Uitspraak
200202380/1.
Datum uitspraak: 19 maart 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging “Vereniging Milieudefensie”, gevestigd te Amsterdam,
appellante,
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 december 2001 heeft verweerder onder voorwaarden een vergunning ingevolge artikel 12 van de Natuurbeschermingswet verleend aan [vergunninghouder].
Bij besluit van 16 april 2002, kenmerk TRCJZ/2002/4950, heeft verweerder het hiertegen door [vergunninghouder] gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard. Bij hetzelfde besluit is het door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 1 mei 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 8 juli 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden] en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar van het departement, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door mr. J.W. van der Linde, advocaat te Ede, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een natuurmonument kan aanwijzen als beschermd natuurmonument.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 19 juni 2000, nr. E01.99.0148, AB 2000, 445, strekt de vergunningplicht zich ook uit tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (de zogenoemde. externe werking).
2.2. [vergunninghouder] exploiteert een vleesvarkensbedrijf aan de [locatie] te [plaats], gemeente […]. Dit veehouderijbedrijf ligt op 30 meter afstand van “Het Boddenbroek”, een natuurgebied met een oppervlakte van 4,8 hectare. Dit gebied is, als onderdeel van het natuurmonument “Heideterreinen op Twickel”, bij besluit van verweerder van 5 februari 1991 aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7 van de Natuurbeschermingswet.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling ziet het verbod in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet niet alleen op handelingen die worden verricht of gedoogd binnen het als beschermd of staatsnatuurmonument aangewezen gebied, maar ook op handelingen die daar buiten plaatsvinden (externe werking). Niet in geschil is dat voor het veehouderijbedrijf van [vergunninghouder] op grond van deze externe werking een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet is vereist.
2.3. Bij het primaire besluit heeft verweerder een vergunning verleend onder de voorwaarde dat het veehouderijbedrijf de ammoniakdepositie op “Het Boddenbroek” uiterlijk drie jaar na het van kracht worden van de vergunning heeft teruggebracht tot maximaal 8.829,1 mol potentieel zuur per hectare per jaar (mol/ha/j).
In de beslissing op het bezwaarschrift heeft verweerder zijn primaire besluit in zoverre herroepen dat de vergunning geldig is verklaard voor een maximale ammoniakdepositie van 21.325,86 mol/ha/j.
2.4. Appellante acht het bestreden besluit in strijd met het door verweerder gevoerde beleid. Zij is van mening dat met verdergaande reducerende maatregelen de ammoniakdepositie kan worden teruggebracht tot 956,5 mol/ha/j. Voorts heeft zij erop gewezen dat “Het Boddenbroek” waarschijnlijk wordt geplaatst op een aanvulling van de lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Het beginsel van gemeenschapstrouw brengt volgens appellante met zich dat lidstaten en hun organen zich dienen te onthouden van activiteiten die het bereiken van het door de richtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar kunnen brengen.
2.5. Verweerder heeft gesteld dat hij bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleidskader toepast.
In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de Interimwet ammoniak en veehouderij (Interimwet). In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/j.
Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toename van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal - tijdelijk - in beginsel ook een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kunnen worden verleend.
In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling moeten blijven plaatsvinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/j. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan aangegeven richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Natuurbeschermingswet zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
2.5.1. Verweerder heeft er voorts op gewezen dat de ammoniakdepositie van het bedrijf ten tijde van de aanwijzing van “Het Boddenbroek” als beschermd natuurmonument 24.433 mol/ha/j bedroeg. Door thans een vergunning te verlenen voor een depositie van 21.325,86 mol/ha/j wordt voldaan aan het stand still-beginsel. Verweerder heeft tevens in aanmerking genomen dat momenteel geen noodzaak bestaat tot vernieuwing of aanpassing van het bedrijf en dat verplaatsing van het bedrijf van appellante niet aan de orde is. Verweerder acht het aannemelijk dat de uitvoering van toekomstige wetgeving met betrekking tot onder meer ammoniak het bedrijf zal verplichten de nodige veranderingen in zijn bedrijfsvoering door te voeren. Omdat deze veranderingen nog niet goed zijn in te schatten, en gelet op de kosten die dat meebrengt, heeft verweerder geen emissiebeperkende voorwaarden aan de vergunning verbonden.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat verweerder in zijn primaire besluit de aanwezige achtergronddepositie en de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf heeft afgewogen in relatie tot de te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het gebied. Hij kwam op basis daarvan tot het oordeel dat de ammoniakdepositie van meer dan 20.000 mol/ha/j op een kwetsbaar en uiterst waardevol gebied als “Het Boddenbroek” te hoog is. Als argumenten daarvoor noemde verweerder de overschrijding van de achtergronddepositie, de overschrijding van de kritische depositiewaarden van het dichtst bij de inrichting liggende deel van “Het Boddenbroek” met meer dan het tienvoudige en de ruime overschrijding van de in het beleid genoemde grens van 600 mol/ha/j. Omdat tot medio 2000 door de overheid geen actie richting het bedrijf is ondernomen, achtte verweerder het evenwel niet mogelijk om de vergunning te weigeren. Verweerder heeft de vergunning verleend onder de voorwaarde dat het bedrijf de ammoniakdepositie op “Het Boddenbroek” uiterlijk drie jaar na het van kracht worden van de vergunning terugbrengt tot maximaal 8829,1 mol/ha/j.
In het bestreden besluit heeft verweerder opnieuw de vergunningaanvraag beoordeeld aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Verweerder heeft in dat kader tevens de individuele belangen van appellant nader overwogen.
In dat verband acht hij het van belang, dat het bedrijf al vele jaren en in ieder geval sinds 1978 op dezelfde locatie wordt uitgeoefend. Verweerder heeft voorts overwogen, dat ten opzichte van het tijdstip van aanwijzing in 1991 sprake is van een vermindering van de depositie van 3107 mol/ha/j op het natuurmonument. Verweerder heeft in het licht van het vorenstaande geconcludeerd dat een vergunning kan worden verleend voor een depositie van 21.325,86 mol/ha/j.
Ter zitting is mede aan de hand van de stukken vastgesteld, dat de natuurwaarden van “Het Boddenbroek” als gevolg van herstelbeheer de afgelopen tien jaar zijn vooruitgegaan.
De Afdeling ziet, gelet op het bestreden besluit in samenhang met het primaire besluit, geen grond voor het oordeel dat de individuele beoordeling die verweerder conform zijn beleid toepast bij een depositie van meer dan 600 mol/ha/j hier in onvoldoende mate heeft plaatsgevonden. Mede gelet ook op de omstandigheden dat een vermindering van de depositie van 3107 mol/ha/j heeft plaatsgevonden en dat de natuurwaarden van “Het Boddenbroek” als gevolg van herstelbeheer de afgelopen tien jaar zijn vooruitgegaan, acht de Afdeling het niet onaanvaardbaar dat verweerder in dit geval tot het bestreden besluit is gekomen. Verweerder heeft gelet op de omstandigheden van dit geval in redelijkheid aan de belangen van [vergunninghouder] een groter gewicht kunnen toekennen. Hij heeft voorts bij zijn beoordeling kunnen uitgaan van bedrijfsgebonden vergunningen, zodat het feit dat [vergunninghouder] het bedrijf pas in 1998 heeft gekocht, aan bovenstaand oordeel niet afdoet. Het bedrijf is immers reeds sinds 1978 op die plaats gevestigd.
2.5.2.1. De stelling van appellante, dat het bestreden besluit in strijd is met het beginsel van gemeenschapstrouw (artikel 10 van het EG-Verdrag) slaagt tenslotte evenmin. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren weliswaar voorbereidingen gaande voor het opstellen van een ontwerplijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), waarbij “Het Boddenbroek” onderwerp van onderzoek was, maar het onderzoek en de oordeelsvorming waren nog niet afgerond.
Voor zover appellante betoogt dat “Het Boddenbroek” ten tijde van het bestreden besluit ten onrechte (nog) niet was opgenomen op een aan de Commissie toegezonden lijst als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, overweegt de Afdeling dat niet aannemelijk is gemaakt dat het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat door het bestreden besluit ernstig in gevaar wordt gebracht.
2.6. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel enig algemeen rechtsbeginsel.
Het beroep is derhalve ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. A. Kosto en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Z.N. Kammeraat, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Kammeraat
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2003
295.