Uitspraak
200200013/1.
Datum uitspraak: 22 januari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging van Ondernemingen in de Milieudienstverlening ten behoeve van de Scheepvaart", gevestigd te Schelluinen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2001, kenmerk 0110383/37, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de gemeente Noord-Beveland vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een havenontvangstinstallatie, gelegen op het perceel Visserijweg (ong.) te Colijnsplaat, kadastraal bekend gemeente Kortgene, sectie H, nummer 707. Dit besluit is op 23 november 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2001, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door P.M. Witkam en J.S.P. Welten, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In de inrichting worden afvalstoffen die afkomstig zijn van visserijschepen in de haven te Colijnsplaat, zoals afgewerkte olie, bilgewater, accu’s, batterijen, tl-buizen, oliefilters, poetsdoeken, verfresten en reinigingsmiddelen in ontvangst genomen en bewaard.
De vergunning is verleend voor een periode van tien jaar. Op 19 november 1996 is voor de havenontvangstinstallatie een oprichtingsvergunning verleend krachtens de Wet milieubeheer. Deze vergunning is vervallen op 19 november 2001.
2.2. Appellante stelt dat de aanvraag onvolledig is en dat verweerder deze ten onrechte in behandeling heeft genomen. Daartoe voert zij aan dat de krachtens het Inrichtingen- en vergunningbesluit milieubeheer verplichte procedures van acceptatie, controle en registratie van inkomende afvalstoffen ontbreken.
2.2.1. In artikel 5.11, eerste lid, onder b, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna te noemen: Ivb) is onder meer opgenomen dat de aanvrager in of bij de aanvraag de procedures van acceptatie en controle van de inkomende afvalstoffen vermeldt indien de aanvraag betrekking heeft op een inrichting, die behoort tot een categorie, die is genoemd in bijlage I, onder 28.4, zoals de onderhavige inrichting.
2.2.2. In bijlage 3 bij de aanvraag is de procedure opgenomen voor de acceptatie en controle van de aangeboden afvalstoffen. Hieruit blijkt op welke wijze door vergunninghouder invulling wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 5.11, eerste lid, onder b, van het Ivb. In zoverre mist de beroepsgrond feitelijke grondslag. Overigens blijkt uit deze bijlage dat er geen registratie van afvalstoffen plaatsvindt.
2.1. Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, voorzover hier van belang, worden in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder de gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, wordt onder het begrip doelmatige verwijdering van afvalstoffen verstaan zodanige verwijdering van afvalstoffen dat in ieder geval:
a. de continuïteit van de verwijdering wordt gewaarborgd;
b. de afvalstoffen met inachtneming van artikel 10.1 op effectieve en efficiënte wijze worden verwijderd;
c. de capaciteit aan afvalverwijderingsinrichtingen is afgestemd op het aanbod van te verwijderen afvalstoffen;
d. een onevenwichtige spreiding van afvalverwijderingsinrichtingen wordt voorkomen;
e. een effectief toezicht op de verwijdering mogelijk is, en
f. gewaarborgd is dat een inrichting voor het op of in de bodem brengen van afvalstoffen, nadat zij buiten gebruik is gesteld, geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante betoogt dat de vergunning in strijd is met sectorplan 7 van het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II, beleidsstandpunt van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het Interprovinciaal Overleg, juni 1997 (hierna: MJP-GA II) vanwege de termijn waarvoor de vergunning is verleend en omdat het bewaren van scheepsafvalstoffen als zelfstandige activiteit daarin als niet doelmatig wordt aangemerkt. In dit verband merkt appellante op dat er voldoende andere voorzieningen zijn om de gevaarlijke afvalstoffen van vissersschepen op doelmatige wijze te verwijderen.
2.3.1. Verweerder voert aan dat sectorplan 7 onvoldoende houvast biedt wat betreft de verwijderingsstructuur van scheepsafvalstoffen bestaande uit klein gevaarlijk afval (hierna: kga). Voor het beoordelen van de aanvraag met betrekking tot deze afvalstoffen heeft verweerder daarom mede gebruik gemaakt van sectorplan 1 dat specifiek betrekking heeft op kga. Verweerder wijst erop dat de onderhavige inrichting reeds gedurende vijf jaar een nuttige functie vervult in de verwijdering van afvalstoffen en dat de onderhavige vergunningverleningsprocedure slechts ziet op het opnieuw verlenen van deze vergunning. De inrichting wordt uitsluitend bezocht door vissersschepen die de haven van Colijnsplaat als thuishaven hebben. Zij is destijds opgericht om een lokaal knelpunt op te heffen. Verweerder wijst erop dat hij van de stuurgroep MJP-GA II een gunstige reactie heeft ontvangen op de vraag of het hier in beginsel om een activiteit gaat die voor vergunning in aanmerking komt, mede gezien de omstandigheid dat het om kleine hoeveelheden afvalstoffen gaat en de onderhavige inrichting een belangrijke functie voor de verwijdering daarvan vervult.
2.3.2. Ingevolge artikel 10.26 van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, kunnen in de provinciale milieuverordening (hierna: PMV) regels worden gesteld omtrent de verwijdering van onder meer in de PMV aangewezen categorieën van bedrijfsafvalstoffen.
Ingevolge artikel 10.27 van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, kan tot de regels als bedoeld in artikel 10.26 behoren een verbod om in de PMV aangewezen categorieën van bedrijfsafvalstoffen buiten een inrichting te bewaren, te bewerken, te verwerken of te vernietigen zonder vergunning van gedeputeerde staten.
In Bijlage 5 van de PMV van Zeeland, zoals in werking per 1 februari 1999, wordt een inzamelvergunning van gedeputeerde staten verplicht gesteld voor gevaarlijke afvalstoffen afkomstig uit de scheepvaart, bestaande uit afgewerkte olie als bedoeld in artikel 1 van het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen, olie- en chemicaliënlading-restanten, olie- en chemicaliënhoudende mengsels, olie- en chemicaliënhoudende watermengsels, sludges en wasvloeistoffen.
Ingevolge artikel 4.3.4.0 van de PMV dient onder inzamelen te worden verstaan het ophalen van gevaarlijke afvalstoffen bij een persoon die zich van die afvalstoffen ontdoet door afgifte aan degene die die afvalstoffen ophaalt.
2.3.3. Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder de vraag of het belang van een doelmatige verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen zich tegen vergunningverlening verzet, beantwoord aan de hand van het MJP-GA II.
Sectorplan 7 van het MJP-GA II heeft specifiek betrekking op de verwijdering van gevaarlijke scheepsafvalstoffen. In paragraaf 1 van dit sectorplan, voorzover hier van belang, wordt een opsomming gegeven van hetgeen als scheepsafval is aan te merken. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de volgende categorieën:
- scheepsgebonden afval, met name machinekamerafval: bilge (incl. bilge-olie), afgewerkte olie, brandstofresten, schroefasvet en vetten;
- natte ladingsrestanten (incl. spoelwater met natte ladingsrestanten (slobs) en ballastwater);
- kga: oliehoudende poetsdoeken, verfblikken, oliefilters, brandstoffilters, accu’s, TL-buizen en druklampen, oplosmiddelen, koelvloeistof;
Voor deze categorieën wordt in het sectorplan per afzonderlijke afvalstroom het beleid uiteengezet ten aanzien van het inzamelen en het bewaren daarvan.
2.3.4. De Afdeling overweegt dat de afvalstoffen die op grond van de vergunning in de inrichting ontvangen en bewaard mogen worden, gelet op paragraaf I van sectorplan 7, in twee verschillende afvalstromen onderverdeeld dienen te worden; elk met een eigen regime. De afgewerkte olie en het bilgewater dienen aangemerkt te worden als scheepsgebonden afval; de poetsdoeken, oliefilters, tl-buizen, verfrestanten, reinigingsmiddelen, oude accu’s en oude batterijen als kga.
Met betrekking tot het kga heeft verweerder bij brief van 20 februari 2000 van de stuurgroep MJP bericht ontvangen dat vestiging van kga-depots bij sluizen en in havens onder beheer van de overheid conform het MJP-GA II is en dat in sectorplan 1, “Klein gevaarlijk Afval”, steun gevonden kan worden voor een positieve beoordeling van ontvangstvoorzieningen van kga onder beheer van gemeenten en sluizen. De Afdeling overweegt dat in sectorplan 1 ten aanzien van dergelijke overheidsdepots, waarbij een ‘brengsysteem’ wordt toegepast, wordt gesteld dat de vergunningtermijn voor bewaren maximaal tien jaar bedraagt.
Wat betreft deze afvalstroom heeft verweerder zich, gelet op het voorgaande en gelet op de omstandigheid dat het hier een inrichting in beheer van een gemeente betreft, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verlening van de onderhavige vergunning in het belang is van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Ten aanzien van het scheepsgebonden afval overweegt de Afdeling het volgende. In het algemene deel van sectorplan 7 wordt erop gewezen dat het inzamelen van gevaarlijke scheepsafvalstoffen in de provinciale milieuverordeningen vergunningplichtig is gesteld. Voor alle inzamelvergunningen geldt dat de inzamelaar de afvalstoffen moet afgeven aan de bewerker zonder tussenopslag door derden. Bewaarvergunningen mogen alleen worden afgegeven aan inzamelaars, houders van bewerkingsvergunningen en aan havenontvangstinstallaties die een ontvangstplicht hebben op grond van de Wet voorkoming verontreiniging door schepen. Gelet op paragraaf II van sectorplan 7 wordt het zelfstandig bewaren, los van het inzamelen, niet doelmatig geacht. De vergunningtermijn voor inzamelen bedraagt volgens het sectorplan maximaal vijf jaar.
In de inrichting worden geen activiteiten verricht om afvalstoffen op te halen, maar worden de afvalstoffen alleen in ontvangst genomen. Gelet op paragraaf II van sectorplan 7, waarin wordt gesteld dat inzamelvergunningen het recht geven tot het verzamelen met inzamelschepen, vaste voertuigen en eventueel inzamelvoertuigen en de definitie van inzamelen in artikel 4.3.4.0 van de PMV van Zeeland, dient bij inzamelen sprake te zijn van actief ophalen van afval. De inrichting kan dan ook niet worden aangemerkt als inzamelaar. Voorts vindt er in de inrichting geen bewerking van het afgegeven scheepsafval plaats. Tot slot staat tussen partijen vast dat de inrichting niet door de minister is aangewezen als havenontvangstinstallatie als bedoeld in de Wet voorkoming verontreiniging door schepen. De onderhavige inrichting voldoet, gelet op het bovenstaande, niet aan één van de in sectorplan 7 genoemde voorwaarden voor het verlenen van een bewaarvergunning. Nu de opsomming van deze voorwaarden, gelet op de tekst van het sectorplan, limitatief bedoeld is, is niet genoegzaam gemotiveerd waarom de verlening van een bewaarvergunning voor scheepsgebonden gevaarlijk afval, alhoewel niet in overeenstemming met het MJP-GA II, toch mogelijk was.
Het besluit is, gelet op het voorgaande, in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat een besluit berust op een draagkrachtige motivering.
2.4. Appellante voert aan dat voorschriften ontbreken met betrekking tot de administratie, acceptatie, afgifte, en registratie van de afgegeven en van de geweigerde afvalstoffen en periodieke rapportage daarover aan het bevoegd gezag.
2.4.1. Verweerder heeft onder meer de voorschriften 4.1 en 4.3 aan de vergunning verbonden ter regulering van de registratie van de afgegeven bedrijfsafvalstoffen.
In voorschrift 4.1 is bepaald dat acceptatie en registratie plaatsvindt overeenkomstig de bij de aanvraag gevoegde acceptatie- en registratieprocedure (inclusief de eventuele en goedgekeurde wijzigingen).
In voorschrift 4.3 is, voorzover thans van belang, bepaald dat ten aanzien van de procedure voor het melden van de ontvangst en afgifte van gevaarlijke afvalstoffen gehandeld dient te worden conform het bepaalde in paragraaf 4.3.4 van de PMV en paragraaf 10.5.2 van de Wet milieubeheer.
2.4.2. De Afdeling overweegt dat een juiste uitleg van het stelsel van de Wet milieubeheer met zich brengt dat aan een vergunning ingevolge die wet slechts die voorschriften worden verbonden die in aanvulling op de bepalingen van die wet nodig zijn. Daaruit volgt dat voorschriften die letterlijk of inhoudelijk overeenstemmen met de regeling die met betrekking tot hetzelfde onderwerp in bepalingen van of krachtens die wet is opgenomen of waarin wordt verwezen naar deze bepalingen niet aan een vergunning kunnen worden verbonden. Nu in voorschrift 4.3 ten aanzien van de procedure voor het melden van de ontvangst en afgifte van gevaarlijke afvalstoffen wordt verwezen naar paragraaf 10.5.2 van de Wet milieubeheer en paragraaf 4.3.4 van de PMV is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het systeem van de wet.
Ten aanzien van het ontbreken van voorschriften met betrekking tot voormelde aspecten ontbeert het beroep, gelet op het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.1, feitelijke grondslag. Wat betreft de vraag of de vergunning op dit punt toereikend is, overweegt de Afdeling het volgende.
2.4.3. Ingevolge artikel 10.32, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, dient de ontdoener van gevaarlijke afvalstoffen aan de ontvanger daarvan een omschrijving te verstrekken van aard, eigenschappen en samenstelling van die afvalstoffen.
Ingevolge artikel 10.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, is de ontvanger van gevaarlijke afvalstoffen verplicht aan een door de provincie aan te wijzen instantie te melden de naam en het adres van degene van wie de afvalstoffen afkomstig zijn.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voorzover thans van belang, is het de ontvanger van gevaarlijke afvalstoffen verboden deze afvalstoffen in ontvangst te nemen zonder dat hem daarbij een omschrijving als bedoeld in artikel 10.32, onder a, wordt verstrekt.
Ingevolge artikel 10.35, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, worden bij PMV regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop aan de artikelen 10.31 tot en met 10.34 uitvoering dient te worden gegeven.
Ingevolge het derde lid van dit artikel kunnen bij de PMV categorieën van gevallen worden aangegeven waarvoor de in de artikelen 10.31 tot en met 10.34 gestelde verplichtingen niet gelden. Indien aan dit lid toepassing wordt gegeven, wordt bij de verordening aan, kort weergegeven, de ontdoener en ontvanger van gevaarlijke afvalstoffen de verplichting opgelegd de in die bepalingen bedoelde gegevens te registreren op een daarbij aan te geven wijze.
Ingevolge artikel 4.3.4.1, eerste lid, van de PMV, voorzover thans van belang, worden de in artikel 10.32, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer bedoelde gegevens verstrekt voorafgaand aan de daadwerkelijke afgifte.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel geldt de verplichting van artikel 10.32, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer om een omschrijving aan de ontvanger te verstrekken niet voor de afgifte van scheepsafvalstoffen als bedoeld in bijlage 5 onder 1 van de PMV vanaf zee- en binnenvaartschepen.
In bijlage 5 onder 1 worden als gevaarlijke afvalstoffen uit de scheepvaart genoemd: afgewerkte olie, olie- en chemicaliënhoudende mengsels, olie- en chemicaliënhoudende watermengsels, sludges en wasvloeistoffen.
In de artikelen 4.3.4.4, 4.3.4.5 en 4.3.4.6 van de PMV worden bepaalde categorieën ontdoeners en ontvangers vrijgesteld van de in de artikelen 10.31, eerste lid, en 10.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer met de betrekking tot de gevaarlijke afvalstoffen opgelegde meldingsplicht.
Ingevolge artikel 4.3.4.7 van de PMV registreren personen die in de artikelen 4.3.4.4, 4.3.4.5 en 4.3.4.6 van de daarin genoemde meldingsplicht zijn vrijgesteld de in de wetsartikelen 10.31, eerste lid, en 10.33, eerste lid, bedoelde gegevens op een door het meldingspunt vast te stellen formulier.
Blijkens de toelichting op deze artikelen van de PMV houdt het vrijgesteld zijn van de meldingsplicht niet in dat de registratieverplichting en de verplichting tot het verstrekken van het omschrijvingsformulier daarmee eveneens vervallen.
2.4.4. Blijkens de aanvraag is de havenmeester verantwoordelijk voor het toezicht op de inrichting en is hij volgens vergunninghoudster daartoe voldoende gekwalificeerd. Alvorens het afval wordt ingeleverd, wordt het door de havenmeester zintuiglijk gecontroleerd. Verder vindt er blijkens de aanvraag geen registratie van stoffen plaats.
Uit de aanvraag valt naar het oordeel van de Afdeling niet met voldoende zekerheid af te leiden dat de ontdoener kan voldoen aan de ingevolge artikel 10.32, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer op hem rustende omschrijvingsverplichting en de ingevolge artikel 4.3.4.1, eerste lid, van de PMV op hem rustende verplichting de desbetreffende gegevens te verstrekken voorafgaand aan de daadwerkelijke afgifte. Weliswaar is in het tweede lid van artikel 4.3.4.1 van de PMV bepaald dat de omschrijvingsverplichting niet geldt voor de in bijlage 5 onder 1 genoemde scheepsafvalstoffen, maar de daar genoemde afvalstoffen stemmen grotendeels overeen met de in sectorplan 7 van het MJP-GA II gegeven omschrijving van de scheepsgebonden afvalstoffen en niet met de als kga aan te merken afvalstoffen. Derhalve heeft de in artikel 4.3.4.1, tweede lid, van de PMV opgenomen ontheffing van de omschrijvingsverplichting geen betrekking op het in de inrichting afgegeven kga.
Voorts kan vergunninghoudster niet voldoen aan de ingevolge artikel 10.33, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer op haar als ontvanger rustende meldingsplicht wat betreft de naam en het adres van de ontdoener en het ingevolge het tweede lid van dat artikel tot haar als ontvanger gerichte verbod de afvalstoffen in ontvangst te nemen, indien niet aan de omschrijvingsverplichting is voldaan. Door verweerder is betoogd dat de inrichting ingevolge de PMV is vrijgesteld van de meldingsverplichting ingevolge onder meer artikel 10.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer. De Afdeling overweegt dat, wat daar ook van zij, de in dit artikel bedoelde gegevens ingevolge artikel 4.3.4.7 van de PMV ook dan vastgelegd moeten worden.
Ingevolge artikel 8.9 van de Wet milieubeheer dient het bevoegd gezag er bij de beslissing op de aanvraag zorg voor te dragen dat er geen strijd ontstaat met regels die met betrekking tot de inrichting gelden, gesteld bij of krachtens deze wet, dan wel bij of krachtens de in artikel 13.1, tweede lid, genoemde wetten.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit in strijd met dit artikel.
2.5. Het beroep is derhalve gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Zeeland van 13 november 2001, kenmerk 0110383/37;
III. gelast dat de provincie Zeeland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Trippert-van Gemeren
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2003
289.