Uitspraak
200202762/1.
Datum uitspraak: 26 maart 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Vereniging Geen Uitbreiding Stort", gevestigd te Bunschoten,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
provinciale staten van Utrecht,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 september 1999 hebben verweerders vastgesteld de
“Tweede partiële herziening van het streekplan Provincie Utrecht”
(hierna: de partiële herziening).
Bij besluit van 8 april 2002, verzonden op 12 april 2002, hebben verweerders de hiertegen gemaakte bezwaren grotendeels ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 23 mei 2002, bij de Raad van State ingekomen op 24 mei 2002, en appellant sub 2 bij brief van 23 mei 2002, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2002, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 20 juni 2002. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 24 juni 2002.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van verweerders. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. B.J. Meruma, gemachtigde, en door [bestuursleden], appellant sub 2, in persoon en bijgestaan door mr. E.B. van den Ouden, advocaat te Oude Tonge, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, alsmede J.G. Kuipers-Oldenhuis en dr. mr. H.J. de Vries, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Amersfoort, vertegenwoordigd door A.J. Knol en Y.H.G. Grutters, ambtenaren van de gemeente, daar gehoord.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid en derde lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van de partiële herziening ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000 en de door verweerders vastgestelde partiële herziening is bekendgemaakt vóór 3 april 2000, geheel moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
Omschrijving van het doel van de partiële herziening
2.2. Met de partiële herziening van het streekplan, voorzover hier aan de orde, wordt beoogd definitief en op juridisch bindende wijze een locatie voor het storten van baggerspecie in het streekplan vast te leggen.
Overwegingen ten aanzien van het karakter van de partiële herziening
2.3. Ingevolge artikel 4a, zevende lid, in samenhang met het zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna te noemen: WRO) kan, voorzover een of meer onderdelen van een streekplan zijn aan te merken als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna te noemen: Awb) een ieder tegen een besluit tot vaststelling, herziening of intrekking van een streekplan beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
2.3.1. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is een beslissing op bezwaar als bedoeld in de Awb als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling en derhalve aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Of het bezwaarschrift zelf ontvankelijk is, is voor de ontvankelijkheid van het beroep tegen de beslissing op dat bezwaarschrift niet van belang. Wel dient de Afdeling de vraag te beantwoorden of verweerders bij het nemen van de beslissing op bezwaar tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van de bezwaren zijn gekomen. Een beslissing op een bezwaar dat geen betrekking heeft op een deel van een streekplan dat is aan te merken als een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, dient een niet-ontvankelijkverklaring in te houden van het desbetreffende bezwaar.
2.3.2. Bij uitspraak van 14 april 1998, no. E01.96.0082, (BR 1998, p. 836) heeft de Afdeling vastgesteld dat een streekplan (of een partiële herziening daarvan), mede gezien de ontstaansgeschiedenis van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (TK 1992-1993, 22 495, nr. 6, p. 69), in beginsel een indicatief karakter draagt, omdat het met name elementen bevat die niet zo zeer een finaal oordeel inhouden over concrete vormen van grondgebruik, maar die de doelstellingen, randvoorwaarden, prioriteiten en samenhangen van het provinciale beleid aangeven. Deze elementen kunnen niet worden aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb. Wil een plandeel desalniettemin aangemerkt kunnen worden als een besluit in laatstbedoelde zin dan dient dit, gelet op de in de wetsgeschiedenis in dit verband gebruikte term "concrete beleidsbeslissing", wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid te bezitten.
Ten eerste dient het planonderdeel concreet tot uitdrukking te brengen dat verweerders, als verantwoordelijk bestuursorgaan, ten tijde van de planvaststelling hebben beoogd met het desbetreffende planonderdeel een afgewogen finale beslissing te nemen.Ten tweede dient de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt, voldoende concreet te zijn bepaald. Ten derde moet het beoogde project of de ruimtelijke ontwikkeling voldoende concreet zijn aangegeven. Omtrent de laatste twee criteria heeft de Afdeling in de genoemde uitspraak overwogen dat de aard van de projecten of de ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds vaak zodanig samenhangen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien.
Alvorens verder in te gaan op de beroepen zal de Afdeling derhalve dienen te bezien of de bezwaren waarop de beroepen betrekking hebben, door verweerders al dan niet terecht zijn ontvangen, derhalve of deze bezwaren betrekking hebben op een besluit in vorengenoemde zin.
2.4. In paragraaf 4.4.6 van het streekplan, zoals dat luidt na de partiële herziening, is vermeld dat op grond van het Baggerbergingsplan Provincie Utrecht 1997-2001 en het locatie-milieu-effectrapport “Baggerberging Utrecht” is gekozen voor het gebied Zevenhuizen (gelegen tussen Amersfoort-Noord en Bunschoten) in de gemeente Amersfoort ten behoeve van baggerstortactiviteiten. De overwegingen die geleid hebben tot deze keuze zijn in de genoemde documenten neergelegd, aldus het streekplan, terwijl in het baggerbergingsplan de concrete gebiedsbegrenzing van Zevenhuizen is aangegeven. Deze overwegingen maken integraal onderdeel uit van de partiële herziening, zo is vermeld.
2.4.1. Uit de stukken blijkt dat na afweging van de mogelijkheden van een baggerstortlocatie op diverse plaatsen in de provincie, in welk kader een milieu-effectrapport (hierna: MER) is opgesteld, definitief is gekozen voor de locatie Zevenhuizen als stortlocatie voor de provincie. Aan deze keuze doet niet af dat het aan een bedrijf wordt overgelaten de stortlocatie te gaan aanleggen en exploiteren. De begrenzing van de locatie is voorts concreet bepaald. Deze begrenzing is op een kaart van het gebied aangegeven in het Baggerbergingsplan 1997-2001, welke op 18 juni 1997 is vastgesteld. Deze kaart is in de partiële herziening overgenomen. Het gehele gebied binnen de begrenzing is aangewezen voor baggerstortactiviteiten, hoewel de feitelijke stortplaats slechts een deel daarvan zal innemen. Dit betekent echter niet dat het nog om een zoekgebied gaat. Er is ook ruimte nodig voor infrastructuur en bijbehorende voorzieningen. Het beoogde project is eveneens voldoende concreet aangegeven nu duidelijk is dat het om een stortlocatie voor baggerspecie gaat. Dat niet is aangegeven of het om een zogenoemd putdepot of om een omkaderd putdepot gaat, betekent niet dat het project onvoldoende concreet is.
Gezien het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling ten aanzien van de aanwijzing van de locatie Zevenhuizen voor baggerberging sprake van een afgewogen, finale beslissing. Derhalve is in zoverre de partiële herziening van het streekplan aan te merken als een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de WRO in samenhang met artikel 1:3 van de Awb. Verweerders hebben appellanten dan ook terecht ontvangen in hun bezwaren. De Afdeling zal in het onderstaande de beroepen dan ook inhoudelijk beoordelen.
Bezwaren met betrekking tot de totstandkoming van de partiële herziening
2.5. Appellanten stellen dat de partiële herziening op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en dat hun bezwaren in zoverre bij het bestreden besluit ten onrechte ongegrond zijn verklaard. De Vereniging Geen Uitbreiding Stort (hierna te noemen: VGUS) voert aan dat de stukken voor de openbare hoorzitting over de aanvulling op het MER, in tegenstelling tot hetgeen de publicatie van verweerders vermeldde, niet tijdig ter inzage hebben gelegen in het stadhuis van Amersfoort. In dit verband is verder van belang dat na afloop van de door verweerders verlengde inspraaktermijn geen nadere hoorzitting is gehouden, aldus appellante.
2.5.1. Niet gebleken is dat appellante door de door haar gestelde onzorgvuldigheid in de inspraakprocedure, wat daar verder ook van zij, is geschaad in haar belangen. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is appellante voldoende gelegenheid geboden om haar bezwaren tegen de partiële herziening kenbaar te maken. Dit bezwaar treft geen doel.
Bezwaren met betrekking tot de inhoud van de partiële herziening
2.6. VGUS voert aan dat het MER geen volledig beeld geeft van de milieu-effecten aangezien bij het opstellen daarvan is uitgegaan van een minimale opslagcapaciteit van 2 miljoen m³, terwijl op grond van provinciale beleidsstukken duidelijk is dat een opslagcapaciteit van maximaal
5 miljoen m³ wordt nagestreefd. Appellante wijst erop dat het bovenstaande onder meer gevolgen heeft voor de in acht te nemen afstanden tussen het baggerdepot en de bestaande en geplande woonwijken en voor de hoeveelheid verkeersbewegingen.
2.6.1. Uit de partiële herziening in samenhang met het Baggerbergingsplan en het daaraan ten grondslag liggende MER, blijkt dat het aan te leggen baggerdepot een capaciteit van tenminste 2 miljoen m³ moet hebben.
Uit deze stukken blijkt niet duidelijk welke capaciteit het aan te leggen baggerdepot maximaal mag hebben. Ter zitting is van de zijde van verweerders evenwel nadrukkelijk gesteld dat het baggerdepot op basis van de partiële herziening geen grotere capaciteit mag hebben dan 2 miljoen m³ en dat de minimaal beschikbare en de maximaal beschikbare capaciteit voor dit baggerdepot dan ook aan elkaar gelijk zijn. Zij hebben in dit verband voorts gesteld dat voor de aanleg van een baggerdepot met een grotere capaciteit dan 2 miljoen m³ een nadere herziening van het streekplan vereist is. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat er vanuit moet worden gegaan dat de partiële herziening de aanleg van een baggerdepot met een capaciteit van maximaal 2 miljoen m³ mogelijk maakt. Daarbij wordt opgemerkt dat van de zijde van de gemeenteraad van Amersfoort ter zitting is meegedeeld dat in het bestemmingsplan voor de aanleg van het baggerdepot deze maximale capaciteit van 2 miljoen m³ als zodanig zal worden vastgelegd.
Uit het MER (Hoofdrapport, p. 80) blijkt dat bij de bepaling van de milieu-effecten van potentiële locaties, in het MER is uitgegaan van de realisering van een stortplaats met een capaciteit van 2 miljoen m³. Nu de maximale capaciteit van het aan te leggen baggerdepot als uitgangspunt is genomen in het MER bij het bepalen van de milieu-effecten, is het MER in zoverre niet gebrekkig.
2.7. [appellant sub 2] voert aan dat in het kader van het MER onvoldoende onderzoek is verricht naar de milieu-hygiënische gevolgen van het storten van baggerslib voor zijn in de directe nabijheid van de locatie gelegen woning en agrarische bedrijf. In dit verband stelt appellant dat overlast en gezondheidsrisico’s zijn te verwachten van het ongedierte en de vogels die het baggerdepot zal aantrekken. Bovendien zal het grondwater vervuild worden met gevaarlijke verontreinigende stoffen, aldus appellant. Deze aspecten hadden volgens hem reeds bij het MER voor de locatiekeuze moeten worden onderzocht en zijn ten onrechte doorgeschoven naar het MER dat ten behoeve van de inrichting van het gebied zal worden opgesteld.
2.7.1.1. Verweerders stellen dat de door appellant bedoelde milieu-hygiënische aspecten die de aanleg van een baggerdepot met zich brengt, in het MER dat is opgesteld ten behoeve van de locatiekeuze zijn onderzocht en beoordeeld. Zij wijzen erop dat in het kader van het MER dat ten behoeve van de inrichting van het gebied zal worden opgesteld nader onderzoek zal worden verricht naar de maatregelen ter voorkoming dan wel beperking van de overlast en risico’s.
2.7.1.2. Ten aanzien van het bezwaar van appellant dat het MER onvoldoende inzicht biedt in de milieu-effecten van een baggerdepot op zijn in de directe nabijheid gelegen woning en agrarische bedrijf, overweegt de Afdeling als volgt. In het MER en de aanvulling daarop zijn de milieu-effecten van de aanleg van een baggerdepot op een aantal locaties met elkaar vergeleken. Deze vergelijking is gebaseerd op globaal onderzoek naar de effecten voor het milieu op een bepaalde locatie. De specifieke milieu-effecten per locatie zijn in de vergelijking van de diverse alternatieve locaties niet onderzocht. De milieu-hygiënische gevolgen van de aanleg van een baggerdepot in de directe nabijheid van de woning en het bedrijf van appellant zijn dan ook niet specifiek onderzocht. Tot op zekere hoogte vormt het onderzoek dat in het kader van het MER is verricht naar de gevolgen van een baggerdepot voor het grond- en oppervlaktewater hierop een uitzondering, nu op dat terrein een meer specifiek onderzoek is uitgevoerd.
Van belang is evenwel op te merken dat de partiële herziening niet meer behelst dan het aanwijzen van een locatie voor baggerstortactiviteiten. Voorts is van belang dat een relatief groot gebied is aangewezen en de exacte situering van het baggerdepot binnen dit gebied nog niet vastligt. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat in het MER dat aan deze aanwijzing ten grondslag ligt geen uitputtend onderzoek naar de milieu-effecten van de daadwerkelijke aanleg van een baggerdepot behoefde te worden verricht. Verweerders hebben zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat dergelijk specifiek onderzoek in het kader van het MER dat ten behoeve van de inrichting van het gebied wordt opgesteld, kan worden verricht. Nu niet is gebleken dat het MER op dit onderdeel gebrekkig is, hebben verweerders de uitkomsten daarvan aan hun besluit tot vaststelling van de partiële herziening ten grondslag kunnen leggen.
2.7.2. Appellant voert ten aanzien van de gekozen locatie aan dat deze niet in het MER als het meest milieuvriendelijke alternatief (hierna te noemen: MMA) is aangewezen en dat de besluitvorming is vertroebeld door daarin, naast milieu-effecten, financieel-economische aspecten te betrekken. Hij wijst er verder op dat het gemeentebestuur van Amersfoort niet langer achter de locatiekeuze staat, nu er op nationaal niveau mogelijk alternatieve locaties voor baggerberging komen. De omvang van de aangewezen locatie is bovendien veel groter dan noodzakelijk is voor het baggerdepot, aldus appellant.
2.7.2.1. In het bestreden besluit geven verweerders aan dat niet gekozen is voor het MMA, aangezien op de locatie Zevenhuizen de nabijheid van het bestaande afvalverwerkingsbedrijf Smink Afvalverwerking BV, de exploitatie van het baggerdepot aanzienlijk economischer kan maken. Bij de keuze heeft verder een rol gespeeld dat uit de aanvulling op het MER weliswaar is gebleken dat de locatie Zevenhuizen niet (meer) het MMA is, maar dat deze locatie, afhankelijk van de inrichtingsvorm, wel op de tweede of derde plaats komt, waarbij de verschillen met de beter scorende locatie(s) minimaal zijn. Voorts is in het bestreden besluit overwogen dat het onderzoek dat is verricht naar de mogelijkheid om buiten de provincie Utrecht bagger te storten geen resultaat heeft opgeleverd. De relatief grote omvang van de aangewezen locatie is volgens verweerders noodzakelijk voor de aanleg van bijkomende infrastructuur, bedrijfsgebouwen en groenomzoming.
2.7.2.2. Ten aanzien van het bezwaar van appellant dat ten onrechte gewicht is toegekend aan financieel-economische aspecten, overweegt de Afdeling dat uit het opstellen van een MER niet voortvloeit dat in de daarop volgende besluitvorming slechts milieu-effecten een rol kunnen spelen, dan wel dat zonder meer voor het in dat MER aangewezen MMA dient te worden gekozen. Verweerders dienden bij hun besluitvorming over de locatiekeuze voor een baggerdepot een afweging te maken van alle bij dat besluit betrokken belangen. Gelet hierop hebben verweerders in hun besluit dan ook belang kunnen toekennen aan de financieel-economische aspecten die bij de locatiekeuze voor een baggerdepot betrokken zijn.
Ten aanzien van het standpunt van het gemeentebestuur van Amersfoort over de locatie Zevenhuizen, overweegt de Afdeling als volgt.
Uit de stukken blijkt dat het college van gedeputeerde staten van Utrecht bij besluit van 27 augustus 2002 aan het gemeentebestuur van Amersfoort een aanwijzing als bedoeld in artikel 37 van de WRO heeft gegeven. Uit deze aanwijzing vloeit voort dat het gemeentebestuur verplicht is de voor de realisering van de baggerstortlocatie Zevenhuizen noodzakelijke planologische maatregelen te treffen, conform de bij de aanwijzing gegeven voorschriften. Hieruit volgt dat het standpunt van het gemeentebestuur van Amersfoort voor wat betreft de planologische realisering van de baggerstortlocatie Zevenhuizen niet langer van belang is. Overigens is ter zitting gebleken dat het conform de aanwijzing van het college van gedeputeerde staten op te stellen bestemmingsplan bij de gemeente Amersfoort in voorbereiding is.
Ten aanzien van de omvang van de aangewezen locatie, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het bestreden besluit in samenhang met het MER, blijkt dat om een aantal redenen een locatie is aangewezen die groter is dan noodzakelijk voor de aanleg van een baggerdepot. In de eerste plaats is er ruimte nodig voor bijkomende voorzieningen, zoals infrastructuur, een zandafscheidingsinstallatie en grondopslag. In de tweede plaats is er ruimte nodig voor voorzieningen ten behoeve van de landschappelijke inpassing van het baggerdepot. In de derde plaats is een relatief ruim bemeten locatie aangewezen opdat, in de fase van de daadwerkelijke inrichting van het gebied, de optimale locatie voor de aanleg van het baggerdepot kan worden benut. Ten slotte is er ruimte nodig voor eventuele onvoorziene omstandigheden. Gelet hierop hebben verweerders in redelijkheid de gekozen omvang van de locatie Zevenhuizen kunnen vaststellen.
2.7.3. Appellant voert voorts aan dat verweerders bij het bestreden besluit onvoldoende rekening hebben gehouden met het feit dat hij als gevolg van de partiële herziening schade zal lijden door verlies van uitbreidings-mogelijkheden en woongenot. Met de enkele verwijzing naar artikel 49 van de WRO hebben verweerders volgens appellant geen blijk gegeven van een zorgvuldige belangenafweging op dit punt.
2.7.3.1. Blijkens het bestreden besluit, het nader ingekomen stuk van
28 januari 2003 en de ter zitting door verweerders gegeven toelichting, hebben verweerders aan het belang van de provincie dat wordt gediend met de aanleg van een baggerdepot ter plaatse een groter gewicht toegekend dan aan de individuele belangen van appellant. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt ook dat verweerders hebben onderkend dat een deel van de gronden van appellant nodig zal zijn voor de realisering van het baggerdepot en dat de aanwijzing van deze locatie nadelige gevolgen kan hebben voor degenen die in de nabijheid van de locatie wonen. Bij de afweging van belangen hebben verweerders van belang geacht dat de Onteigeningswet in geval tot onteigening van de gronden van appellant zou moeten worden overgegaan, een integrale schadeloosstelling voor appellant garandeert en ook overigens door appellant voor mogelijke schade een beroep kan worden gedaan op artikel 49 van de WRO. In het bestreden besluit is in dit verband aangegeven dat voorzover sprake zal zijn van schade, die aan de provincie moet worden toegerekend, een regeling krachtens artikel 31a van de WRO mogelijk is.
Er is geen reden om te oordelen dat verweerders er ten onrechte van zijn uitgegaan dat appellant in geval van onteigening een adequate financiële genoegdoening zal worden geboden dan wel dat hij in financiële zin genoegzaam gecompenseerd zal kunnen worden, voorzover overigens door hem als gevolg van de realisering van het baggerdepot schade zal worden geleden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste dient te blijven. Verder kan niet worden gezegd dat verweerders niet in redelijkheid aan het bestaan van deze compensatiemogelijkheden gewicht hebben kunnen toekennen bij de door hen gemaakte belangenafweging. Het betoog van appellant dat verweerders zijn individuele belangen onvoldoende of onevenwichtig hebben afgewogen bij hun besluitvorming treft dan ook geen doel. Ook het verwijt dat bij het bestreden besluit niet had mogen worden volstaan met de verwijzing naar artikel 49 van de WRO is reeds hierom niet terecht, nu nadere besluitvorming in het kader van de uitwerking van de partiële herziening in een bestemmingsplan ten tijde van het bestreden besluit nog moest plaatsvinden en er ook verder nog geen duidelijkheid bestond over de precieze situering en inrichting van het baggerdepot.
Slotconclusie
2.8. Gelet op al het vorenstaande hebben verweerders het voorliggende besluit op de tegen de partiële herziening ingebrachte bezwaren, voorzover door appellanten in beroep bestreden, in redelijkheid kunnen nemen. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.
Proceskosten
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 maart 2003
234-417.