Uitspraak
200200568/1.
Datum uitspraak: 12 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Milieurecht de Graafschap", gevestigd te [plaats], en [appellant A], [appellant B], [appellant C] en [appellant D], allen wonend te [woonplaats],
en
gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 mei 2001 heeft de gemeenteraad van Lochem, op voorstel van burgemeester en wethouders van 1 mei 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Aalsvoort West".
Verweerders hebben bij hun besluit van 11 december 2001, kenmerk RE2001.55036, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 28 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 21 maart 2002 hebben verweerders medegedeeld dat het beroepschrift hun geen aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. A.M. Fransen, en verweerders, vertegenwoordigd door ing. J. Zegveld, gemachtigde, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door J.A.J. Hoefnagels, ambtenaar bij de gemeente, G. Hungerink, wethouder, en H. van Veldhuisen, jurist stedenbouwkundig adviesbureau mRO.
2. Overwegingen
2.1. Het bestemmingsplan voorziet in de ontwikkeling van een nieuw bedrijventerrein aan de westzijde van het bestaande bedrijventerrein Aalsvoort.
Verweerders hebben goedkeuring onthouden aan het getal 25 zoals staat vermeld in artikel 10, eerste lid (doeleindenomschrijving) van de planvoorschriften. Voor het overige hebben zij het plan goedgekeurd.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
2.3. Appellanten stellen dat verweerders het plan ten onrechte (gedeeltelijk) hebben goedgekeurd.
2.4. Beroepsgronden van formele en procedurele aard
2.4.1. Volgens appellanten heeft de gemeenteraad bij de kennisgeving van de terinzagelegging van het plan ten onrechte niet aangegeven dat het niet ging om een herziening van het bestemmingsplan “Aalsvoort West” maar om een nieuw plan. Volgens hen had de voorbereiding als bedoeld in artikel 6a van de WRO, die slechts betrekking had op de herziening, opnieuw gestart moeten worden.
2.4.1.1. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de gemeenteraad er, na de vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan “Aalsvoort West” door de Afdeling bij uitspraak van 5 maart 1999, nr. E01.96.0437, voor gekozen om een nieuw plan voor te bereiden.
Artikel 23, eerste lid, van de WRO verklaart de in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geregelde procedure van toepassing op de voorbereiding van een bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van de WRO in samenhang met artikel 3:12, eerste lid, van de Awb kan bij de openbare kennisgeving voorafgaande aan de terinzagelegging van het besluit van de gemeenteraad worden volstaan met het vermelden van de zakelijke inhoud. Ingevolge het derde lid van artikel 3:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht wordt in de kennisgeving vermeld waar en wanneer de stukken ter inzage zullen liggen, wie in de gelegenheid wordt gesteld van hun bezwaren te doen blijken en op welke wijze dit kan geschieden.
De Afdeling stelt vast dat de kennisgeving van het ontwerpplan aan de wettelijke eisen voldoet. Anders dan appellanten is de Afdeling voorts van oordeel dat uit de kennisgeving van het voorontwerp niet valt op te maken dat het hier een herziening als bedoeld in artikel 30 van Pro de WRO zou betreffen. Verweerders hebben dan ook terecht gemeend dat geen sprake is van rechtsonzekerheid of strijd met artikel 6a van de WRO.
2.4.2. Volgens appellanten zijn verweerders ten onrechte niet ingegaan op de bedenking, dat verweerders pas een besluit omtrent goedkeuring van het plan kunnen nemen nadat zij een besluit omtrent goedkeuring met betrekking tot het plan “Aalsvoort West” hebben genomen.
2.4.2.1. De Afdeling deelt deze mening van appellanten niet. Voor zover het bezwaar van appellanten betrekking heeft op het uitblijven van besluitvorming in de procedure met betrekking tot “Aalsvoort West”, geldt dat dit thans niet aan de orde kan komen, nu de onderhavige procedure enkel betrekking heeft op het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Aalsvoort West”.
2.4.3. Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de bestaande bebouwing in strijd met het vereiste van artikel 16 van Pro het Bro 1985 niet op de plankaart is ingetekend, terwijl de enige wel ingetekende bebouwing reeds in 1995 is geamoveerd.
2.4.3.1. Ingevolge artikel 16, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro 1985 wordt op plankaarten onder meer de bestaande bebouwing aangegeven. Niet in geschil is dat enige bebouwing in het oostelijk deel van het plangebied ten onrechte niet op de plankaart is ingetekend. De gemeenteraad heeft daarover gesteld dat de voor de plankaart gebruikte kadastrale ondergrond waarschijnlijk niet meer geheel actueel was.
De Afdeling is van oordeel dat niet is gebleken dat de kaartondergrond in zijn algemeenheid zodanige onduidelijkheden of onjuistheden bevat dat het plan wegens strijd met de hiervoor aangehaalde wettelijke bepaling niet in stand zou kunnen blijven.
2.4.4. Appellanten hebben gesteld dat in strijd met artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) de uitkomsten van het tijdens de voorbereiding van het plan gevoerde overleg tussen de gemeenteraad en de provincie met betrekking tot de Partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996 (vastgesteld door provinciale staten op 21 juni 2000; hierna: de Partiële herziening) niet, althans zeer onvoldoende, in de plantoelichting zijn weergegeven. Ook stellen zij dat dit overleg, bedoeld in artikel 10 van Pro het Bro 1985, nog niet was afgerond voor de terinzagelegging van het ontwerpplan, zodat dit prematuur ter inzage is gelegd.
2.4.4.1. Ingevolge artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro 1985 gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp daarvoor vergezeld van een toelichting, waarin de uitkomsten van het in artikel 10 bedoelde Pro overleg zijn neergelegd.
De Afdeling is van oordeel dat in de plantoelichting de uitkomsten van het overleg als bedoeld in artikel 10 Bro Pro 1985 met de provincie over de gevolgen van de Partiële herziening weliswaar beknopt zijn weergegeven, maar niet zodanig dat verweerders het plan op dit punt in strijd met voornoemde wettelijke bepaling hadden moeten achten.
2.4.4.2. Het ontwerpplan is op 18 januari 2001 ter inzage gelegd. Bij brief van 16 januari 2001 aan het college van burgemeester en wethouders, verzonden op 22 januari 2001, hebben verweerders onder meer medegedeeld dat zij instemmen met het verslag van een gesprek op 9 november 2000 en dat de voorgestane ontwikkeling van het bedrijventerrein Aalsvoort West in hun ogen voldoet aan het provinciale beleid. Gelet op de inhoud van de brief van 16 januari 2001 kan deze naar het oordeel van de Afdeling worden gezien als bevestiging van afspraken die zijn gemaakt in het kader van overleg dat plaatsvond voor de datum van de terinzagelegging van het ontwerpplan. Verweerders hebben daarom terecht beslist dat op dit punt geen strijd bestaat met artikel 12, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bro 1985.
2.4.5. Appellanten menen voorts dat van een onpartijdige beoordeling van het plan door verweerders geen sprake is, nu verweerders aan de gemeenteraad naar aanleiding van overleg reeds schriftelijk te kennen hadden gegeven het plan op bepaalde punten te zullen goedkeuren.
2.4.5.1. Blijkens de stukken hebben verweerders met verschillende gemeenten overleg gevoerd omtrent de uitwerking van de Partiële herziening op bestemmingsplannen. Juist in de periode dat de provincie haar beleid hieromtrent wijzigde, vond de voorbereiding van het bestemmingsplan plaats. Daarom heeft met de gemeente Lochem regelmatig overleg plaatsgevonden over het provinciale beleid, vooruitlopend op de vaststelling door verweerders van de wijziging van de nota “Handreiking bestemmingsplan”. In de door appellanten genoemde brief van verweerders aan burgemeester en wethouders van 5 september 2000 geven verweerders hun standpunt omtrent de implementatie van de term “aard en schaal” in het nieuwe bestemmingsplan. In de brief van 16 januari 2001 schrijven verweerders dat de voorgestane ontwikkeling van het bedrijventerrein in hun ogen voldoet aan het provinciale beleid. Met deze brieven stellen verweerders naar het oordeel van de Afdeling niet dat het plan op dit punt zonder meer zal worden goedgekeurd. Gelet ook op het bestreden besluit, waarin op de bedenkingen van appellanten uitgebreid is ingegaan, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat twijfel bestaat ten aanzien van de objectiviteit van verweerders bij de beslissing over de goedkeuring van het plan. Ook overigens is de Afdeling niet gebleken van feiten en omstandigheden die tot het oordeel moeten leiden dat verweerders op oneigenlijke wijze van hun goedkeuringsbevoegdheid gebruik hebben gemaakt.
2.4.6. Appellanten hebben gesteld dat, nu verweerders in het bestreden besluit niet hebben bepaald dat een wijzigingsbesluit geen goedkeuring behoeft, artikel 3, tweede lid, onder h, van de planvoorschriften overbodig en verwarrend is en dient te worden geschrapt.
2.4.6.1. Artikel 3, tweede lid, onder h, van de planvoorschriften bevat procedureregels voor het geval dat verweerders in hun besluit omtrent goedkeuring zouden bepalen dat een wijzigingsbesluit geen goedkeuring behoeft en er geen zienswijzen zijn ingediend. Een regeling voor dergelijke gevallen bevindt zich evenwel in artikel 11, zevende lid, van de WRO, zodat dit niet tevens in een bestemmingsplanvoorschrift dient te worden geregeld.
2.4.6.2. Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre in strijd met artikel 11, zevende lid, van de WRO. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, hebben verweerders gehandeld in strijd met deze bepaling in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 3, tweede lid, onder h, van de planvoorschriften.
2.4.7. Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit, voor zover het de formele en procedurele bezwaren van appellanten betreft, op het hierboven in 2.4.6.2. overwogene na, niet genomen in strijd met het recht. Daarbij geldt dat de Afdeling geen grond ziet voor het oordeel dat verweerders de van belang zijnde formele en procedurele aspecten met betrekking tot het bestemmingsplan niet of onvoldoende in hun besluitvorming hebben betrokken.
2.5. Beroepsgronden voor het overige
2.5.1. Appellanten stellen dat de noodzaak van het plan niet is aangetoond. Hetgeen in de plantoelichting daarover is opgenomen, is volgens hen gebaseerd op sterk verouderde onderzoeken. Een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 1999 is volgens hen misplaatst om de noodzaak van het plan, in ieder geval wat de voormalige tweede fase betreft, te ondersteunen. Volgens appellanten is ten onrechte niet onderbouwd dat de omvang van het bedrijventerrein in overeenstemming is met de Partiële herziening. Voor zover in de plantoelichting wordt gesteld dat het oppervlak van het beoogde bedrijventerrein in overeenstemming is met de Streekplanuitwerking Regionale bedrijventerreinplanning Gelderland 1997 (vastgesteld door verweerders op 6 april 1999; hierna: RBP ‘97) stellen appellanten dat de RBP ‘97 is vastgesteld in strijd met artikel 4a, tiende lid, van de WRO omdat de RBP ’97 niet uitgaat van de deelgebieden in het Streekplan. Bovendien hebben verweerders bij het hanteren van de behoefte aan bedrijventerrein genoemd in de RBP ‘97 naar de mening van appellanten ten onrechte geen rekening gehouden met reeds gerealiseerde inrichtingen van nieuwe werklocaties buiten Aalsvoort West.
2.5.1.1. De gemeenteraad is van mening dat het plan niet in strijd is met de Partiële herziening. Uit de Partiële herziening blijkt volgens de raad dat bij subregionale kernen zoals Lochem bedrijventerreinen kunnen worden ontwikkeld waar voornamelijk bedrijven die naar aard en schaal passen bij de functie van de kern worden gehuisvest. Voorts is naar de mening van de gemeenteraad in dit geval geen sprake van een blanco situatie, nu voor hetzelfde plangebied reeds in november 1995 een eerder plan, “Aalsvoort West” in procedure is gebracht.
2.5.1.2. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat de noodzaak voor een nieuw bedrijventerrein voldoende is gemotiveerd in de plantoelichting en hebben het plan op dit punt goedgekeurd. Ook zij hebben daarbij gesteld dat geen sprake was van een blanco situatie, gelet op de eerdere procedure.
2.5.1.3. Blijkens de Partiële herziening geldt als een van de hoofdlijnen van beleid dat uitbreidingslocaties ten behoeve van verstedelijking eerst dan aan bod kunnen komen nadat inbreidingslocaties zijn benut, dan wel gemotiveerd is aangetoond dat bestaande en toekomstige inbreidingslocaties niet tijdig in ontwikkeling kunnen worden genomen. Nut en noodzaak van uitbreiding moeten volgens de Partiële herziening expliciet worden onderbouwd in een actuele gemeentelijke visie op de ontwikkeling van wonen en werken voor het gehele grondgebied en alle kernen. Voorts staat in de Partiële herziening dat subregionale kernen een taakstelling voor wonen en werken voor de direct omringende regio hebben. De aanleg van bedrijventerreinen met een lokale functie ten behoeve van de in de gemeente aanwezige en zich ontwikkelende nieuwe lokale bedrijvigheid is in elke gemeente mogelijk. Bij de subregionale kernen worden bedrijventerreinen ontwikkeld waar voornamelijk bedrijven uit de direct omringende regio worden gehuisvest. De vestigingsmogelijkheden voor bedrijven van elders zijn beperkt, waarbij evenals voor de bestaande bedrijvigheid de voorwaarde dat bedrijven qua aard en schaal bij de functie van de betreffende kern moeten (blijven) passen onverkort wordt gehanteerd.
De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
2.5.1.3.1. Uit de plantoelichting blijkt het volgende. Lochem heeft vier bedrijventerreinen die alle geheel zijn uitgegeven, zodat voor zowel lichte als zwaardere bedrijfscategorieën geen bedrijventerreinen meer voorhanden waren. Er is behoefde aan ruimte voor uitbreiding van bestaande bedrijvigheid en voor nieuwe bedrijvigheid. In de plantoelichting wordt een vergelijking gegeven van de ontwikkeling van de werkgelegenheid per sector in de gemeente Lochem en de Stedendriehoek (Apeldoorn, Zutphen en Lochem) in 1997 ten opzichte van 1993. Uit onderzoek uit 1997 blijkt dat de werkgelegenheid zich in Lochem gemiddeld veel sterker heeft ontwikkeld dan de in de Stedendriehoek en in het Kamer van Koophandelgebied Noord-Veluwe en Achterhoek. De industrie is in Lochem toegenomen met 14%. Ook de totale werkgelegenheid in Lochem is gemiddeld sterker gegroeid dan in de regio. Ook over de periode 1995-1999 is de werkgelegenheid in de gemeente Lochem sterker gestegen (met 5,5%) dan de gemiddelde stijging in de rest van de provincie Gelderland (3,2%). De gemeente Lochem behoort hiermee tot de acht gemeenten (van de 86) met de sterkste werkgelegenheidsgroei in de provincie Gelderland. De toenemende werkgelegenheid brengt een toenemende vraag naar bedrijventerreinen met zich. Er bestaat een dringende behoefte aan bedrijfskavels als gevolg van het ontbreken van uitgeefbare bedrijfskavels elders in de gemeente. Gezien de uitgiftepraktijk van de afgelopen decennia is een minimale voorraad van vijf tot tien hectare nodig. Het oostelijke gedeelte van het plangebied (in de eerdere procedure “eerste fase” genoemd) is in de periode 1996-1998 reeds geheel uitgegeven ten behoeve van verplaatsing en uitbreiding van lokaal reeds gevestigde bedrijven.
2.5.1.3.2. De Afdeling is gelet op de plantoelichting zoals hiervoor weergegeven van oordeel dat verweerders zich in dit geval op het standpunt hebben kunnen stellen dat de noodzaak van het plan voldoende is aangetoond en onderbouwd en dat in zoverre geen strijd bestaat met het Streekplan of de Partiële herziening. Voor zover appellanten hebben gesteld dat de ontwikkeling van het plangebied in strijd is met de aanwijzing als bedoeld in artikel 6 van Pro de WRO van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van juli 1998, geldt dat deze aanwijzing is ingetrokken bij heroverwegingsbesluit van 20 juli 1999, toen overeenstemming was bereikt tussen verweerders en de minister over de aanpassing van het ruimtelijk beleid door middel van een partiële streekplanherziening.
2.5.1.3.3. Met betrekking tot de RBP ‘97 overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de RBP ‘97 is dit de uitwerking als bedoeld in artikel 4a, achtste lid, van de WRO (oud) van de regionale verstedelijkingsopgave. De RBP ’97 vormt voor verweerders het toetsingskader van (inter)gemeentelijke plannen met betrekking tot de ontwikkeling van werklocaties. In de RBP ’97 is sprake van een verstedelijkingsopgave voor Lochem, aangaande bedrijventerreinen, van 11 hectare in de periode 1995-2005 en 9 hectare in de periode 2006-2015. Het plan voorziet in de ontwikkeling van 5 hectare in de periode 1995-2005 en 6 hectare in de periode vanaf 2006.
Blijkens het Streekplan vallen de zeven in het Streekplan beschreven deelgebieden niet samen met administratieve begrenzingen. In het kader van de uitvoering van beleid is voor de regionale verstedelijkingsopgave de begrenzing van de regio’s waarin wordt samengewerkt op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen aangehouden (WGR-regio’s). De regionale verstedelijkingsopgave zal volgens het Streekplan aan de hand van periodieke overlegrondes met de in regionaal verband samenwerkende gemeenten, en met gemeenten afzonderlijk, waar het de afsprakenkaders ten behoeve van kernen van de ruimtelijk-economische hoofdstructuur betreft, worden geactualiseerd en krijgt dan de status van streekplanuitwerking.
Gelet hierop, en gelet op hetgeen het Streekplan als hoofdlijnen van beleid noemt, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de RBP ’97 vanwege het aanhouden van indeling in WGR-regio’s strijdt met het Streekplan. Evenmin acht de Afdeling aannemelijk geworden dat de gemeentelijke planning vanaf 1995 reeds dusdanig is overschreden, dat verweerders de RBP ’97 in redelijkheid niet konden hanteren voor de rechtvaardiging van het plan. Ook anderszins ziet de Afdeling voor het oordeel, dat verweerders de RBP ’97 in redelijkheid niet konden hanteren voor de rechtvaardiging van het plan, geen grond.
2.5.2. Appellanten zijn van mening dat in het plan in strijd met de Partiële herziening bedrijven worden toegestaan die qua aard en schaal niet bij de functie van Lochem passen. Zij hebben onder meer gesteld dat de mogelijkheden die het plan biedt qua kavelomvang veel te ruim zijn. Volgens hen is voor een meer dan geringe overschrijding van de maximumoppervlakte een wijzigingsprocedure als bedoeld in artikel 11 van Pro de WRO aangewezen en niet de in het plan opgenomen vrijstellingsbevoegdheid. In feite wil de gemeenteraad volgens appellanten het eerdere plan, in elk geval wat de voormalige "eerste fase" betreft, uitvoeren overeenkomstig de aanvankelijke bedoeling en het gevoerde kaveluitgiftebeleid.
2.5.2.1. De gemeenteraad heeft naar aanleiding van de Partiële herziening de toelatingsregeling in artikel 5 van Pro de planvoorschriften zodanig aangepast dat de vestiging van bedrijven die naar aard en schaal niet bij de subregionale functie van Lochem passen, is uitgesloten. Daartoe is in artikel 5 bepaald Pro dat uitsluitend subregionale bedrijven zijn toegelaten en dat de omvang van een bouwperceel niet meer dan 0,5 hectare mag bedragen. Omdat volgens de gemeente bedrijven denkbaar zijn die goed passen bij de subregionale functie van Lochem maar die aan een bouwperceel van 0,5 hectare niet voldoende hebben, zijn in artikel 5, tweede lid, onder B, 1, respectievelijk artikel 13, eerste lid, onder 2, van de planvoorschriften een vrijstellingsbepaling en een wijzigingsbevoegdheid opgenomen. De gemeenteraad is van mening dat geen strijd bestaat met het provinciaal beleid.
2.5.2.2. Verweerders hebben in dit bezwaar van appellanten geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Zij stellen zich op het standpunt dat de uitwerking van het begrippenpaar “aard en schaal” dat in overleg met de provinciale diensten in het plan is opgenomen, past binnen het provinciaal beleid.
2.5.2.3. In de Partiële herziening worden geen concrete criteria genoemd aan de hand waarvan kan worden bepaald of een bedrijf wat betreft aard en schaal past bij de functie van de kern. Uit de plantoelichting blijkt evenwel het beleid van de gemeenteraad, dat de ontwikkeling van het bedrijventerrein is bedoeld voor Lochemse bedrijvigheid dan wel voor bedrijven uit de direct omringende regio. Voorts heeft de gemeenteraad in de planvoorschriften voorwaarden opgenomen teneinde zeker te stellen dat op het bedrijventerrein enkel bedrijven worden gevestigd die naar aard en schaal passen bij de subregionale functie van Lochem. Zo volgt uit de planvoorschriften dat de omvang van een bouwperceel in beginsel niet meer dan 0,5 hectare mag bedragen en voor ten hoogste 80% mag worden bebouwd. Verder is op de plankaart een toegestane maximale bouwhoogte voor de hoofdmassa van 12 meter aangegeven. De Afdeling is, het voorgaande in aanmerking genomen, van oordeel dat verweerders in zoverre hebben kunnen instemmen met de uitwerking van de begrippen “aard en schaal” in het plan. Het door verweerders gestelde in een door appellanten genoemde brief van 5 september 2000 doet daaraan niet af. Uit die brief blijkt niet dat van een juiste invulling van de begrippen "aard en schaal" enkel sprake kan zijn als de in de brief genoemde toelatingseisen voor bedrijven onverkort in het plan worden opgenomen. Verweerders hebben in de brief gesteld dat zij voorshands van mening zijn dat van een goede invulling sprake zou kunnen zijn als de genoemde toelatingseisen zouden worden opgenomen.
2.5.3. Appellanten hebben betoogd dat verweerders de vrijstellingsmogelijkheid als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder B, 1, van de planvoorschriften ten onrechte hebben goedgekeurd. Volgens hen is bij een meer dan geringe overschrijding van de maximum kavelgrootte een wijzigingsprocedure als bedoeld in artikel 11 van Pro de WRO de aangewezen weg.
2.5.3.1. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders met inachtneming van de in het plan vervatte regelen bevoegd zijn van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 3 juni 1996, nr. H01.95.0265 (BR 1996, p. 897), heeft overwogen, wordt blijkens de wetsgeschiedenis met dit artikel beoogd burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen van het plan af te wijken.
Uit artikel 5, tweede lid, aanhef en onder A, 1a van de planvoorschriften volgt dat de omvang van een bouwperceel op de voor bedrijventerrein aangewezen gronden niet meer dan 0,5 hectare mag bedragen. Ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder B, 1, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, kunnen burgemeester en wethouders onder voorwaarden vrijstelling verlenen van het bepaalde in het tweede lid, aanhef en onder A, 1a van de planvoorschriften en een bouwperceel met een maximale omvang van één hectare toestaan. De Afdeling acht de mogelijkheid tot vergroting van een bouwperceel met 100% te ingrijpend om door middel van een vrijstellingsbevoegdheid mogelijk te maken. Gelet hierop is evengenoemde vrijstellingsbepaling in strijd met artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, hebben verweerders gehandeld in strijd met deze bepaling in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 5, tweede lid, onder B, 1, van de planvoorschriften.
2.5.4. Appellanten stellen dat, gelet op de strikte eisen die thans op grond van de Partiële herziening aan een bestemmingsplan worden gesteld, er in het geheel geen plaats is voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid die bouwpercelen die aanzienlijk groter zijn dan 0,5 hectare mogelijk maakt. Bovendien is in de wijzigingsbevoegdheid volgens hen ten onrechte geen maximumomvang genoemd, zodat deze niet objectief is begrensd.
2.5.4.1. Blijkens de plantoelichting wordt met het plan een bedrijventerrein beoogd voor de meer ruimtebehoevende bedrijven en eventueel ook meer milieubelastende bedrijven. Ten opzichte van de andere bedrijventerreinen in Lochem kan worden gesproken van de vestiging van voor Lochem relatief grootschalige bedrijven. De omvang van de uitgegeven kavels op het bestaande bedrijventerrein Aalsvoort bedroeg in het begin van de uitgifte ongeveer 1,5 tot 2 hectare waarna aan het eind van de uitgifteperiode sprake was van kleinere kavels (tot ongeveer 0,5 hectare). In de voormalige eerste fase van onderhavig plan is vervolgens weer sprake van grotere kavels van ongeveer 0,5 tot incidenteel 1,5 hectare. De gemeenteraad is van mening dat bij een rigide toepassing van de planregeling omtrent kavelgrootte ten onrechte bedrijven worden uitgesloten die naar aard en schaal passen bij de subregionale functie van Lochem maar uit hoofde van hun bedrijfsvoering nu eenmaal behoefte hebben aan kavels van meer dan 1 hectare (bijvoorbeeld transportbedrijven of bedrijven met een flinke logistieke ruimtebehoefte).
Mede gelet op de omstandigheid dat, zoals gezegd, in de Partiële herziening geen concrete criteria worden genoemd aan de hand waarvan kan worden bepaald of een bedrijf wat betreft aard en schaal past bij de functie van de kern, is de Afdeling van oordeel dat verweerders hebben kunnen besluiten dat uitzonderingen van de in het plan opgenomen maximaal toegestane perceelomvang van 0,5 hectare (tot 1,5 hectare) niet in strijd met de Partiële herziening behoeven te zijn, mits de betrokken bedrijven naar aard en schaal passen bij de subregionale schaal van Lochem en een grotere kavel noodzakelijk is in verband met een doelmatige bedrijfsvoering. In verband daarmee hebben verweerders ook kunnen instemmen met de beslissing van de gemeenteraad om niet te bepalen dat een bouwoppervlak ten hoogste 0,4 hectare mag bedragen (80% van 0,5 hectare). Bovendien hebben zij kunnen instemmen met de aanduiding “bouwperceel > 1 ha” op de plankaart ter plaatse van het voorziene bedrijf [vergunninghoudster].
2.5.4.1.1. Hierbij overweegt de Afdeling echter het volgende. Blijkens artikel 13, eerste lid, aanhef en onder 2, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders, overeenkomstig artikel 11 van Pro de WRO, het plan wijzigen in die zin dat voor een op de plankaart aan te geven deel van het plangebied, onder voorwaarden een bouwperceel wordt toegestaan met een omvang van meer dan één hectare.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan, voor zover hier van belang, bij een bestemmingsplan worden bepaald dat burgemeester en wethouders het plan kunnen wijzigen binnen bij het plan te bepalen grenzen.
Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd. De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. In dit geval is bij de wijzigingsbevoegdheid geen maximum toegestane omvang van bouwpercelen gegeven. Deze wijzigingsbevoegdheid acht de Afdeling onvoldoende objectief begrensd. Gelet op het vorenstaande is het plan in zoverre in strijd met artikel 11 van Pro de WRO. Door het plan in zoverre goed te keuren, hebben verweerders gehandeld in strijd met deze bepaling in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 13, eerste lid, onder 2, van de planvoorschriften.
2.5.5. Appellanten hebben aangevoerd dat de maximaal toegestane bouwhoogten van bedrijfsgebouwen en hijs- en andere havenfaciliteiten verlaagd dienen te worden. De bouwhoogten zouden lager moeten zijn dan in het bestaande bedrijventerrein Aalsvoort.
2.5.5.1. Op de plankaart is voor de bouwpercelen een maximale hoogte van 12 meter aangegeven. Ingevolge artikel 5, tweede lid, onder A, 2d, van de planvoorschriften mag de bouwhoogte van gebouwen niet meer bedragen dan 12 meter, tenzij op de plankaart een andere bouwhoogte is aangeduid. Met toepassing van artikel 5, tweede lid, onder B, 3, eerste gedachtestreepje, van de planvoorschriften, kunnen burgemeester en wethouders van de bouwhoogte van maximaal 12 meter vrijstelling verlenen tot een bouwhoogte van 25 meter.
In artikel 5, tweede lid, onder B, 3, tweede gedachtestreepje, van de planvoorschriften is bepaald dat de hoogte van hijsinrichtingen en andere havenfaciliteiten, binnen de op de plankaart aangeduide “zone watergebonden faciliteiten”, niet meer dan 20 meter mag bedragen. Met toepassing van artikel 5, tweede lid, onder B, 4, kunnen burgemeester en wethouders van de hoogte voor hijs- en andere havenfaciliteiten vrijstelling verlenen tot een hoogte van 30 meter.
Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, acht zij een maximale bouwhoogte van 12 meter voor de hoofdmassa niet in strijd met het Streekplan of de Partiële herziening. Voor een maximale hoogte van 20 meter voor hijs- en andere havenfaciliteiten komt zij tot hetzelfde oordeel.
In haar uitspraak van 5 maart 1999, reeds aangehaald, heeft de Afdeling met betrekking tot de voormalige “eerste fase” geoordeeld dat zij het standpunt van verweerders juist acht, dat de vrijstellingsbevoegdheid voor gebouwen, respectievelijk bouwwerken, geen gebouwen zijnde, is gekoppeld aan objectieve criteria, waardoor kan worden voorkomen dat er onevenredige negatieve effecten optreden. Het destijds bestreden besluit is niet op dit punt vernietigd. Mede in het licht daarvan is de Afdeling thans van oordeel dat verweerders de vrijstellingsbevoegdheden in artikel 5, tweede lid, onder B, 3 niet in strijd met het recht hebben goedgekeurd.
2.5.6. Appellanten hebben aangevoerd dat, gelet op de Partiële herziening, de mogelijkheid in artikel 12, derde lid, van de planvoorschriften om vrijstelling te verlenen bij een afwijking van de maatvoering van gebouwen tot 10% veel te ruim is. Hetzelfde geldt volgens hen voor het artikellid dat het mogelijk maakt om een bebouwingsgrens tot 2 meter te verschuiven.
2.5.6.1. Ingevolge het bepaalde in artikel 12, derde lid, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 15 van Pro de WRO vrijstelling verlenen voor het afwijken van de voorgeschreven maatvoering voor bouwwerken indien naar aanleiding van een aanvraag om bouwvergunning blijkt dat afwijking noodzakelijk is, mits de afwijking van de maatvoering niet meer dan 10% bedraagt en de bestemmingsgrenzen dan wel de bebouwingsgrenzen niet worden overschreden.
Ingevolge artikel 12, vierde lid, van de planvoorschriften kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen voor het in geringe mate aanpassen van het plan, indien meetverschillen of de definitieve verkaveling daartoe aanleiding geven, mits de grenzen met niet meer dan 2 meter worden verschoven.
Gelet op hetgeen hierboven reeds is overwogen omtrent de Partiële herziening en artikel 15 van Pro de WRO, hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze vrijstellingsbepalingen niet in strijd zijn met de Partiële herziening. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat deze bepalingen in strijd zijn met (de strekking van) artikel 15 van Pro de WRO.
2.5.7. Appellanten hebben voorts aangevoerd dat de voorwaarde in de planvoorschriften, dat zich in het plangebied slechts subregionale bedrijven mogen vestigen, ten onrechte in het juridisch deel van het bestemmingsplan is opgenomen.
2.5.7.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder 1, a, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor bedrijventerrein aangewezen gronden bestemd voor subregionale bedrijven zoals in het tweede lid nader uitgewerkt en met uitzondering van bedrijfswoningen.
De Afdeling overweegt dat de WRO geen grondslag biedt voor een regeling in de planvoorschriften, die enkel een specifieke groep van bedrijven toelaat die zich in niets anders onderscheidt van soortgelijke, andere bedrijven dan in hun herkomst. De herkomst van bedrijven is als zodanig bij het reguleren van gebruik van gronden voor bedrijfsdoeleinden niet relevant. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met artikel 10 van Pro de WRO. Door het plan niettemin in zoverre goed te keuren, hebben verweerders gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 5, eerste lid, onder 1, a, van de planvoorschriften.
2.5.8. Appellanten hebben aangevoerd dat in strijd met de rechtszekerheid onduidelijk is wat de gemeenteraad onder subregionale bedrijven verstaat. Bovendien vinden zij het gebied in ieder geval te groot. Ook vinden zij dat de toe te laten bedrijven aan beide voorwaarden genoemd in punt 5 van de Partiële herziening dienen te voldoen, namelijk een werkgelegenheids- én verzorgingsfunctie.
2.5.8.1. Blijkens artikel 1 van Pro de planvoorschriften wordt onder subregionale bedrijven verstaan bedrijven die sociaal-economisch zijn gebonden aan Lochem en/of de direct omringende regio, en/of bedrijven die hun afzet- en/of verzorgingsgebied hoofdzakelijk in Lochem en/of de direct omringende regio hebben. Tot de direct omringende regio van Lochem wordt volgens dit artikel het gebied gerekend dat dichter bij de kern Lochem is gelegen (wat kilometerafstand betreft) dan bij de kernen Zutphen, Groenlo, Lichtenvoorde, Winterswijk, Varsseveld, Aalten en Doetinchem, Zevenaar en ’s-Heerenberg in Gelderland Oost, zoals aangegeven op de bij de voorschriften behorende kaartbijlage “Gelderland Oost” uit het Streekplan.
De Afdeling acht de omschrijving van de direct omringende regio van de kern Lochem niet zodanig onduidelijk dat verweerders om die reden het plan in strijd met de rechtszekerheid hadden moeten achten. Zij ziet voorts geen grond voor het oordeel dat verweerders, gelet op het Streekplan en de Partiële herziening, het genoemde gebied te groot hadden moeten achten.
Over de voorwaarden in punt 5 van de Partiële herziening overweegt de
Afdeling dat deze voorwaarden betrekking hebben op subregionale kernen en niet op bedrijven. Dat bij bedrijven een “en/of-regel” met betrekking tot de werkgelegenheidsfunctie en verzorgingsfunctie wordt gehanteerd, hebben verweerders derhalve terecht niet in strijd met de Partiële herziening geacht. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders van dit beleid, dat de Afdeling niet onredelijk acht, hadden moeten afwijken.
2.5.9. Appellanten zijn van mening dat de bepaling, dat per bedrijf ten hoogste 30% van de vloeroppervlakte als kantoor kan worden gebouwd, moet worden geschrapt nu het plan een ander type bedrijventerrein betreft met een andere doelgroep dan voorheen.
2.5.9.1. Ingevolge artikel 5, tweede lid, aanhef en onder A, c, van de planvoorschriften mag per bedrijf ten hoogste 30% van de vloeroppervlakte van het bedrijf als kantoor worden gebouwd. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat, als gevolg van de Partiële herziening, verweerders het handhaven van deze bepaling in strijd met een goede ruimtelijke ordening hadden moeten achten.
2.5.10. Appellanten hebben aangevoerd dat, vergeleken met de eerdere procedure, nu in een groot deel van het plan alle categorie 4-bedrijven zijn toegestaan. Zij vinden dat voor wat betreft de uit een milieuoogpunt toelaatbare bedrijven niet alleen dient te worden uitgegaan van de aanwezigheid van woonbebouwing in de omgeving. Ook de ligging van het bedrijventerrein in het landelijk gebied en de aanwezigheid van nabijgelegen natuurgebieden dienen daarbij te worden betrokken. Volgens appellanten dienen slechts bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3 van de Lijst van bedrijfstypen te worden toegelaten.
2.5.10.1. In haar uitspraak van 5 maart 1999 heeft de Afdeling overwogen dat uit de bepaling in de planvoorschriften niet duidelijk bleek dat de in de Staat van Inrichtingen genoemde inrichtingen in categorie 5 in hun geheel en de in categorie 4 genoemde bedrijven met een afstand van 200 meter zich niet mogen vestigen in het plangebied. Zij heeft het desbetreffende planvoorschrift om die reden in strijd geacht met de rechtszekerheid.
Thans heeft de gemeenteraad in artikel 5, eerste lid, onder 2 een regeling opgenomen waarin staat dat op bepaalde op de plankaart aangegeven gronden uitsluitend toelaatbaar zijn bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3 van de bij de voorschriften behorende Lijst van bedrijfstypen, op andere op de plankaart aangegeven gronden uitsluitend bedrijven in de categorieën 1 tot en met 3 en 4, voor zover de bijbehorende grootste afstand niet meer dan 200 meter bedraagt, en op weer andere als zodanig aangegeven gronden uitsluitend bedrijven in de categorieën 1 tot en met 4, met dien verstande dat geluidzoneringsplichtige inrichtingen niet zijn toegestaan en binnen de op de plankaart aangegeven “stankzone van het agrarische bedrijf” aan de [locatie 1] geen geurgevoelige bedrijven zoals omschreven in artikel 1 van Pro de voorschriften zijn toegestaan.
Uit de toelichting bij de Lijst van bedrijfstypen blijkt dat deze is gebaseerd op de brochure “Bedrijven en milieuzonering (1999)” van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. In deze brochure worden indicatieve afstanden tot aaneengesloten woonbebouwing genoemd, om hinder uit te sluiten of althans tot een aanvaardbaar niveau te beperken. Met aaneengesloten woonbebouwing wordt bedoeld een rustige woonwijk in “zuivere” woongebieden.
De Afdeling acht het standpunt van verweerders, dat het een gangbare ontwikkeling is dat de gemeente binnen een bedrijventerrein zwaardere milieucategorieën toelaat, mits vanuit milieuhygiënische redenen hiertegen geen bezwaren bestaan en dat de Lijst van bedrijfstypen, gezien de voorgeschiedenis van het plan, zorgvuldig is opgesteld en niet is gebleken van ontoelaatbare bedrijven binnen die lijst, niet onjuist. Voor zover het bezwaar van appellanten betrekking heeft op natuurwaarden in de omgeving, wijst de Afdeling op hetgeen zij hieronder bij het oordeel over de locatie van het bedrijventerrein overweegt.
2.5.11. Appellanten hebben gesteld dat een goede landschappelijke inpassing van het bedrijventerrein niet mogelijk is. Zij wensen een afdoende afschermende beplanting, met name aan de westzijde en aan de noordzijde van het plangebied tussen de spoorlijn en de ontsluitingsweg, en stellen dat daarvoor beletselen bestaan.
2.5.11.1. De gemeenteraad is van mening dat het plangebied redelijk afgeschermd in het landschap ligt. Dit omdat het tussen het Twenthekanaal en de spoorbaan Zutphen-Hengelo ligt en aan de oostzijde grenst aan het bestaande bedrijventerrein Aalsvoort. De gemeenteraad acht de in het plan opgenomen groenstrook aan de noordzijde met een breedte van acht meter een adequate landschappelijke inpassing. Voorts wijst de gemeenteraad op een strook van 40 meter aan de westzijde van het plangebied met de bestemming “Natuurontwikkelingsgebied”.
2.5.11.2. Verweerders hebben in dit bezwaar van appellanten geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Zij sluiten zich aan bij het standpunt van de gemeenteraad en geven bovendien aan dat de ontsluitingsweg met bijbehorende groenstrook reeds conform het bestemmingsplan is gerealiseerd.
2.5.11.3. De Afdeling is niet gebleken dat dit standpunt onjuist is. Daarbij betrekt zij mede dat, voor zover aan de noordzijde, zoals appellanten stellen, slechts een groenstrook van vijf meter is gerealiseerd, blijkens verklaring van de gemeenteraad ter zitting met de te vestigen bedrijven overeen wordt gekomen een extra bomenrij te plaatsen op het noordelijk deel van de gronden met de bestemming “Bedrijventerrein”. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het bedrijventerrein onvoldoende landelijk kan worden ingepast. Ten aanzien van de door appellanten gemaakte vergelijking met een uitspraak van de Afdeling van 24 januari 2000, BR 2000, p. 414, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerders om deze reden niet hebben kunnen instemmen met het plan.
2.5.12. Appellanten zijn van mening dat het agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] door het plan in zijn ontwikkelingsmogelijkheden zal worden belemmerd en dat bepaalde emissies een negatieve invloed kunnen hebben op de bodemgesteldheid en/of de groei van bepaalde gewassen van het agrarisch bedrijf. Zij vinden onder meer dat de stankzone op de plankaart aanzienlijk moet worden verruimd. Zij achten voorts het aantal van 50 personen genoemd als criterium voor een bedrijf met een hoge arbeidsintensiviteit onder de gegeven omstandigheden te hoog.
2.5.12.1. De gemeenteraad is van mening dat uitbreiding van het agrarisch bedrijf niet mogelijk is vanwege nabijgelegen woningen. Hij ziet voorts geen aanleiding om een ruimteclaim voor het agrarische bedrijf te honoreren gebaseerd op onzekere toekomstige verwachtingen.
2.5.12.2. Verweerders hebben in dit bezwaar van appellanten geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Ook zij noemen burgerwoningen die bepalend zijn voor de uitbreidingsmogelijkheden van het agrarisch bedrijf. Zij zien op voorhand geen redenen om aan te nemen dat de gronden van het agrarisch bedrijf minder geschikt worden voor het telen van groente.
2.5.12.3. Blijkens artikel 5, eerste lid, onder 2, e, van de planvoorschriften zijn binnen de op de plankaart aangegeven “stankzone van het agrarisch bedrijf” aan de [locatie 1] geen geurgevoelige bedrijven zoals omschreven in artikel 1 van Pro de voorschriften toegestaan.
Ingevolge artikel 1 van Pro de planvoorschriften wordt onder geurgevoelige bedrijven verstaan: bedrijven die vanwege hun producten en/of productieproces, of bedrijven die vanwege hun arbeids- en/of bezoekersintensiteit gevoelig zijn voor stankhinder van agrarische bedrijven. Geurgevoelig vanwege hun producten en/of productieproces zijn bedrijven die voorkomen op de bij de voorschriften behorende Lijst van geurgevoelige bedrijven, alsmede bedrijven die niet op deze lijst voorkomen maar naar aard en gevoeligheid van hun producten en/of productieproces daarmee vergelijkbaar zijn. Geurgevoelig vanwege hun arbeids- en/of bezoekersintensiteit zijn bedrijven waar gedurende 8 of meer uren per dag, gemiddeld meer dan 50 personen verblijven in de bedrijfsgebouwen.
2.5.12.3.1. De Afdeling is van oordeel dat verweerders, gelet op bovenstaande regeling en gezien de Lijst van geurgevoelige bedrijven, in redelijkheid hebben kunnen besluiten dat het plan op dit punt niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hetgeen appellanten hieromtrent hebben aangevoerd, heeft de Afdeling er niet van overtuigd dat verweerders aan de belangen van het agrarisch bedrijf aan de [locatie 1] in de noodzakelijke afweging van belangen te weinig gewicht hebben toegekend. Voor het oordeel dat het genoemde deel van artikel 1 of Pro artikel 5, eerste lid, onder 2, e, van de planvoorschriften onduidelijk of anderszins onjuist zijn, ziet zij geen aanleiding.
2.5.13. Appellanten hebben aangevoerd dat ten onrechte geen fasering is opgenomen in de planvoorschriften. De regeling ter zake in de plantoelichting achten zij onvoldoende.
2.5.13.1. De gemeenteraad heeft gesteld dat hij in een herziene exploitatieopzet is uitgegaan van een fasering in de uitgave. De gemeenteraad acht het opnemen van een fasering in de planvoorschriften niet zinvol.
2.5.13.2. Verweerders hebben in dit bezwaar geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening of in strijd met het recht te achten. Zij vinden het opnemen van een fasering in een bestemmingsplan in dit geval niet nodig. Zij wijzen daarbij op de exploitatieopzet van de gemeente en de plantoelichting. Daarnaast wijzen zij op een privaatrechtelijke regeling die de gemeente heeft getroffen met de desbetreffende grondeigenaren, op het feit dat een eerdere realisatie van het plan is uitgesloten en op de omstandigheid dat de volledige ontwikkeling van het plan past binnen de provinciale bedrijventerreinplanning.
2.5.13.3. Blijkens de Partiële herziening, punt 10, dienen gemeenten in bestemmingsplannen een adequate fasering van de ontwikkeling en uitgifte van bedrijventerreinen op te nemen. Dit met het oog op een ruimtelijk, regionaal-economisch en financieel verantwoord verstedelijkingstempo dat past bij de functie van betreffende kernen zoals neergelegd in dit plan.
De toelichting maakt geen onderdeel uit van het bestemmingsplan. Niet gebleken is dat op dit punt een afwijkingsbesluit is genomen als bedoeld in het Streekplan. Verweerders hadden derhalve in de omstandigheid, dat de bedoelde fasering alleen in de plantoelichting is opgenomen, aanleiding moeten zien om aan het plan in zoverre goedkeuring te onthouden.
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 4a, tiende lid, van de WRO. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
2.5.14. Volgens appellanten is de locatie voor het plan ten onrechte gebaseerd op verouderd onderzoek. Volgens appellanten is de locatiekeuze in strijd met het Streekplan, de Partiële herziening en de Planologische kernbeslissing Structuurschema Groene Ruimte (hierna: SGR). Nu er op grond van de Partiële herziening nog slechts plaats is voor kleinschalige en minder milieubelastende bedrijven kan de keuze van de locatie volgens appellanten niet meer worden gebaseerd op de uitkomsten van dit locatieonderzoek. Dit omdat het onderzoek het plangebied had bestemd voor de meer grootschalige en milieubelastende bedrijven. Volgens de Partiële herziening dienen naar de mening van appellanten voorts eerst inbreidingslocaties te worden benut. Ook hebben appellanten er op gewezen dat het plangebied een opoffering van agrarisch gebied met landschappelijke waarden betekent en dat zich in de nabijheid bovendien natuur- en cultuurhistorische waarden bevinden. Evenmin achten appellanten de locatiekeuze stedenbouwkundig verantwoord. Appellanten verwachten dat hun woon- en leefklimaat met de ontwikkeling van de voormalige “tweede fase” nog verder worden aangetast dan al zal geschieden door de ontwikkeling van de voormalige “eerste fase”.
2.5.14.1. Blijkens de Partiële herziening is uitgangspunt van beleid dat er een zorgvuldig ruimtegebruik en een compacte ontwikkeling plaatsvindt rekening houdend met kwetsbare functies en waardevolle structuren. Versnippering van de ruimte wordt zoveel mogelijk voorkomen. Uitbreidingslocaties ten behoeve van verstedelijking kunnen eerst dan aan bod komen nadat inbreidingslocaties zijn benut, dan wel gemotiveerd is aangetoond dat bestaande en toekomstige inbreidingslocaties niet tijdig in ontwikkeling kunnen worden genomen. Op de bij het Streekplan behorende kaart is Lochem aangeduid als kern deel uitmakend van de ruimtelijke-economische hoofdstructuur met een subregionale functie en heeft het plangebied, dat ligt in het landelijk gebied D, een nader te bepalen werkfunctie.
De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
2.5.14.1.1. Uit de plantoelichting en de daarbij behorende bijlage II blijkt het volgende. In 1992/1993 is een aantal onderzoeken verricht die uiteindelijk hebben geleid tot de aanwijzing van het bedrijventerrein Aalsvoort West als nieuwe locatie voor de vestiging van bedrijven. Het betreft (1) het Locatieonderzoek bedrijventerrein van maart 1992, (2) het Locatieonderzoek industrieterrein van maart 1993 en (3) de Integratienota Locatiedeelonderzoeken bedrijventerrein Lochem van oktober 1993. Het eerste onderzoek heeft geleid tot de aanwijzing van de locatie Stijgoord. Op deze locatie kan kleinschalige en minder milieubelastende bedrijvigheid tot ontwikkeling worden gebracht. Het tweede onderzoek omvat een locatiekeuze voor een bedrijventerrein geschikt voor de meer ruimtebehoevende bedrijven met veelal industriële activiteiten die niet nabij een woonomgeving kunnen worden gevestigd. Het derde onderzoek betreft een compilatie van de eerste twee deelonderzoeken. In het onderzoek is met name voor de categorie kleinere bedrijven gezocht naar inbreidingslocaties in plaats van uitbreidingen. Voor de grotere, meer ruimte behoevende industriële bedrijvigheid is een aanvullend locatieonderzoek verricht. Hierin zijn een vijftal locaties vergeleken. Uit het onderzoek komt de locatie Aalsvoort West als beste vestigingsplaats naar voren. Het heeft goede ontsluitingsmogelijkheden. Voor het gemotoriseerde verkeer kan relatief eenvoudig op het bestaande terrein Aalsvoort worden aangesloten. Tevens is door de directe aansluiting op de Kwinkweerd/Larenseweg sprake van een goede ontsluiting. Een landschappelijke inpasbaarheid is goed mogelijk en de grootte van het terrein biedt voldoende capaciteit. Voor het langzame verkeer zijn goede verbindingen aanwezig.
2.5.14.1.2. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerders in redelijkheid hebben kunnen besluiten dat de locatie van het plan niet strijdt met het Streekplan of de Partiële herziening. De Afdeling acht aannemelijk dat de wat meer ruimtebehoevende bedrijvigheid die op Aalsvoort West is gepland niet nabij een woonomgeving kan worden gevestigd, zodat een inbreidingslocatie in dit geval geen reële optie is. Hierboven heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat de omvang van eventueel op Aalsvoort West te vestigen bedrijven geen strijd met het Streekplan of de Partiële herziening behoeft op te leveren. Voor zover appellanten hebben gesteld dat de locatie West IV als een goede inbreidingslocatie had moeten worden gekozen, geldt dat uit de genoemde onderzoeken naar voren komt dat in de nabijheid van dit terrein samen met twee andere onderzochte locaties de meeste waardevolle landschappelijke elementen aanwezig zijn zodat bebouwing daar het minst gewenst is. Niet aannemelijk is geworden dat de situatie ter plaatse zodanig is veranderd dat de locatiekeuze niet op deze onderzoeken kon worden gebaseerd. Voor het oordeel, dat het plan stedenbouwkundig onverantwoord is, ziet de Afdeling geen aanleiding. Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het woon- en leefklimaat van appellanten door het plan onevenredig worden aangetast. In het licht van hetgeen hierboven omtrent de noodzaak van het bedrijventerrein is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat verweerders aan de belangen die door de aanleg van het bedrijventerrein worden gediend een groter gewicht hebben kunnen toekennen dan aan de door appellanten gestelde belangen.
2.5.14.1.3. Met betrekking tot het bezwaar van appellanten dat het plan in strijd is met het SGR overweegt de Afdeling als volgt. In de uitspraak van 5 maart 1999 met betrekking tot de voormalige “eerste fase” heeft de Afdeling overwogen dat in het SGR wordt aangegeven dat het Rijk aan de provincies zal vragen om voor elk waardevol cultuurlandschap een gebiedsperspectief op te stellen waarin onder andere de begrenzing van het gebied moet zijn aangegeven. Omdat uit de stukken was gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit deze begrenzing nog niet was vastgesteld, kon naar het oordeel van de Afdeling reeds hierom in redelijkheid in het bestreden besluit het standpunt worden ingenomen dat van strijdigheid met het SGR geen sprake is. In hun zienswijze hebben appellanten er op gewezen dat het gebied inmiddels nader is begrensd in het door verweerders op 29 april 1997 ter uitvoering van het SGR vastgestelde “Gebiedsperspectief voor het WCL De Graafschap”. Appellanten stellen dat in ieder geval de voormalige “tweede fase” van het plangebied in zijn geheel is aangewezen als waardevol cultuurlandschap. Ook in hun bedenkingen hebben appellanten aangevoerd dat de als WCL De Graafschap aangewezen gebieden aan het SGR dienen te worden getoetst. In het bestreden besluit zijn verweerders hier niet op ingegaan. Zij hebben verwezen naar de overwegingen van de Afdeling in de uitspraak van 5 maart 1999. Nu het gebied inmiddels door verweerders is begrensd in een gebiedsperspectief als bedoeld in het SGR, konden zij met een dergelijke verwijzing evenwel niet volstaan.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb dient te worden vernietigd.
De Afdeling ziet niettemin aanleiding om de overige beroepsgronden van appellanten te behandelen.
2.5.15. Appellanten hebben gesteld dat de toegangsweg van het bedrijventerrein niet breed genoeg is om de veiligheid van fietsers te waarborgen. Ook stellen zij dat de wegen op het bedrijventerrein worden gebezigd voor sportief auto- en motorgebruik. Ten onrechte is volgens hen geen voorschrift opgenomen op dit tegen te gaan.
2.5.15.1. Verweerders hebben in dit bezwaar geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Zij wijzen er op dat de ontsluitingsweg met een asverspringing aansluit op de bestaande ontsluitingsweg van het bedrijventerrein Aalsvoort, waarbij tevens een hoogteverschil wordt aangebracht. Hiermee wordt voorkomen dat één lange rechte weg ontstaat waar te hoge snelheden worden ontwikkeld. Voorts heeft de beperkte breedte van de weg eveneens een remmende werking. Het opnemen van een voorschrift om sportief auto- en motorgebruik te voorkomen is volgens hen niet aan de orde daar het niet gaat om een planologische maatregel.
De Afdeling acht deze standpunten van verweerders niet onjuist.
2.5.16. Appellanten betogen dat nog zeer veel onduidelijkheid bestaat over de economische uitvoerbaarheid van het plan. Dit mede vanwege eventuele planschade en mogelijke claims van bedrijven waarvan de bouw noodgedwongen voortijdig is stilgelegd.
2.5.16.1. Verweerders hebben er op gewezen dat de gemeenteraad bij het plan een exploitatieopzet heeft bijgevoegd die is beoordeeld en akkoord is bevonden. De uitvoerbaarheid van het plan is volgens hen daarmee aangetoond.
2.5.16.2. Uit de plantoelichting blijkt dat de grondopbrengsten volgens gemeentelijke berekeningen voldoende worden geacht om de financieel-economische uitvoerbaarheid van het plan zeker te stellen. Bovendien is het gemeentelijk beleid er volgens de plantoelichting op gericht om elke twee jaar de exploitatieopzet te herzien, vanwege de snelle wijzigingen op de markt. De Afdeling is van oordeel dat verweerders in het ontbreken van een gedetailleerde financiële verantwoording in het plan geen aanleiding hoefden te zien het plan in strijd te achten met een goede ruimtelijke ordening.
Wat betreft het bezwaar van appellanten dat in de planexploitatieopzet onvoldoende rekening is gehouden met vergoeding van de door hen verwachte planschade en overige claims, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is geworden dat de omvang van deze schade zodanig is dat verweerders het plan om die reden in strijd met artikel 9 van Pro het Bro 1985 hadden moeten achten.
2.5.17. Wat het bezwaar van appellanten betreft met betrekking tot de door hen gewenste wijziging van artikel 5, vierde lid, onder B, 3, en onder C, van de planvoorschriften overweegt de Afdeling dat zij van oordeel is dat verweerders hierin in redelijkheid geen aanleiding hoefden zien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
2.5.18. Appellanten hebben ten slotte gesteld dat ten onrechte in de overgangsbepalingen met eerbiedigende werking (artikel 14 van Pro de planvoorschriften) niet duidelijker tot uitdrukking komt dat niet onherroepelijke bouwvergunningen en illegaal gebruik buiten de bescherming door overgangsrecht worden gebracht. Ten aanzien van het gebruik is volgens appellanten ten onrechte niet als peildatum uitgegaan van het tijdstip waarop de goedkeuring van het plan onherroepelijk wordt.
2.5.18.1. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerders niet mochten aannemen dat bedoelde bepalingen voldoende duidelijk zijn of dat zij anderszins niet in redelijkheid konden aannemen dat dit deel van het plan niet strijdt met een goede ruimtelijke ordening.
2.5.19. Voor zover appellanten van mening zijn dat door verweerders ten onrechte op een deel van hun bedenkingen niet is gereageerd, overweegt de Afdeling dat appellanten een groot aantal gedetailleerde bedenkingen bij verweerders hebben ingebracht. Niet is gebleken dat deze bedenkingen op onjuiste wijze door verweerders zijn samengevat. In het bestreden besluit is uitvoerig op deze bedenkingen ingegaan. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een bedenking afzonderlijk is ingegaan, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit om die reden onvoldoende is gemotiveerd.
2.5.20. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 11 december 2001, RE2001.55036;
III. onthoudt goedkeuring aan:
a. artikel 3, tweede lid, onder h, van de planvoorschriften,
b. artikel 5, tweede lid, onder B, 1, van de planvoorschriften,
c. artikel 13, eerste lid, onder 2, van de planvoorschriften,
d. artikel 5, eerste lid, onder 1, a, van de planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover door de Afdeling goedkeuring is onthouden aan de onder III vermelde onderdelen van het plan;
V. veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 32,30; het bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Z.N. Kammeraat, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Kammeraat
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2003
295.