Uitspraak
Raad
van State
200205582/2.
Datum uitspraak: 21 februari 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1. [verzoeker 1], wonend te [woonplaats 1],
2. de vereniging "Vereniging Zeeuwse Milieufederatie", gevestigd te Goes, en andere,
3. [verzoeker 3], wonend te [woonplaats 3],
4. de vereniging "Vereniging Redt de Kaloot", gevestigd te Borsele,
verzoekers,
en
provinciale staten van Zeeland,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2002 hebben verweerders de herziening van het Streekplan Zeeland “Westerschelde Container Terminal” (hierna: de streekplanherziening) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben onder meer verzoeker sub 1 (hierna: [verzoeker 1]) bij brief van 14 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde datum, verzoekers sub 2 (hierna: Milieufederatie e.a.) bij brief van 3 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, verzoeker sub 3 (hierna: [verzoeker 3]) bij brief van 17 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op 19 november 2002, en verzoekster sub 4 (hierna: VRK) bij brief van 3 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, beroep ingesteld. De Milieufederatie e.a. hebben hun beroep aangevuld bij brief van 22 januari 2003. [verzoeker 3] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 14 december 2002. De VRK heeft haar beroep aangevuld bij brief van 27 januari 2003.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld heeft [verzoeker 1] de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 3 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, hebben de Milieufederatie e.a. de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij faxbericht van 4 december 2002 heeft [verzoeker 3] de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij brief van 3 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, heeft de VRK de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 31 januari 2003, waar [verzoeker 1], vertegenwoordigd door mr. ir. J.L. Mieras, gemachtigde, de Milieufederatie e.a., vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk, gemachtigde, [verzoeker 3], in persoon, en de VRK, vertegenwoordigd door mr. L.D.H. Hamer, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
Verder zijn verweerders verschenen, vertegenwoordigd door J.G. van Zwieten, lid van het college van gedeputeerde staten van Zeeland, L. Caljouw, B. Bouwman, A. de Lange, ambtenaren bij de provincie, en P.H.M. Bleuming, gemachtigde.
Voorts zijn als belanghebbenden gehoord Hesse-Noord Natie N.V., vertegenwoordigd door E. D’hondt, gemachtigde, Zeeland Seaports, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Amsterdam, en ing. F.H. de Bruijne, gemachtigde, en het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen, vertegenwoordigd door J. Francke en E. Jasperse, ambtenaren bij de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. De streekplanherziening herziet het Streekplan Zeeland voor het gebied rondom de haven Vlissingen-Oost. Doel van het plan is de aanleg van een containerkade en binnenhaven mogelijk te maken op de oever van de Westerschelde, naast de bestaande haven.
Het gebied benodigd voor de aanleg van deze zogenoemde Westerschelde Containerterminal (hierna: WCT) is ongeveer 180 hectare groot, waarvan 141,72 hectare een natuurgebied betreft. Dit natuurgebied, bestaande uit duinen, strand, slikken en (on)diep water, is onder meer aangemeld als beschermd gebied op grond van de Habitatrichtlijn en aangewezen als speciale beschermingszone op grond van de Vogelrichtlijn.
De streekplanherziening wijzigt de geldende functie “ecologische ontwikkeling richtinggevend” voor het gebied in “zeehaventerrein”.
De aanleg van de WCT is in de streekplanherziening aangemerkt als een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 4a, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
2.3. [verzoeker 1] stelt dat verweerders de concrete beleidsbeslissing ten onrechte hebben genomen, aangezien hij zich verzet tegen het gebruik van zijn landbouwgronden voor natuurcompensatie die nodig is als gevolg van de aanleg van de WCT. De overige verzoekers stellen alle dat verweerders de concrete beleidsbeslissing ten onrechte hebben genomen, aangezien het natuurgebied waarop de WCT is voorzien, waaronder het fossielenstrand “De Kaloot”, behouden zou moeten blijven. Zij betogen met name dat de aanleg van de WCT in dit gebied in strijd is met artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.
Verzoekers stellen dat de concrete beleidsbeslissing in de streekplanherziening niet in stand kan blijven. Zij vrezen onomkeerbare gevolgen indien de concrete beleidsbeslissing in werking treedt en vragen daarom schorsing van het bestreden besluit op dit onderdeel.
2.4. De Voorzitter stelt vast dat de streekplanherziening voorziet in een project waarmee voor vele partijen grote belangen zijn gemoeid. In de hoofdzaak zijn bijna twintig appellanten opgekomen, die op grond van een veelheid van argumenten hebben gesteld dat de concrete beleidsbeslissing door verweerders ten onrechte is genomen. Deze omvang en de aard van de zaak brengen mee dat omvangrijk onderzoek nodig is voor een inhoudelijke beoordeling, waartoe deze procedure zich niet leent. De Voorzitter ziet dan ook geheel af van een inhoudelijke behandeling van de bezwaren van verzoekers vooruitlopend op de behandeling in de hoofdzaak en zal in het navolgende geen voorlopig rechtmatigheidoordeel over de concrete beleidsbeslissing geven. Hij zal enkel bezien of het bestreden besluit op dit onderdeel, in afwachting van een uitspraak in de hoofdzaak, bij wijze van ordemaatregel dient te worden geschorst. Hij betrekt hierbij met name de vraag of de inwerkingtreding van de concrete beleidsbeslissing kan leiden tot onomkeerbare gevolgen, in feitelijke dan wel in juridische zin.
2.5. Ter zitting heeft de Voorzitter onderzocht of vergunningen voor de aanleg van de WCT moeten worden verleend, die afhankelijk zijn van het van kracht zijn van de concrete beleidsbeslissing. Van de zijde van verzoekers, noch van de zijde van verweerders is aannemelijk gemaakt dat zodanige vergunningen nodig zijn. De ter sprake gebrachte vergunningen zoals de bouw- en aanlegvergunningen, kunnen alleen op grond van een van kracht zijnd bestemmingsplan worden verleend.
Kap- en dergelijke vergunningen zijn evenmin afhankelijk van de voorliggende concrete beleidsbeslissing. Op grond hiervan ziet de Voorzitter geen reden om aan te nemen dat de inwerkingtreding van de concrete beleidsbeslissing de verlening mogelijk zou maken van vergunningen, die tot onomkeerbare gevolgen zouden kunnen leiden. In dit opzicht bestaat naar het oordeel van de Voorzitter geen aanleiding voor schorsing van de concrete beleidsbeslissing.
Tevens is ter zitting aannemelijk geworden dat niet eerder dan januari 2004 zal worden begonnen met de werkzaamheden voor de aanleg van de WCT. Tot die tijd, zo is door Hesse-Noord Natie N.V. en Zeeland Seaports verklaard, zullen enkel ondersteunende voorzieningen in het bestaande havengebied worden aangelegd. Ook in dit opzicht bestaat naar het oordeel van de Voorzitter geen aanleiding voor schorsing van de concrete beleidsbeslissing.
2.6. Voor de aanleg van de WCT is een herziening van de in het gebied geldende bestemmingsplannen noodzakelijk. Het betreft de bestemmingsplannen “Industrieterrein Vlissingen-Oost” van de gemeente Vlissingen en “Zeehaven- en Industrieterrein Sloe 1994” van de gemeente Borsele. Verweerders en de betrokken gemeenten hebben er belang aan gehecht de procedures voor de streekplanherziening enerzijds en de bestemmingsplanherzieningen anderzijds, gecoördineerd te laten verlopen.
Op pagina 28 van de streekplanherziening is over de rechtsbescherming onder meer gesteld:
”Met de vaststelling van een concrete beleidsbeslissing wordt beoogd een voor bedenkingen en beroep vatbare beslissing te nemen, die op grond van artikel 24 van de Wet op de ruimtelijke ordening, in de plaats treedt van de rechtsbescherming die in het kader van een bestemmingsplanprocedure wordt geboden.”
Op pagina 7 van de Beantwoording bedenkingen omtrent aangevulde ontwerpherziening streekplan Zeeland (hierna: de Beantwoording bedenkingen) is over de procedure opgenomen:
”De keuze voor een concrete beleidsbeslissing betekent dat er geen mogelijkheid bestaat tot het indienen van zienswijzen tegen de bestemmingsplannen van de gemeenten Borsele en Vlissingen waarin de aanleg van de WCT juridisch-planologisch geregeld wordt.”
De ontwerpbestemmingsplannen zijn na de vaststelling van de streekplanherziening, op 31 oktober 2002, ter inzage gelegd. De vastgestelde bestemmingsplannen liggen thans, zo is ter zitting gebleken, ter goedkeuring bij het college van gedeputeerde staten van Zeeland.
Verweerders hebben ter zitting verklaard dat het college van gedeputeerde staten de bestemmingsplannen op korte termijn zal goedkeuren.
Zij hebben er voorts op gewezen dat schorsing van het voorliggende besluit tot gevolg zal hebben dat het college van gedeputeerde staten aan de beide bestemmingsplannen, die hun grondslag vinden in de streekplanherziening, goedkeuring zal moeten onthouden. Verweerders vrezen dat de aanleg van de WCT hierdoor ernstig vertraagd zal worden.
2.6.1. De Voorzitter is van oordeel dat door het gelijktijdig voeren van de procedures tot herziening van de bestemmingsplannen en tot herziening van het streekplan met daarin een concrete beleidsbeslissing, een cruciaal verlies aan rechtsbescherming zou kunnen optreden.
Hij wijst er hierbij op dat, ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, tegen de besluiten tot goedkeuring van bestemmingsplannen slechts beroep kan worden ingesteld door degenen die tijdig zienswijzen en bedenkingen tegen deze plannen hebben ingebracht bij de gemeenteraad respectievelijk het college van gedeputeerde staten. Indien personen of instellingen bezwaar hebben tegen de realisering van de WCT, maar hebben afgezien van het indienen van zienswijzen en bedenkingen in het kader van de bestemmingsplanprocedures, omdat zij zich hebben laten leiden door de hiervoor aangehaalde passages uit de streekplanherziening of de Beantwoording bedenkingen dan wel door artikel 24 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening dat bepaalt dat tegen bestemmingsplannen, voor zover de ontwerpen van deze plannen hun grondslag vinden in een concrete beleidsbeslissing, geen zienswijzen en bedenkingen kunnen worden ingediend, kunnen deze personen of instellingen niet opkomen tegen de besluiten tot goedkeuring van de bestemmingsplannen van de gemeenten Vlissingen of Borsele. Deze bestemmingsplannen treden na goedkeuring in werking en worden onherroepelijk, op grond waarvan de WCT kan worden aangelegd.
Dit gevolg is niet aanvaardbaar indien, na de goedkeuring van de bestemmingsplannen, in de inmiddels aangespannen hoofdzaak de concrete beleidsbeslissing nog geheel of ten dele wordt vernietigd. Anders zou de rechterlijke beslissing voor de realisering van de WCT geen betekenis meer hebben, aangezien de realisering al op grond van de bestemmingsplannen mogelijk geworden is. In de wet is niet voorzien dat de goedkeuring van de bestemmingsplannen van rechtswege vernietigd wordt, indien de concrete beleidsbeslissing die de grondslag vormt voor die bestemmingsplannen wordt vernietigd.
Gelet op hetgeen ter zitting hierover is komen vast te staan, acht de Voorzitter het aannemelijk dat tegen de bestemmingsplannen geen bedenkingen zijn of zullen worden ingediend. Gelet op de termijn van twaalf weken waarbinnen alsdan de besluiten omtrent de goedkeuring bekend moeten worden gemaakt en het tijdstip waarop de zitting in de hoofdzaak, die naar verwachting van de Voorzitter eind april 2003/begin mei 2003 geagendeerd zal worden, gehouden kan worden, zullen de besluiten omtrent de goedkeuring genomen worden, voordat de Afdeling uitspraak in hoofdzaak heeft kunnen doen. Onder deze omstandigheden acht de Voorzitter het noodzakelijk de concrete beleidsbeslissing in de streekplanherziening te schorsen.
2.6.2. De Voorzitter onderkent dat dit tot gevolg heeft dat het college van gedeputeerde staten goedkeuring aan de eerder genoemde bestemmingsplannen gaat onthouden. De Voorzitter is echter van oordeel dit geen bijzondere vertraging met zich behoeft te brengen. De onthouding van goedkeuring kan beperkt blijven tot die plandelen en die planvoorschriften, die hun grondslag vinden in de concrete beleidsbeslissing. Op de te verwachten beroepen van de gemeenten Vlissingen en Borsele tegen deze onthouding van goedkeuring kan in dat geval, na uitspraak in hoofdzaak over de concrete beleidsbeslissing, op korte termijn door de Afdeling worden beslist.
Indien de Afdeling in de hoofdzaak de beroepen tegen de concrete beleidsbeslissing geheel of ten dele gegrond verklaart, verwacht de Voorzitter dat de beroepen tegen de onthouding van goedkeuring van de beide bestemmingsplannen door de Afdeling ongegrond zullen worden verklaard. De bestemmingsplannen delen alsdan het lot van de concrete beleidsbeslissing.
Indien de Afdeling in de hoofdzaak de beroepen tegen de concrete beleidsbeslissing ongegrond verklaart, zouden de beroepen tegen de onthouding van goedkeuring van de beide bestemmingsplannen door de Afdeling gegrond moeten kunnen worden verklaard. Teneinde dit mogelijk te maken, treft de Voorzitter tevens de voorlopige voorziening dat ingeval de Afdeling de beroepen tegen de concrete beleidsbeslissing ongegrond verklaart, de schorsing van de concrete beleidsbeslissing moet worden geacht te zijn opgeheven op de dag voor die waarop de besluiten tot onthouding van goedkeuring door het college van gedeputeerde staten van Zeeland zijn genomen.
2.7. Gelet op het voorgaande wijst de Voorzitter de verzoeken toe.
2.8. Verweerders dienen op hierna te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van provinciale staten van Zeeland van 4 oktober 2002 inzake de streekplanherziening “Westerschelde Containerterminal”, voor wat betreft de daarin opgenomen concrete beleidsbeslissing;
II. treft de voorlopige voorziening dat ingeval de Afdeling de beroepen tegen de onder I. geschorste concrete beleidsbeslissing ongegrond verklaart, deze schorsing moet worden geacht te zijn opgeheven op de dag voor die waarop de besluiten tot onthouding van goedkeuring aan de bestemmingsplannen “Industrieterrein Vlissingen-Oost” van de gemeente Vlissingen en “Zeehaven- en Industrieterrein Sloe 1994” van de gemeente Borsele door het college van gedeputeerde staten van Zeeland zijn genomen;
III. veroordeelt provinciale staten van Zeeland in de door verzoekers in verband met de behandeling van de verzoeken gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2157,56; het bedrag dient als volgt door de provincie Zeeland te worden betaald aan verzoekers:- verzoeker sub 1: € 692,68, waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;- verzoekers sub 2: € 690,28, waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;- verzoeker sub 3: € 130,60;- verzoekster sub 4: € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IV. gelast dat de provincie Zeeland aan verzoekers het door hen voor de behandeling van de verzoeken betaalde griffierecht als volgt vergoedt:- € 109,00 voor verzoeker sub 1;- € 218,00 voor verzoekers sub 2;- € 109,00 voor verzoeker sub 3;- € 218,00 voor verzoekster sub 4.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. C.M. Nollen, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Nollen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2003
332.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift
de Secretaris van de Raad van State
voor deze,