeschip)
(appellanten)
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 19 januari 1998 in het geding tussen:
appellanten
en
de Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam.
1. Procesverloop
De Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam, (hierna: de Inspecteur) heeft aan de agent verschillende facturen gezonden voor de heffing van het verkeersbegeleidingsstarief voor het scheepvaartverkeer (hierna: het VBS-tarief).
Bij besluit van 31 mei 1996 heeft de Inspecteur het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft de agent voor zichzelf en namens de door hem vertegenwoordigden beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank).
Bij uitspraak van 19 januari 1998, verzonden op 23 januari 1998, kenmerk DIVERS 96/2585-F4, heeft de rechtbank het beroep van de agent gegrond verklaard, het besluit van 31 mei 1996 vernietigd en het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 1998, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 19 juni 1998 heeft de Inspecteur van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de Inspecteur toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 1998.
Bij uitspraak van 4 november 1999, in zaak no. H01.98.0358, heeft de Afdeling het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof van Justitie) verzocht, bij wege van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over een aantal daarin verwoorde vragen en de behandeling van het beroep geschorst tot de datum waarop het Hof van Justitie uitspraak zal hebben gedaan. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij arrest van 13 juni 2002 in de gevoegde zaken C-430/99 en C-431/99 heeft het Hof van Justitie geantwoord. Het arrest is aan deze uitspraak gehecht.
Desgevraagd hebben partijen gereageerd op het arrest van het Hof van Justitie.
Voorts zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de Inspecteur toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 december 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. G.J.W. Smallegange, advocaat te Rotterdam, de Inspecteur, vertegenwoordigd door mr. R.J.M. van den Tweel, advocaat te Den Haag, en mr. J.P. de Jong en J.A.A. Schreuder, beiden werkzaam bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 15c, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet (hierna: de Svw), voor zover hier van belang, is de kapitein, eigenaar of rompbevrachter van een zeeschip gehouden het VBS-tarief te betalen.
In artikel 15d, tweede lid, is bepaald dat het VBS-tarief verschuldigd is aan het Rijk en dat bij algemene maatregel van bestuur de scheepvaartwegen worden aangewezen waarop het tarief is verschuldigd en de maatstaven voor de toepassing en de vrijstellingen van het VBS-tarief worden geregeld.
2.2. Aan het bepaalde in artikel 15d, tweede lid, van de Svw is uitvoering gegeven bij het Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer van 4 november 1994, Stb. 807 (hierna: het BVS). Ingevolge artikel 8 van het BVS dient door of namens de kapitein, eigenaar of rompbevrachter van een naar zee vertrekkend zeeschip, waarvoor het tarief nog niet is voldaan, ten genoegen van de met de inning van dit tarief belaste instantie zekerheid te worden gesteld voor de betaling van het tarief.
2.3. Ten aanzien van het hoger beroep van de agent. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat door of namens de agent op eigen naam bezwaar is gemaakt tegen de facturen voor de heffing van het VBS-tarief en beroep is ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Naar haar oordeel is het belang van de agent niet rechtstreeks betrokken bij de facturen voor de heffing van het VBS-tarief. Gelet hierop heeft de rechtbank de beslissing op bezwaar vernietigd en het bezwaar van de agent alsnog niet-ontvankelijk verklaard.
2.4. Uit het bezwaarschrift van 11 maart 1996, bezien in samenhang met een eerder ingediend bezwaarschrift van 25 januari 1996, blijkt genoegzaam dat dit is ingediend namens de door de agent vertegenwoordigde rederijen. De rechtbank heeft in zoverre ten onrechte de beslissing op bezwaar vernietigd en zelf in de zaak voorzien. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd.
2.5. De Afdeling ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien. Vast staat dat de agent uitsluitend namens de door hem vertegenwoordigden bezwaar heeft gemaakt tegen de VBS-facturen. De beslissing op bezwaar is dan ook tot laatstgenoemden gericht. Dat dit besluit door tussenkomst van de agent aan de vertegenwoordigden is bekend gemaakt, maakt hem niet tot belanghebbende bij dit besluit. Er is een materiële betrokkenheid bij het besluit vereist. Dat hij in de praktijk steeds namens de betalingsplichtige(n) heeft betaald, betekent evenmin dat zijn belang rechtstreeks bij dat besluit is betrokken. Zijn belang is afgeleid van dat van de principaal, tot wie hij in een privaatrechtelijke betrekking staan. De borgstelling van de agent ten gunste van de door hem vertegenwoordigde(n) maakt dit niet anders. De agent is niet uit eigen hoofde verplicht tot het verschaffen van de zekerheid; ingevolge artikel 8 van het VBS heeft alleen de kapitein, eigenaar of rompbevrachter die verplichting. Dat de principaal in incidentele gevallen geen verhaal blijkt te bieden, maakt de agent evenmin tot belanghebbende. Tot slot merkt de Afdeling op dat de door appellanten aangehaalde uitspraak van 27 juni 1997 (JB 1997, 191) ziet op de hier niet aan de orde zijnde vraag in hoeverre een concurrent belanghebbende kan zijn. Hieruit volgt dat het belang van de agent niet rechtstreeks bij de beslissing op bezwaar is betrokken.
De Afdeling zal derhalve, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, de agent alsnog niet-ontvankelijk verklaren in zijn beroep.
2.6. Ten aanzien van het hoger beroep van de door de agent vertegenwoordigden. Uit het beroepschrift van 5 juli 1996, bezien in samenhang met een eerder ingediend beroepschrift van 3 mei 1996, blijkt genoegzaam dat dit bij de rechtbank is ingediend mede namens de door de agent vertegenwoordig-den. De rechtbank heeft de door de agent vertegenwoordigden derhalve ten onrechte niet als partij aangemerkt, zodat het hoger beroep om die reden gegrond is en de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden vernietigd.
2.7. De Afdeling ziet aanleiding om de zaak met toepassing van artikel 45 van de Wet op de Raad van State zonder terugwijzing af te doen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling een oordeel geven over het door de agent vertegenwoordigden ingestelde beroep.
2.8. Voor de in aanmerking genomen feiten, de toepasselijke wettelijke voorschriften en de standpunten van partijen wordt verwezen naar de aan deze uitspraak gehechte verwijzingsuitspraak van de Afdeling van 4 november 1999 in zaak no. H01.98.0358.
2.9. De Afdeling heeft het Hof van Justitie verzocht, bij wege van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen over de volgende vragen:
1.a. Vormt een regeling als het [verkeersbegeleidingssysteem] VBS, voor zover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in Verordening (E.E.G.) nr. 4055/86 juncto artikel 59 (thans: artikel 49) van het Verdrag tot de oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het E.G.-Verdrag)?
b. Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd?
c. Dient vraag 1(b) anders te worden beantwoord, indien deze vergoeding wordt geheven van verkeersdeelnemers die verplicht deelnemen aan de regeling, maar niet van de overige gebruikers ervan, zoals de binnenvaart of zeeschepen met een lengte van minder dan 41 meter?
2.a. Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert, valt deze belemmering dan onder de in artikel 56 (thans: artikel 46) van het E.G.-Verdrag voorziene uitzondering voor bepalingen die uit hoofde van de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn?
b. Is voor het antwoord op de hiervoor onder 2(a) gestelde vraag van belang of het tarief hoger is dan de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen?
3. Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert en deze belemmering niet uit hoofde van artikel 56 (thans: artikel 46) E.G.-Verdrag wordt gerechtvaardigd, kan die belemmering dan gerechtvaardigd zijn, hetzij omdat zij slechts een "verkoop-modaliteit" behelst in de zin van het [arrest] en daarbij geen sprake is van discriminatie, hetzij omdat zij voldoet aan de maatstaven die daarvoor door het Hof in andere arresten, met name in het [arrest], zijn ontwikkeld?
4.a. Dient een regeling van een lidstaat als het VBS te worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: artikel 87), eerste lid, van het E.G.-Verdrag in zoverre als zij bepaalde categorieën deelnemers, met name de binnenvaart, vrijstelt van de verplichting het tarief te betalen?
b. Zo ja, valt deze steunmaatregel dan onder het verbod van die bepaling?
c. Indien ook vraag 4(b) bevestigend wordt beantwoord, heeft de kwalificatie van uit hoofde van het gemeenschapsrecht verboden steunmaatregel dan, behalve voor de vrijgestelde deelnemers, naar gemeenschapsrecht tevens gevolgen voor de vergoeding die de verplichte deelnemers zijn gehouden te voldoen?
2.10. Met betrekking tot de eerste drie vragen van de Afdeling heeft het Hof van Justitie in rechtsoverwegingen 42., 43. en 44. als volgt overwogen:
42. De in het kader van het VBS verschafte begeleiding van het scheepvaartverkeer vormt een nautische dienst die essentieel is voor het behoud van de openbare veiligheid in de kustwateren en in havens, en het VBS-tarief waaraan zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter als gebruikers van deze dienst zijn onderworpen, dient het algemeen belang van de openbare veiligheid in die wateren.
43. Wat ten slotte de evenredigheid betreft zij opgemerkt dat het VBS, waar het zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter verplicht tot betaling van het VBS-tarief, aan dit criterium voldoet voorzover er een daadwerkelijk verband bestaat tussen de kosten van de dienst ten behoeve van deze schepen en het bedrag van het VBS-tarief. Dit zou met name niet het geval zijn indien in dat bedrag kostenfactoren waren opgenomen die zijn toe te rekenen aan andere categorieën schepen dan zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter, zoals inzonderheid de categorie binnenschepen.
44. Op de eerste drie vragen moet dus worden geantwoord dat in situaties die onder de werkingsfeer van Verordening nr. 4055/86 (van de Raad van 22 december 1986 houdende toepassing van het beginsel van vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de lidstaten onderling en tussen de lidstaten en derde landen) vallen, deze Verordening, gelezen in samenhang met de artikelen 56 en 59 E.G.-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 46 EG en 49 EG) zich niet verzet tegen een systeem voor begeleiding van het scheepvaartverkeer, zoals het in de hoofdgedingen aan de orde zijnde VBS, waarin voor zeeschepen met een lengte van meer dan 41 meter, die verplicht aan een dergelijk systeem deelnemen, een vergoeding moet worden betaald, terwijl andere schepen, zoals binnenschepen, van deze vergoeding zijn vrijgesteld, voorzover er een daadwerkelijk verband bestaat tussen het bedrag van de vergoeding en de kosten van de dienst ten behoeve van deze zeeschepen.
2.11. Met betrekking tot de vierde vraag van de Afdeling heeft het Hof van Justitie vastgesteld dat die irrelevant is voor de beslechting van het hoofdgeding.
2.12. Bezien in het licht van hetgeen het Hof van Justitie voor recht heeft verklaard, zal de Afdeling beoordelen of het VBS-tarief voldoet aan de eis van evenredigheid. Dit betekent dat met name beoordeeld moet worden of in het VBS-tarief kostenfactoren zijn opgenomen, die toe zijn te rekenen aan een andere categorie schepen dan zeeschepen, zoals in het bijzonder de categorie binnenschepen. De wijze waarop het Hof van Justitie in dit geval de evenredigheidseis heeft geformuleerd, betekent dat daaraan niet eerst wordt voldaan indien het tarief de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen, niet overschrijdt.
2.13. Wat nu de kostenfactoren betreft, stelt de Afdeling vast dat tussen partijen debat is gevoerd onder meer over de vraag of de aanvankelijk aangenomen gebruiksverhouding van 90% voor de zeescheepvaart en 10% voor de binnenvaart dan wel de nadien genoemde verhouding van 60% voor de zeescheepvaart en 40% voor de binnenvaart of enige andere gebruiksverhouding juist is. Dat debat betreft niet de vraag of aan de categorie van binnenschepen andere kostenfactoren zijn toe te rekenen dan aan de zeescheepvaart. In de stukken, noch naar aanleiding van het verhandelde ter zitting, zijn aanknopingspunten te vinden voor de conclusie dat ten aanzien van de binnenvaart meer of andere kostenfactoren een rol spelen dan voor de zeescheepvaart. Derhalve kan niet op deze grond worden aangenomen dat het VBS-tarief niet aan de eis van evenredigheid voldoet.
2.14. Ten aanzien van de vraag of om een andere reden, gelegen in de gebruiksverhouding, moet worden gezegd dat aan die eis niet is voldaan, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling heeft in voornoemde verwijzingsuitspraak overwogen dat, samengevat weergegeven, het VBS-tarief zich richt op dekking van de ten laste van het Rijk komende kosten van verkeersbegeleiding, voor zover deze strekken tot aan de zeescheepvaart bewezen individuele diensten. In dit kader heeft de Afdeling vastgesteld dat, anders dan de rechtbank had overwogen, de kosten van algemeen gerichte verkeersbegeleiding bij de vaststelling van het VBS-tarief buiten beschouwing zijn gelaten.
Voorts heeft de Afdeling overwogen dat het, gezien het schrijven van de Minister van 15 juli 1996 aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat waarin de resultaten van een onderzoek naar het gebruik van het VBS worden bekendgemaakt, aannemelijk is dat de in 1983 berekende gebruiksverhouding van het VBS van 90% door de zeescheepvaart en 10% door de binnenvaart niet juist is, en dat, hoewel nader onderzoek nodig is, een gebruiksverhouding van 60% zeescheepvaart en 40% binnenvaart vermoedelijk meer recht zou doen aan de feitelijke situatie. Omdat de Minister het VBS-tarief heeft bevroren op het niveau van de over het eerste jaar na de invoering ontvangen inkomsten, overeenkomend met een feitelijke kostentoerekening aan de zeescheepvaart van circa 62%, zag de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het VBS-tarief niet meer in rechtstreeks verband staat met de aan de zeescheepvaart toegerekende kosten.
2.15. De Afdeling stelt vast dat in het licht van het arrest van het Hof van Justitie geen feiten of omstandigheden naar voren zijn gekomen, op grond waarvan zou moeten worden geconcludeerd dat de gehanteerde gebruiksverhouding onjuist is. Het arrest van het Hof van Justitie geeft de Afdeling geen reden om terug te komen van haar in overweging 2.14. weergegeven voorlopig oordeel. Het standpunt van de door de agent vertegenwoordigden dat het VBS-tarief strekt tot dekking van een begrotingstekort, wordt niet gedeeld door de Afdeling. Uit de memorie van toelichting bij de wijziging van de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet (Tweede Kamer, vergaderjaar 1992-1993, 23 099, nr. 3, pagina 14), kan worden afgeleid dat het beoogde verkeersbegeleidingstarief zich richt op dekking van dat deel van de ten laste van het Rijk komende kosten van verkeersbegeleiding dat kan worden teruggevoerd op, dan wel toegeschreven aan individuele dienstverlening door het verkeersbeleidingssysteem. Gedacht kan daarbij bijvoorbeeld worden aan de met die dienstverlening samenhangende, dan wel daaraan toe te rekenen investerings- en exploitatiekosten; dat wil zeggen kosten die betrekking hebben op het functioneren van het VBS-systeem. Bij de bepaling van de kosten van verkeersbegeleiding die gedekt dienen te worden uit het verkeersbegeleidingstarief, is aangesloten bij de bevindingen van de Interdepartementale Commissie Loodsgeldtarieven. Van dekking van een begrotingstekort is geen sprake.
2.16. Voor zover de door de agent vertegenwoordigden hebben aangevoerd dat het tarief per VBS-gebied zou moeten worden gedifferentieerd, merkt de Afdeling op dat het in de brief van 15 juli 1996 bedoelde nader onderzoek onder meer uitsluitsel moet geven over de vraag of, en zo ja, op welke wijze de cijfermatige uitkomsten van de regionale metingen kunnen worden vertaald in een landelijk percentage. Over de vraag of dit criterium moet worden toegepast, geeft het arrest van het Hof geen uitsluitsel. Wat daarvan ook zij, de Afdeling ziet met inachtneming van de stukken en het verhandelde ter zitting geen aanleiding om te concluderen dat ten tijde van belang het gebruik en de kosten van het VBS per VBS-gebied dermate sterk uiteen liepen, dat er op dat moment sprake zou zijn van het ontbreken van een daadwerkelijk verband tussen het bedrag van de vergoeding en de kosten van de dienst ten behoeve van de bewuste zeeschepen. Niet kan worden staande gehouden dat de Minister het doel om de tariefregeling met het oog op eenvoudiger handhaving zo simpel en forfaitair mogelijk te structureren, ten onrechte heeft laten prevaleren boven de wenselijkheid van een ook met regionale verschillen rekening houdende kostenverdeling.
2.17. Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen dat ook geen andere feiten en omstandigheden zijn gebleken die tot een ander oordeel zouden moeten leiden, is de Afdeling van oordeel dat het VBS-tarief voldoet aan de eis van evenredigheid, die door het Hof van Justitie is gesteld.
2.18. Gelet op het vorenstaande laat de Afdeling de vraag, of terzake sprake is van een situatie die valt onder de personele werkingssfeer van Verordening (E.E.G.) nr. 4055/86, buiten beschouwing.
2.19. De gronden van het beroep van de door de agent vertegenwoordigden, voor zover betrekking hebbend op de volkenrechtelijke bezwaren, heeft de Afdeling in de overwegingen 3.1.3, 3.2 en 3.3.2 van voornoemde verwijzingsuitspraak verworpen.
2.20. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de door de agent vertegenwoordigden ongegrond verklaren.
2.21. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van de agent gegrond;
II. verklaart het hoger beroep van de door de agenten vertegenwoordigden gegrond;
III. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 19 januari 1998, kenmerk DIVERS 96/2585-F4;
IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van de agent alsnog niet-ontvankelijk;
V. verklaart het bij de rechtbank door de door de agent vertegenwoordigden ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.O.H.P. Florijn, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Florijn
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
168-402-421.