Uitspraak
200200019/1.
Datum uitspraak: 29 januari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1],
2. [appellant sub 2] en anderen,
allen wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergschenhoek,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 november 2001, kenmerk 414756, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting aan de [locatie]. Dit besluit is op 21 november 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 30 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 31 december 2001, en appellanten sub 2 bij brief van 27 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2001, beroep ingesteld.
Bij brief van 22 februari 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 24 juni 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 1 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2002, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. A.J. van den Berg, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door [gemachtigden], alsmede door B. Temmink en B. van Petegem-Fluit, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op algemene voorzieningen en installaties ten behoeve van een winkelcentrum, waaronder een parkeergarage en een expeditieruimte.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellant sub 1 heeft de gronden inzake de bereikbaarheid van zijn praktijk, afvalwater, het ontbreken van energievoorschriften, het opstellen van een rampenplan en de handhaving van deugdelijke LPG-installaties in auto’s niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellanten betogen dat verweerder bij de verlening van de vergunning ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de milieubelasting die de winkels in het winkelcentrum afzonderlijk zullen veroorzaken.
2.3.1. Verweerder stelt dat de activiteiten van de winkels niet relevant zijn voor de beoordeling van de aanvraag om vergunning, omdat het bedrijfsgebouw, waaronder de parkeergarage en de expeditiehof, en de winkels niet zijn aan te merken als één inrichting als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet milieubeheer.
2.3.2. Onder inrichting dient ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer te worden verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Daarbij worden ingevolge het vierde lid van dit artikel - voorzover hier van belang - als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
2.3.3. Blijkens de stukken is vergunninghoudster eigenaar van het bedrijfsgebouw. In het bedrijfsgebouw zullen verschillende winkelunits worden gevestigd, die door vergunninghoudster aan bedrijven zullen worden verhuurd. Uit de aanvraag blijkt dat in het bedrijfsgebouw ten behoeve van onder meer de winkels een traforuimte met laagspanningsinrichting, verdeelkasten gas en verdeelruimte water, en een techniekruimte worden gerealiseerd. Verder heeft het bedrijfscomplex de beschikking over een sprinklerpompkamer, collectieve containerruimten voor het opslaan van huishoudelijk afval voor de kleinere winkelunits, een onoverdekte expeditieruimte en één parkeerterrein. Er is derhalve sprake van een zekere technische en functionele binding tussen het bedrijfsgebouw, waaronder de parkeergarage en de expeditiehof, en de winkels, doch op zichzelf is deze naar het oordeel van de Afdeling van onvoldoende betekenis om te concluderen dat sprake is van één inrichting. Met betrekking tot de organisatorische bindingen overweegt de Afdeling dat vergunninghoudster
– zo is ter zitting gebleken – geen reële zeggenschap heeft over de wijze van exploitatie van de afzonderlijke winkels. Ook in zoverre zijn geen bindingen van betekenis aanwezig in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Derhalve heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de winkels geen deel uitmaken van de inrichting van vergunninghoudster, zodat de beoordeling van de te verwachten milieubelasting vanwege de winkels afzonderlijk dient te geschieden.
2.4. Appellant sub 1 is van mening dat een milieu-effectrapportage verlangd had moeten worden.
Vaststaat dat de activiteiten die binnen de inrichting plaatsvinden niet vallen onder de in de Bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994 genoemde categorieën. Er bestond derhalve geen wettelijke plicht tot het opstellen van een milieu-effectrapport. De beroepsgrond treft geen doel.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Voorzover appellant sub 1 stelt dat de planologische procedure voor het winkelcentrum nog niet is afgerond, overweegt de Afdeling dat deze procedure er niet aan in de weg staat dat krachtens de Wet milieubeheer een vergunning wordt verleend. Er was dan ook geen reden deze procedure af te wachten alvorens vergunning te verlenen.
2.7. Appellanten vrezen voor geluidoverlast vanwege het in werking zijn van de inrichting. Appellant sub 1 is van mening dat verweerder de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van 1998 (hierna: de Handreiking) niet als uitgangspunt had mogen nemen, omdat deze gedateerd zou zijn. Verder stellen appellanten – kort samengevat - dat het noodzakelijk is om verdergaande beperkingen te stellen aan het gebruik van de inrichting.
2.7.1. Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidoverlast heeft verweerder onder meer de voorschriften 2.1.1 en 2.1.2 aan de vergunning verbonden, waarin grenswaarden voor het equivalente geluidniveau respectievelijk het piekgeluidniveau zijn neergelegd. Het equivalente geluidniveau vanwege de inrichting mag ter plaatse van de gevel van woningen van derden niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De grenswaarden voor het piekgeluidniveau zijn gesteld op 70, 65 en 60 dB(A) voor dezelfde perioden.
2.7.2. Verweerder heeft bij de invulling van de beoordelingsvrijheid wat het aspect geluidhinder betreft hoofdstuk 4 van de Handreiking tot uitgangspunt genomen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is dit niet in strijd met het recht te achten.
In hoofdstuk vier van de Handreiking wordt, voorzover hier van belang, voor nieuwe inrichtingen aanbevolen om de richtwaarden voor woonomgevingen te hanteren.
Verweerder stelt dat de inrichting zal worden gesitueerd in het centrum van Bergschenhoek nabij een doorgaande weg en dat uit een door hem verrichte meting is gebleken dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse 48 dB(A) bedraagt. Hij staat op het standpunt dat de omgeving van de inrichting om die reden kan worden gekarakteriseerd als een “woonwijk in een stad”. Bij de vaststelling van de equivalente geluidgrenswaarden heeft hij dan ook aangesloten bij de in hoofdstuk 4 van de Handreiking opgenomen richtwaarden voor deze omgevingscategorie.
Gelet op de aard van de omgeving van de inrichting acht de Afdeling dit uitgangspunt niet onjuist. Vaststaat dat in voorschrift 2.1.1 gestelde equivalente geluidgrenswaarden overeenkomen met de in hoofdstuk 4 van de Handreiking voor deze omgevingscategorie aanbevolen richtwaarden van 50, 45, 40 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voorts vallen de in voorschrift 2.1.2. voorgeschreven grenswaarden voor het piekgeluidniveau binnen de marges die in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar worden aangemerkt.
Verweerder heeft zich, gezien het door hem gehanteerde beoordelingskader, dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze geluidgrenswaarden voldoende bescherming bieden tegen geluidhinder.
2.7.3. Wat de naleefbaarheid van de genoemde geluidgrenswaarden betreft, is verweerder uitgegaan van een bij de aanvraag om vergunning behorend geluidrapport van htv Adviseurs b.v. van 2 juli 2001, aangevuld op 31 juli 2001. In dit rapport zijn de resultaten neergelegd van een akoestisch onderzoek naar de te verwachten geluidbelasting vanwege de inrichting. Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek heeft verweerder zich bij het nemen van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan en dat het treffen van verdergaande maatregelen, zoals verlangd door appellanten, niet nodig is.
In het geluidrapport zijn de bronvermogens van de verschillende geluidbronnen vermeld die bij de berekening van de te verwachten geluidbelasting vanwege de inrichting zijn betrokken. Voor personenauto’s is – zo blijkt uit het geluidrapport - uitgegaan van een bronvermogen van 87 dB(A). Volgens het deskundigenbericht van de StAB is het evenwel gebruikelijk dat voor personenauto’s een bronvermogen van 92-94 dB(A) wordt gehanteerd. Verweerder erkent dat het in het geluidrapport gehanteerde bronvermogenniveau lager is dan gebruikelijk, maar dit niveau is naar zijn mening representatief nu de personenauto’s in de parkeergarage en bij het inrijden en verlaten ervan een snelheid hebben van minder dan 20 kilometer per uur.
Uit de aanvraag noch de vergunningvoorschriften is echter gebleken dat verzekerd is dat personenauto’s op het terrein van de inrichting binnen deze snelheid zullen blijven, nog daargelaten dat verweerder zijn stelling dat een snelheid van minder dan 20 kilometer per uur gepaard gaat met een bronvermogenniveau van personenauto’s van 87 dB(A) niet nader heeft gestaafd. Nu niet duidelijk is geworden dat het in het geluidrapport gehanteerde bronvermogenniveau van personenauto’s representatief is voor de vergunde situatie, staat, mede gelet op het deskundigenbericht, niet vast dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan en dat de te treffen maatregelen toereikend zijn. Gelet hierop heeft verweerder in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard.
2.8. Appellanten stellen verder dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de geluidbelasting die vanwege verkeersbewegingen van en naar de inrichting optreedt.
2.8.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verkeer van en naar de inrichting vanwege de aard van de omgeving direct is opgenomen in het heersend verkeersbeeld, zodat dit aspect bij de besluitvorming niet hoefde te worden betrokken.
2.8.2. De Afdeling overweegt dat hinder, veroorzaakt door het af- en aanrijdende verkeer van en naar de inrichting, niet meer aan het in werking zijn van de inrichting kan worden toegerekend indien dit verkeer kan worden geacht te zijn opgenomen in het heersend verkeersbeeld. Het af- en aanrijdend verkeer is in het heersend verkeersbeeld opgenomen op het moment waarop het zich door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer dan wel nog niet onderscheidt van het overige verkeer dat zich op de betrokken weg kan bevinden.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de dichtstbijzijnde woningen van derden, waaronder die van appellant sub 1, zich op een afstand van ongeveer vier meter vanaf de inrit van de expeditiehof bevinden. Gelet op deze geringe afstand kan niet worden staande gehouden dat ter plaatse van die woningen het verkeer van en naar de expeditiehof, bestaande uit onder meer zware vrachtwagens, al is opgenomen in het heersend verkeersbeeld. Verweerder heeft derhalve ten onrechte geconcludeerd dat bij die woningen van derden geen aan het in werking zijn van de inrichting toe te rekenen geluidhinder, veroorzaakt door verkeer van en naar de inrichting, optreedt en dat om die reden een onderzoek naar de te verwachten geluidbelasting vanwege dit verkeer achterwege kan blijven.
Bovendien bestaat er naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB, gerede twijfel of, zoals verweerder veronderstelt, het verkeer dat via de Beethovenlaan vertrekt van en arriveert bij de parkeergarage zich ter plaatse van nabijgelegen woningen van derden door zijn snelheid en rij- en stopgedrag niet meer dan wel nog niet onderscheidt van het overige verkeer dat daar kan rijden. Nu verweerder hiernaar geen nader onderzoek heeft verricht en in het bestreden besluit heeft volstaan met de enkele stelling dat vanwege de aard van de omgeving, het dorpscentrum en het daar aanwezige verkeer het verkeer van en naar de inrichting direct opgaat in het overige verkeer, is de Afdeling van oordeel dat het besluit ook in zoverre onzorgvuldig is voorbereid en een deugdelijke motivering ontbeert. Het besluit is voor dit gedeelte in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.9. Aangezien het bestreden besluit, gelet op het vorenoverwogene, niet in stand kan blijven op onderdelen die essentieel moeten worden geacht voor het voorkomen dan wel voldoende beperken van de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu in de omgeving kan veroorzaken en derhalve voor de vraag of de vergunning al dan niet kan worden verleend, dient het gehele besluit te worden vernietigd. Hieruit volgt dat de beroepen, voorzover ontvankelijk, gegrond zijn. De overige beroepsgronden behoeven in verband hiermee geen bespreking meer.
2.10. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellant sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden inzake de bereikbaarheid van zijn praktijk, afvalwater, het ontbreken van energievoorschriften, het opstellen van een rampenplan en de handhaving van deugdelijke LPG-installaties in auto’s betreft;
II. verklaart het beroep van appellant sub 1 voor het overige gegrond;
III. verklaart het beroep van appellanten sub 2 gegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergschenhoek van 21 november 2001, kenmerk 414756;
V. gelast dat de gemeente Bergschenhoek aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00 voor appellant sub 1 en € 109,00 voor appellanten sub 2) vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Toorenburg-Bovenkerk
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2003
334.