Uitspraak
200200016/4.
Datum uitspraak: 15 januari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Wassenaar,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 november 2001, kenmerk DWM/2001/10628, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer (hierna: Wm) aan de [vergunninghoudster] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het op- en overslaan en bewerken van afval op het adres [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 26 november 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 18 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 2 januari 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 26 april 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2002, waar - voorzover hier van belang - zijn verschenen appellant, vertegenwoordigd door M.J. Waleboer, ambtenaar van de gemeente, verweerder, vertegenwoordigd door mr. drs. A.J. Rusting en ing. W.J. Hagen, ambtenaren van de provincie, en vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. F-N. Grooss, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde] en [gemachtigde].
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
2. Overwegingen
2.1. Voor de inrichting is bij besluiten van 27 december 1990 en 29 juni 1995 krachtens de Afvalstoffenwet respectievelijk de Wm vergunning verleend. Aangezien de geldigheidsduur van deze vergunningen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was verstreken, heeft verweerder opnieuw een vergunning voor het oprichten en in werking hebben van de inrichting verleend. De inrichting is gelegen in een landelijke omgeving, waar zich tevens andere bedrijven, het vliegveld Valkenburg en de Rijksweg 44 bevinden.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wm kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant heeft de gronden inzake de strijdigheid met artikel 3:18, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en het aan de vergunning verbonden voorschrift 14.12 niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellant stelt dat verweerder door het opnieuw in behandeling nemen van een eerder buiten behandeling gelaten vergunningaanvraag een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 4:2 van de Algemene wet bestuursrecht juncto het bepaalde in hoofdstuk 5 van het Inrichtingen– en vergunningenbesluit milieubeheer. Hij stelt verder dat niet duidelijk blijkt uit welke bescheiden de vergunningaanvraag bestaat. Voorts meent hij dat de aanvraag geen eensluidend, samenhangend en volledig beeld schetst van de bedrijfssituatie en de negatieve gevolgen daarvan voor het milieu.
2.3.1. Uit de stukken blijkt dat [vergunninghoudster] haar op 14 september 2000 ingediende aanvraag om vergunning, aangevuld op 22 januari 2001, bij brief van 5 april 2001 heeft ingetrokken, omdat verweerder bij brief van 19 maart 2001 dit had gesuggereerd als gevolg van het feit dat niet binnen zes weken na het indienen van die aanvraag een daarmee samenhangende vergunningaanvraag ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) was ingediend. Bij dezelfde brief van 5 april 2001 heeft [vergunninghoudster] verweerder verzocht de eerdere aanvraag zoals deze was gewijzigd opnieuw als aanvraag om een vergunning ingevolge de Wm in behandeling te nemen en gecoördineerd te behandelen met de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo. Bij brief van 10 april 2001 heeft verweerder aan dit verzoek gehoor gegeven en heeft hij medegedeeld dat als datum van ontvangst van de aanvraag 6 april 2001 wordt aangehouden.
2.3.2. Voor het oordeel dat het niet is toegestaan een eerder ingetrokken aanvraag als - gelijkluidende - nieuwe aanvraag nadien, derhalve met de nieuwe ontvangstdatum, in behandeling te nemen, kan geen steun worden gevonden in het recht.
Evenmin ziet de Afdeling, gelet op de considerans van het bestreden besluit waarin is vermeld dat de aanvraag bij brieven van 22 januari 2001 en 20 juni 2001 is aangevuld, aanleiding om te oordelen dat onduidelijk is uit welke bescheiden de aanvraag bestaat. Uit het bestreden besluit blijkt genoegzaam welk geluidrapport bij de aanvraag behoort, namelijk het (gewaarmerkte) rapport van DGMR Raadgevende Ingenieurs B.V. van 19 januari 2001 waarnaar uitsluitend wordt verwezen. Niet is gebleken dat door de aanvullingen van de vergunningaanvraag, welke hebben plaatsvonden vóór de terinzagelegging van het ontwerp-besluit, een wettelijk voorschrift is overtreden.
Verder kan uit de aanvraag met de daarbij overgelegde gegevens voldoende informatie worden verkregen over de aard en omvang van de inrichting en de wijze waarop deze in werking is. Hetgeen appellant heeft aangevoerd leidt dan ook niet tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
2.4. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.5. Appellant kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Hij stelt dat verweerder bij de vaststelling van deze grenswaarden ten onrechte is uitgegaan van bestaande akoestische rechten.
2.5.1. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 12.1 zijn ten aanzien van verschillende beoordelingspunten grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau opgenomen van maximaal 45, 35 en 30 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
2.5.2. Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft verweerder, anders dan appellant veronderstelt, niet primair aansluiting gezocht bij in eerder voor de inrichting verleende vergunningen opgenomen geluidgrenswaarden, maar heeft hij hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van oktober 1998 (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. In dit hoofdstuk is voor nieuwe inrichtingen, waarvan in dit geval in juridisch opzicht sprake is, vermeld dat wordt getoetst aan de richtwaarden van tabel 4 en dat overschrijding van deze richtwaarden toelaatbaar kan worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt.
Niet in geschil is, en ook de Afdeling gaat daarvan uit, dat de inrichting is gelegen in een landelijke omgeving waarbij volgens tabel 4 van de Handreiking richtwaarden van 40, 35 en 30 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode worden aanbevolen. Uit metingen, uitgevoerd door verweerder en waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 9 maart 2001, blijkt dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse 46 dB(A) bedraagt. Gesteld noch gebleken is dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid op onjuiste wijze is bepaald.
De Afdeling constateert dat de voorgeschreven grenswaarden voor de avond- en nachtperiode gelijk zijn aan bovengenoemde richtwaarden uit de Handreiking en dat de grenswaarden voor de dagperiode lager zijn dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Verweerder heeft zich, gezien het door hem gehanteerde beoordelingskader, dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze geluidgrenswaarden toereikend zijn ter bescherming van het milieu.
2.6. Appellant stelt verder dat in het aan de vergunning verbonden voorschrift 12.4 – waarschijnlijk abusievelijk – andere (strengere) grenswaarden zijn genoemd dan in hetzelfde voorschrift in het ontwerp van het besluit.
Verweerder erkent in zijn verweerschrift dat – inderdaad abusievelijk – in voorschrift 12.4 onjuiste geluidgrenswaarden zijn genoemd. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat hij wat dit voorschrift betreft heeft gehandeld in strijd met het beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het bestreden besluit komt derhalve in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Voorzover verweerder er in hun verweerschrift op wijst dat hij voorschrift 12.4 bij besluit van 15 maart 2002 heeft gerectificeerd, overweegt de Afdeling dat hieraan geen betekenis kan toekomen nu bij de voorbereiding van dit besluit de wettelijk voorgeschreven procedure niet is gevolgd.
2.7. Appellant vreest voor geluidhinder als gevolg van een toename van verkeersbewegingen van en naar de inrichting.
2.7.1. Bij de beoordeling van de geluidhinder van het verkeer van en naar de inrichting heeft verweerder de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde die wordt aanbevolen in de circulaire “Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer” van 29 februari 1996 tot uitgangspunt genomen.
Verweerder stelt, onder verwijzing naar het bij de aanvraag om vergunning behorende geluidrapport van DGMR Raadgevende Ingenieurs B.V. van 19 januari 2001 en aanvullende berekeningen van 14 mei 2001, dat deze voorkeursgrenswaarde ter plaatse van de dichtstbijgelegen woningen niet wordt overschreden. De Afdeling ziet geen reden om aan te nemen dat dit standpunt onjuist is, zodat verweerder, gelet op het door hem gehanteerde beoordelingskader, terecht geen aanleiding heeft gezien de vergunning vanwege de door het verkeer van en naar de inrichting veroorzaakte geluidbelasting te weigeren.
2.8. Appellant stelt verder dat een toename van verkeersbewegingen van en naar de inrichting leidt tot meer luchtverontreiniging.
Verweerder stelt dat in de vergunningvoorschriften onder meer eisen zijn gesteld aan de afstelling en de uitlaatgassen van verbrandingsmotoren. Hiermee wordt naar zijn mening voorkomen dat onaanvaardbare luchtverontreiniging als gevolg van het in werking zijn van de inrichting ontstaat.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder dit standpunt niet in redelijkheid heeft kunnen innemen. Daarbij is van belang dat wat betreft de kwaliteit van de uitlaatgassen landelijk een uitputtende regeling is vastgesteld, zodat in zoverre voor een aanvullende werking van de Wm geen plaats meer is.
2.9. Appellant stelt dat een toename van de verkeersbewegingen tot gevolg heeft dat het landelijke karakter van de (omgeving van de) Oostdorperweg wordt aangetast.
2.9.1. De beoordeling van dit (milieu)gevolg dient, gelet op de aard daarvan, primair plaats te vinden in het kader van planologische regelgeving die daarvoor het geschikte toetsingskader biedt. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wm ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets.
In het bij de aanvraag behorende geluidrapport van 19 januari 2001, dat deel uitmaakt van de vergunning, staat vermeld dat het aantal vrachtwagens, busjes en personenauto’s respectievelijk 25, 10 en 15 per dag bedraagt. Gelet op dit aantal en de ligging van de inrichting is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat niet een zodanige aantasting van het landelijke karakter van de omgeving zal plaatsvinden dat de vergunning om die reden zou moeten worden geweigerd of dat hieraan nadere voorschriften zouden moeten worden verbonden.
2.10. Appellant stelt, tot slot, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen bouwvergunning was verleend voor de uitbreiding van het kantoor en de realisering van de overkapping. Het had volgens hem op weg van verweerder gelegen hiermee bij hun besluitvorming rekening te houden.
De Afdeling overweegt dat het ontbreken van een bouwvergunning er niet aan in de weg staat dat krachtens de Wm een vergunning wordt verleend. De beroepsgrond treft geen doel.
2.11. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient, wat voorschrift 12.4 betreft, te worden vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.12. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de strijdigheid met artikel 3:18, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en het aan de vergunning verbonden voorschrift 14.12 betreft;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 19 november 2001, kenmerk DWM/2001/10628, voorzover het aan de vergunning verbonden voorschrift 12.4 betreft;
IV. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2003
334.