Uitspraak
Raad
van State
200004713/1.
Datum uitspraak: 23 januari 2002
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. [appellant 1], wonend te [woonplaats 1],
2. [appellant 2], wonend te [woonplaats 2],
3. [appellant 3], wonend te [wonplaats 3],
4. [appellant 4], wonend te [woonplaats 4] en
5. [appellant 5], wonend te [woonplaats 5],
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Breda van 28 augustus 2000 in het geding tussen:
appellanten
en
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 11 augustus 1997, 16 september 1997, 10 oktober 1997 en 28 januari 1998 heeft de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (hierna: de Minister) de verzoeken om schadevergoeding van appellanten afgewezen.
Bij besluiten van 5, 7 en 11 november 1997 en 13 februari 1998 heeft de Minister de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Het besluit van 11 november 1997, dat niet wezenlijk van de andere afwijkt, is aangehecht.
Bij uitspraak van 17 juni 1998, verzonden op 25 juni 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te Breda (hierna: de rechtbank) de tegen deze besluiten door appellanten ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, de besluiten van 16 september 1997, 10 oktober 1997, 11 augustus 1997, 16 september 1997 en 28 januari 1998 herroepen en de Minister opgedragen de verzoeken om schadevergoeding door te zenden naar de inspecteur-districtshoofd van de veterinaire dienst (hierna: de inspecteur-districtshoofd).
Bij uitspraak van 12 augustus 1999 heeft de Afdeling het hiertegen door de Minister ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 17 juni 1998 vernietigd en de zaak teruggewezen naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 28 augustus 2000 , verzonden op 29 augustus 2000, heeft de rechtbank de beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 oktober 2000, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brief van 28 februari 2001 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2001, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, werkzaam bij de Stichting Rechtsbijstand te Tilburg, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. G. de Goede, gemachtigde, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 16 van Pro de Veewet (hierna: de Wet), zoals die, voor zover hier van belang, tot 13 april 1996 luidde, wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald in welke gevallen vee verdacht wordt gevaar op te leveren voor besmetting.
Ingevolge artikel 18 van Pro de Wet, voor zover hier van belang, geeft een burgemeester, indien hij verneemt dat in zijn gemeente vee verschijnselen van een besmettelijke ziekte vertoont, hiervan terstond kennis aan het districtshoofd van de veeartsenijkundige dienst (thans: veterinaire dienst) en neemt hij de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen voorlopige maatregelen tot voorkoming van verspreiding van smetstof.
Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet, deelt het districtshoofd van de veterinaire dienst de burgemeester zo spoedig mogelijk mee welke maatregelen tot bestrijding van de ziekte door hem nodig worden geacht. In artikel 20 van Pro de Wet is bepaald dat de in het vorige artikel bedoelde maatregelen kunnen bestaan in:
a. het afzonderen van ziek en verdacht vee;
b. het opstallen of ophokken van ziek en verdacht vee;
c. het plaatsen van waarschuwingsborden;
d. het door het plaatsen van kentekenen besmet of van besmetting verdacht verklaren van gebouwen en terreinen;
e. het merken van ziek, verdacht en hersteld vee;
f. het afmaken van ziek en verdacht vee;
g. het onschadelijk maken van ziek en verdacht vee, dat is afgemaakt of gestorven, en van besmette voorwerpen;
h. het ontsmetten van gebouwen, terreinen, bewaarplaatsen van mest en roerende voorwerpen;
i. het vastleggen of opsluiten van vee, pluimvee, honden of katten;
j. het behandelen van dieren met serum, met smetstof of entstof of met beide, hetzij ten behoeve van simultaan enting, hetzij ter bespoediging van het verloop der ziekte;
k. het toepassen van de bij algemene maatregel van bestuur genoemde bestrijdingsmaatregelen, welke door wetenschap of praktijk verder als doeltreffend worden aangewezen.
In artikel 21, eerste lid, van de Wet is bepaald dat ten aanzien van de toepassing van de door het districtshoofd van de veterinaire dienst nodig geachte maatregelen de burgemeester zo spoedig mogelijk een beslissing neemt. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de burgemeester, indien hij bezwaar heeft maatregelen te bevelen of te nemen, welke door het districtshoofd van de veterinaire dienst nodig worden geacht, daarvan terstond kennis geeft aan de Minister, die beslist.
2.2. Bij besluiten van 17en 29 september en 6 oktober 1992 heeft de betrokken inspecteur-districtshoofd de varkens op de bedrijven van appellanten verdacht verklaard van vesiculaire varkensziekte en een aantal nader omschreven maatregelen en voorschriften opgelegd. De hiertegen door appellanten gemaakte bezwaren heeft de inspecteur-districtshoofd bij besluiten van 5 en 6 oktober 1993 ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 april 1996, in zaken nos. R01.93.2934 t/m R01.93.2940, op onder meer de beroepen van appellanten heeft de Afdeling deze besluiten op bezwaar vernietigd, voor zover daarbij de primaire beschikkingen, waarin appellanten een aantal nader omschreven maatregelen en voorschriften is opgelegd, zijn gehandhaafd. De Afdeling heeft daartoe onder meer overwogen dat de inspecteur-districtshoofd in artikel 19 van Pro de Wet een adviserende rol is toebedeeld en dat de wetgever in artikel 21 van Pro de Wet het nemen van beslissingen ten aanzien van de nodig geachte maatregelen aan de burgemeester heeft opgedragen. Derhalve was in het onderhavige geval niet de inspecteur-districtshoofd, maar de burgemeester bevoegd om maatregelen te treffen ter voorkoming van de verspreiding van de vesiculaire varkensziekte. Bij de uitspraak zijn de beroepen, voor zover gericht tegen de bij de besluiten gehandhaafde verdachtverklaringen van het vee van appellanten, verworpen. Over de aanvaardbaarheid van de maatregelen als zodanig is geen uitspraak gedaan.
2.3. Vervolgens hebben appellanten de Minister aansprakelijk gesteld voor alle kosten en schade vanwege de onrechtmatige besluiten. Volgens appellanten zijn de gestelde schadeposten het rechtstreekse gevolg van de onbevoegd opgelegde maatregelen, zoals vermeld onder artikel 20, aanhef en onder a, b en d, van de Wet.
2.4. De Minister heeft de aansprakelijkstelling opgevat als een verzoek tot het nemen van een zuiver schadebesluit. Bij besluiten van 11 augustus 1997, 16 september 1997, 10 oktober 1997 en 28 januari 1998 heeft hij de verzoeken om schadevergoeding afgewezen.
Gelijk de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 12 augustus 1999 in zaak no. H01.98.1441 (AB 1999/327), is de Minister bevoegd om te beslissen op de aan hem gerichte verzoeken. Daarbij wordt met name in aanmerking genomen dat de inspecteur-districtshoofd een aan de Minister ondergeschikte ambtenaar is die uitsluitend wat betreft de inhoudelijke zijde van de taakuitoefening, over een zelfstandige wettelijke bevoegdheid beschikt. Dat de inspecteur-districtshoofd niet bevoegd was tot het nemen van de beweerdelijk schadeveroorzakende besluiten, ontneemt voorts onder deze omstandigheden niet het publiekrechtelijke karakter aan de besluiten van de Minister op de verzoeken van appellanten.
2.5. De beweerdelijk geleden schade is veroorzaakt door de maatregelen die zijn opgelegd op basis van een door de inspecteur-districtshoofd gepretendeerde en uitgeoefende bevoegdheid. De Afdeling heeft echter geoordeeld dat de inspecteur-districtshoofd daartoe onbevoegd was. Met de vernietiging van het onderdeel van het besluit strekkende tot handhaving van de onbevoegd opgelegde maatregelen, zijn de onrechtmatigheid van het handelen van het bestuursorgaan en diens schuld gegeven en daarmee in beginsel de aanspraak op schadevergoeding. Verder is op grond van de stukken aannemelijk dat alle gestelde schadeposten betrekking hebben op schade die appellanten als gevolg van de maatregelen hebben geleden. De Minister heeft dit ook niet betwist. Gelet op het voorgaande is het aan de Minister om aannemelijk te maken dat, indien bij ongewijzigde omstandigheden wel bevoegde besluiten zouden zijn genomen, appellanten daardoor in dezelfde positie zouden zijn geraakt. Daarin is de Minister geslaagd. Weliswaar staat hier evenals in zaak no. 199903289/1, in welke zaak de Afdeling op 10 augustus 2000 uitspraak heeft gedaan, vast dat sprake is van onbevoegdelijk genomen besluiten, maar, anders dan in evengenoemde zaak, doet zich hier niet de situatie voor dat volstaan is met zonder meer te stellen dat tot een gelijk resultaat zou zijn gekomen. De Minister heeft, onder meer onder verwijzing naar de Richtlijn 92/119/EEG gemotiveerd uiteengezet, dat en waarom de opgelegde maatregelen volgens de heersende wetenschappelijke opvattingen noodzakelijk en effectief waren. Die redengeving heeft de rechtbank terecht als voldoende motivering aangemerkt voor het dragen van de conclusie dat aannemelijk is dat, indien bij ongewijzigde omstandigheden wel een bevoegd besluit zou zijn genomen, appellanten in dezelfde positie zouden zijn geraakt.
De Minister heeft zich derhalve op goede gronden op het standpunt gesteld dat een causaal verband tussen de onrechtmatige besluiten van 5 en 6 oktober 1993 en de daarbij gehandhaafde besluiten van 17 en 29 september en 6 oktober 1992 enerzijds en de door appellanten beweerdelijk geleden schade anderzijds niet aannemelijk is, zodat de door appellanten gestelde schade niet voor vergoeding in aanmerking komt. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. R.R. Winter, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L. van Duuren, ambtenaar van Staat.
Bij verhindering van
de ambtenaar van Staat:
w.g. Van Dijk w.g. mr. S. Zwemstra
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 januari 2002
91-383.
Verzonden: