Uitspraak
200200255/2.
Datum uitspraak: 29 januari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Zeeuwse Milieufederatie", gevestigd te Goes,
2. de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2001, kenmerk 0110805/604/10dg, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] tot en met 31 december 2003 een veranderingsvergunning verleend voor het produceren van de stof FR-720 in de inrichting aan de [locatie]. Dit besluit is op 7 december 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 15 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellante sub 2 bij brief van 17 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2002, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 12 februari 2002.
Bij brief van 27 maart 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 12 juli 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.M. van den Berg, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door P.W.D. Beijaard en M.J.K. den Boer, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. M.R. Oranje, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigden], en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, vertegenwoordigd door mr. T.P.F. van den Heuvel, ambtenaar van het ministerie, en ing. L.V.M. Teurlinckx, ambtenaar van het Rijksinstituut voor Integraal Zoutwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Centraal in het beroep van appellanten sub 1 en 2 staat de stelling dat de bij het bestreden besluit vergunde productie van de stof FR-720 tot gevolg heeft dat schade aan het milieu wordt toegebracht en dat verweerder als gevolg van het ontbreken van voldoende informatie over de exacte eigenschappen van de stof FR-720 en de risico’s en gevolgen van deze stof voor het milieu, de gevraagde vergunning niet met toepassing van artikel 8.17 van de Wet milieubeheer had mogen verlenen. In dit verband hebben appellanten onder meer gewezen op het ten tijde van het bestreden besluit bestaande voornemen van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Minister) om een besluit te nemen ingevolge artikel 31 van Pro de Wet milieugevaarlijke stoffen, inhoudende een verbod op het vervaardigen of, al dan niet verwerkt in een preparaat of product, in Nederland invoeren, toepassen of in handelsvoorraden voorhanden hebben van de stof FR-720, omdat op dat moment volgens de Minister een gegrond vermoeden bestond dat deze stof zeer schadelijk is voor mens en milieu en onvoldoende informatie bekend was met betrekking tot de (potentiële) milieubelasting van de productie van de stof FR-720. Appellanten stellen dat verweerder een verkeerde toepassing heeft gegeven aan artikel 8.17 van de Wet milieubeheer omdat dit artikel niet bedoeld is om een vergunning te verlenen in het geval de effecten van het in het milieu terechtkomen van een stof niet bekend zijn en dit op voorhand zo gevaarlijk moet worden geacht dat zij algeheel moet worden verboden.
2.3. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is FR-720 een broomhoudende stof die behoort tot de groep van persistente (moeilijk afbreekbare), bioaccumulerende (zich in het milieu ophopende) en toxische stoffen. Bij brieven van 24 augustus en 19 oktober 2001 heeft de regionaal Inspecteur Milieuhygiëne Zuid-West mede onder verwijzing naar het hiervoor genoemde voornemen van de Minister aan verweerder geadviseerd om de aangevraagde vergunning te weigeren. Verweerder wijst erop dat mede naar aanleiding van dit voornemen de aanvrager heeft meegedeeld dat er een testprogramma zal worden uitgevoerd dat uit twee fasen zal bestaan. Dit testprogramma wordt uitgevoerd in onafhankelijke laboratoria en vormt geen proefproductie. Verder stelt verweerder dat een nadrukkelijk onderscheid valt te maken tussen vergunningverlening in het kader van de Wet milieubeheer en het instrument van de Wet milieugevaarlijke stoffen. Verweerder erkent dat de exacte eigenschappen van de stof FR-720 en de risico’s voor het milieu onduidelijk zijn. Teneinde hierin een beter inzicht te verkrijgen heeft hij met toepassing van artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder d, een tijdelijke vergunning verleend en onderzoeks- en rapportageverplichtingen voorgeschreven. Met name omdat door het treffen van maatregelen de emissie van de stof FR-720 naar de lucht beperkt zal kunnen blijven tot maximaal 1 kilogram per jaar ziet verweerder geen grond om de vergunning te weigeren.
2.4. Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet milieubeheer kan in een vergunning worden bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar, indien dat nodig is in verband met het ontwikkelen van een beter inzicht in de gevolgen van de inrichting voor het milieu.
De Afdeling overweegt dat, zoals in de memorie van antwoord bij artikel 8.17 van de Wet milieubeheer (Kamerstukken II, 1989-1990, 21 087, nr. 6, p.66) is gesteld, het in de gevallen als bedoeld onder c en d van het eerste lid van dit artikel vooral dient te gaan om processen of installaties, waarmee nog onvoldoende praktijkervaring is opgedaan om al tot een volledig afgerond c.q. passend voorschriftenpakket te kunnen komen. Dan moet na afloop van de experimentele fase worden bezien of het proces of de installatie in bedrijf kan blijven, dan wel of de voorschriften of beperkingen moeten worden gewijzigd.
In het onderhavige geval is sprake van een gebrek aan informatie over de exacte eigenschappen van een nieuwe in een inrichting te produceren, en via emissie naar de lucht in het milieu terechtkomende stof, waarvan het ernstige vermoeden bestaat dat deze zeer nadelige gevolgen voor het milieu heeft. Bij besluit van 1 maart 2002, Regeling FR-720 WMS, in werking getreden op 7 maart 2002, heeft de Minister ter uitvoering van zijn eerder bekendgemaakte en vóór het nemen van zijn besluit aan verweerder bekende voornemen verboden om de stof FR-720 te vervaardigen of, al dan niet verwerkt in een preparaat of product, in Nederland in te voeren, toe te passen of in handelsvoorraden voorhanden te hebben onder meer omdat er een ernstig en onderbouwd vermoeden bestaat van gevaren van de stof FR-720 voor mens en milieu. Gelet op het voornemen hiertoe heeft de regionaal Inspecteur Milieuhygiëne Zuid-West in zijn hiervoor genoemde brieven geadviseerd om de gevraagde vergunning niet te verlenen. Voorts blijkt uit het deskundigenbericht dat het op grond van vergelijking met de stof TBBPA (tetrabroombisfenol A) verdedigbaar is om de stof FR-720 (tetrabroombisfenol A bis), tot uit onderzoeken naar onder meer de chronische effecten van deze stof het tegendeel mocht blijken, als een potentiële schadelijke stof te beschouwen. Vanwege de onzekerheid over de exacte eigenschappen van de stof FR-720 heeft verweerder gemeend met toepassing van onderdeel d van artikel 8.17, eerste lid, voornoemd, een vergunning te kunnen verlenen tot en met 31 december 2003. De Afdeling is echter gelet op de hiervoor gegeven omstandigheden en mede gelet op de parlementaire stukken die betrekking hebben op artikel 8.17 van de Wet milieubeheer van oordeel dat geen sprake is van een situatie waarin een tijdelijke vergunning kan worden verleend in verband met het ontwikkelen van een beter inzicht in de gevolgen van de inrichting voor het milieu. Nu nader onderzoek voorafgaande aan het bestreden besluit achterwege is gelaten, is het besluit tevens genomen in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat vereist dat een besluit zorgvuldig wordt voorbereid. Het vorenstaande geldt eveneens voor het met het bestreden besluit samenhangende besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 30 november 2001, waarbij een tijdelijke vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is verleend, welk besluit bij uitspraak van heden, no. 20020259/2, door de Afdeling is vernietigd.
2.5. De Afdeling ziet in het vorenstaande aanleiding om het gehele besluit te vernietigen en een beoordeling van de overige bezwaren van appellanten achterwege te laten.
2.6. Het beroep van appellanten sub 1 en 2 is gegrond.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 en 2 gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 20 november 2001, kenmerk 0110805/604/10dg;
III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zeeland in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 370,51, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de provincie Zeeland te worden betaald aan appellanten;
IV. gelast dat de provincie Zeeland aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (ieder € 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2003
309.