Uitspraak
200102541/2.
Datum uitspraak: 2 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. burgemeester en wethouders van Terneuzen,
2. burgemeester en wethouders van Vlissingen,
3. de vereniging "Vereniging Nederlandse Riviergemeenten, Taakgroep Westerschelde”, gevestigd te Vlissingen,
4. Zeeuwse Milieufederatie, gevestigd te Goes,
de rechtspersoon naar Vlaams recht “Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen vzw”, gevestigd te Antwerpen,
de stichting “Stichting het Zeeuwse Landschap”, gevestigd te Heinkenszand,
de vereniging “Vereniging Natuurmonumenten”, gevestigd te ’s-Graveland,
de stichting “Stichting Natuur en Milieu”, gevestigd te Utrecht, en
de vereniging “Vogelbescherming Nederland”, gevestigd te Zeist,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2001, kenmerk HW/AW 2001/2926, heeft verweerder krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aan de Vlaamse Regering, vertegenwoordigd door de Vlaamse Minister van Mobiliteit, Openbare Werken en Energie, per 1 juli 2001 een vergunning verleend voor het storten in de Westerschelde en haar monding van maximaal 20 miljoen m3 onderhoudsbaggerspecie per jaar, afkomstig van het onderhoud van de vaargeul van de Westerschelde, gelegen op Nederlands grondgebied. Dit besluit is op 10 april 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 17 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2001, appellanten sub 2 bij brief van 18 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 22 mei 2001, appellante sub 3 bij brief van 16 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2001, en appellanten sub 4 bij brief van 21 mei 2001, bij de Raad van State ingekomen op 21 mei 2001, beroep ingesteld. Appellanten sub 4 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 19 juni 2001.
Bij brief van 22 maart 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 4 juli 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellanten sub 4 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2002, waar zijn verschenen: appellanten sub 1, appellanten sub 2 en appellante sub 3, allen vertegenwoordigd door mr. C.J. IJdema, advocaat te Middelburg, bijgestaan door M.J.M. de Bakker, ambtenaar van de gemeente Vlissingen, en [gemachtigde], appellanten sub 4, vertegenwoordigd door mr. J.E. Dijk en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, bijgestaan door J.C. van Hoek, N. Beuzenberg, G.P. Bollebakker, G.R.M. van Dijk en J. Keuning, allen ambtenaar van het ministerie.
Voorts is vergunninghoudster daar gehoord, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat te Nijmegen.
2. Overwegingen
2.1. Het bestreden besluit heeft betrekking op het lozen van baggerspecie in het oppervlaktewater van de Westerschelde met als doel dat de baggerspecie neerdaalt op stortvakken, gelegen op de waterbodem. Het betreft onderhoudsbaggerspecie, afkomstig van de vaargeul van de Westerschelde.
Na 30 juni 2001 is de Vergunningwet Westerschelde van 18 juni 1997 (Stb. 258) geëxpireerd, waarin bepalingen waren opgenomen in verband met het uitvoeren van baggerwerken en het storten van baggerspecie voor de verruiming en het onderhoud van de vaarweg in de Westerschelde door het Vlaams Gewest. In verband daarmee heeft vergunninghoudster de onderhavige vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) aangevraagd voor het storten van maximaal 20 miljoen m3 onderhoudsbaggerspecie per jaar, welke hoeveelheid is vergund. Volgens verweerder is bedoeld te vergunnen een hoeveelheid van 20 beunkuub (Mm3) inclusief de hoeveelheid water welke met de onderhoudsspecie wordt gebaggerd en gestort.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo moeten aan een vergunning voorschriften worden verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld.
Ingevolge artikel 7, vierde lid, van de Wvo zijn op een vergunning als hier bedoeld onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing. Een redelijke uitleg van de wet leidt er toe dat voor de term "inrichting" wordt gelezen "lozing" en dat de term "milieu" wordt geïnterpreteerd als "kwaliteit van het oppervlaktewater" of "(milieu-)kwaliteit van het watersysteem". Bij vergunningverlening in het kader van de Wvo betekent dit voorts dat de artikelen van de Wet milieubeheer die in artikel 7, vierde lid, van de wet van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, niet meer beogen dan de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater of de (milieu-)kwaliteit van het watersysteem in het geval van lozing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel moeten aan een vergunning de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, moeten aan de vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting (lees: de lozing) voor het milieu (lees: de kwaliteit van het oppervlaktewater) kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de (overeenkomstige) toepassing van artikel 1, vijfde lid, van de Wvo en de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.3. Appellanten sub 1 en 2 betogen dat zowel in de aanvraag als in de vergunning ten onrechte gegevens over de milieuhygiënische kwaliteit van de bodem van de aangevraagde stortvakken ontbreken. Gelet op het “Besluit van 28 juni 1999, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in verband met het in oppervlaktewateren op of in de bodem brengen van schone tot matig verontreinigde onderhoudsspecie” (hierna: het Besluit) dient volgens hen een vergunning krachtens de Wet milieubeheer te worden aangevraagd. Zij vrezen hierbij dat de zogenaamde OOSTWEST-stortstrategie, inhoudende dat in het oostelijk deel van de Westerschelde vrijkomende baggerspecie zal worden gestort in het westelijk gedeelte van de Westerschelde, in het geding komt indien blijkt dat de milieukwaliteit van de onderhoudsspecie uit het oostelijk deel van de Westerschelde slechter is dan de bodemkwaliteit van de stortlocaties in het westelijk deel van de Westerschelde.
2.3.1. Verweerder wijst er op dat het morfologisch systeem in de Westerschelde zeer beweeglijk is, zodat vanwege de natuurlijke verplaatsing van eventueel verontreinigd slib in de tijd en in de ruimte geen constante kwaliteit van de baggerzones en de stortlocaties kan worden gegeven. Verweerder stelt dat zowel de opgebaggerde specie als de bodem van de stortlocaties dezelfde kwaliteit hebben, te weten variërend van klasse 0 tot klasse 1 en 2, zodat nauwelijks sprake is van verschil in kwaliteit tussen het opgebaggerde sediment en de stortplaats.
2.3.2. Bij het Besluit is het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer gewijzigd in dier voege dat aan bijlage I is toegevoegd categorie 28.3, aanhef en onder f. Op grond daarvan behoeft geen vergunning krachtens de Wet milieubeheer te worden aangevraagd voor inrichtingen bestemd voor het in oppervlaktewateren op of in de bodem brengen van onderhoudsspecie van de klasse 0, 1 of 2, overeenkomstig de classificatie krachtens het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen, indien deze onderhoudsspecie ten hoogste dezelfde klasse heeft als de bodem van het oppervlaktewater waarin de onderhoudsspecie wordt gebracht, met uitzondering van inrichtingen die niet in open verbinding staan met ander oppervlaktewater.
2.3.3. Hetgeen appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd leidt de Afdeling niet tot het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag en de overige stukken voldoende gegevens bevatten over de milieuhygiënische kwaliteit van de bodem van de stortvakken. Blijkens de stukken, waaronder het deskundigenbericht, is er wat betreft de Westerschelde sprake van een zodanige getijdewerking dat de bodem van de Westerschelde continu aan verandering onderhevig is. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting staat evenwel vast dat de bodemkwaliteit van de stortlocaties gelijk is aan de kwaliteit van de in de Westerschelde vrijkomende en te storten onderhoudsbaggerspecie, namelijk variërend van klasse 0, 1 en 2. Hetgeen appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd, brengt naar het oordeel van de Afdeling niet met zich dat in het onderhavige geval geen sprake zou zijn van een situatie als bedoeld in categorie 28.3, aanhef en onder f, van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Gelet hierop is verweerder terecht ervan uitgegaan dat ten aanzien van de onderhavige activiteiten niet tevens een vergunning krachtens de Wet milieubeheer behoeft te worden aangevraagd. Derhalve stond artikel 7b van de Wvo, waarin onder meer is bepaald dat de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo in een geval als bedoeld in artikel 8.28 van de Wet milieubeheer tegelijk wordt ingediend met de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer en deze aanvragen gecoördineerd voorbereid en behandeld moeten worden, niet in de weg aan het in behandeling nemen van de vergunningaanvraag.
2.4. Appellanten sub 1 en 2 voeren aan dat de vergunde stortlocaties niet duidelijk zijn aangegeven in de vergunning. Zij wensen dat bij de vergunning een bijlage wordt gevoegd, waarin zowel geulvakken als stortvakken met hun exacte begrenzing zijn weergegeven alsmede de exacte coördinaten en/of dieptelijnen. Zij merken voorts op dat de aangevraagde stortlocaties deels afwijken van de in de Milieu Aspecten Studie (hierna: de MAS) onderzochte stortlocaties. Appellanten sub 1 en appellante sub 3 wensen, gelet op de bescherming van de visserijbelangen, in het bijzonder gezien de omstandigheid dat de Westerschelde een kinderkamerfunctie heeft voor garnalen, vissen, schaal- en schelpdieren en bodemdieren, aanvullende criteria voor de keuze van stortlocaties.
2.4.1. Verweerder heeft bij de vergunning een bijlage gevoegd waarop de coördinaten van de hoekpunten van de stortlocaties staan vermeld. Volgens hem is door middel van deze coördinaten tot op de meter nauwkeurig de begrenzing van zowel geulvakken als stortvakken vastgelegd. Wat betreft de door appellanten sub 1 en appellante sub 3 gewenste aanvullende criteria voor de keuze van stortlocaties merkt verweerder op dat, naast de OOSTWEST-stortstrategie om morfologische redenen, andere criteria een rol hebben gespeeld. Zo zijn er geen stortlocaties ter plaatse van belangrijke visgronden en evenmin in de directe invloedssfeer van belangrijke schorren en slikken, aldus verweerder.
2.4.2. De Afdeling stelt voorop dat verweerder dient te beslissen op basis van de aanvraag. Weliswaar is stortlocatie 26 (W5) nieuw en stortlocatie 20 (Ellewoutsdijk) vergroot ten opzichte van hetgeen bij de Vergunningwet was vergund en zijn deze twee locaties niet in de MAS onderzocht, doch niet is gebleken dat verweerder beschikte over onvoldoende informatie ten aanzien van deze locaties. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in zoverre de gevraagde vergunning had moeten weigeren dan wel nadere voorschriften had moeten stellen.
De Afdeling is mede gelet op het deskundigenbericht hieromtrent van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat de locaties van de stortvlakken voldoende duidelijk zijn aangegeven en vastgelegd. In hetgeen appellanten sub 1 en appellante sub 3 naar voren hebben gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de door hem gehanteerde criteria voor de keuze van stortlocaties toereikend zijn. Hierbij merkt de Afdeling overigens op dat ter beperking van de gevolgen van het storten op grond van de bij het bestreden besluit verleende vergunning voor enkele stortvakken tevens is vastgelegd in welk deel slechts mag worden gestort bij eb en in welk deel bij vloed.
2.5. Alle appellanten voeren aan dat verweerder gelet op artikel 8.17, eerste lid, onder c en d, van de Wet milieubeheer de vergunning voor een termijn van maximaal vijf jaar had moeten verlenen. Appellanten sub 1 en 2 merken op onder verwijzing naar de MAS dat blijkens de huidige stand van wetenschappelijk onderzoek onvoldoende inzicht bestaat in de gevolgen van het storten van baggerspecie. Volgens appellanten sub 4 zou bij gebleken schade het beëindigen van de stortactiviteiten worden bemoeilijkt indien een vergunning voor onbepaalde termijn wordt verleend. Volgens hen dienen zowel vergunninghoudster als verweerder alert te zijn op wijzigende inzichten op morfologisch en ecologisch gebied. Zij stellen dat bij vergunningverlening voor onbepaalde tijd elke controlerende invloed van derden op alle onderhoudswerkzaamheden van de vaargeul in de Westerschelde vervalt. Appellante sub 3 acht het van belang dat, indien over enige jaren een nieuwe beoordelingssystematiek met bijbehorende normstelling wordt ingevoerd, deze spoedig na invoering ervan ook dient te gelden voor het storten van onderhoudsbaggerspecie door vergunninghoudster.
2.5.1. Verweerder heeft zich in de considerans van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat artikel 8.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet van toepassing is op een situatie als de onderhavige, zodat het niet mogelijk is de vergunning voor een bepaalde termijn te verlenen. Volgens hem zijn er geen concrete feiten en/of omstandigheden die er op duiden dat binnen een periode van vijf jaar zodanig nieuwe inzichten zullen ontstaan dat in verband daarmee een tijdelijke vergunning zou zijn aangewezen.
2.5.2. In artikel 7, vijfde lid, van de Wvo is bepaald dat artikel 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing is met betrekking tot een vergunning als de onderhavige.
Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan - voorzover hier van belang – in een vergunning worden bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar indien:
c. dat nodig is in het belang van het ontwikkelen van werkwijzen in de inrichting, die minder nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken;
d. dat nodig is in verband met het ontwikkelen van een beter inzicht in de gevolgen van de inrichting voor het milieu.
2.5.3. De Afdeling overweegt dat uit het deskundigenbericht blijkt dat nog onduidelijkheden bestaan ten aanzien van de morfologische effecten van het bij het bestreden besluit vergunde storten van baggerspecie in de Westerschelde. Zo is volgens het deskundigenbericht met name onduidelijk wat de gevolgen zijn voor het huidige meergeulensysteem van de Westerschelde indien jaarlijks meer dan 15 Mm3 baggerspecie zal worden gestort. Daarbij merkt de Afdeling overigens op dat verweerder zich blijkens een nadere memorie van 6 december 2002 en het verhandelde ter zitting bij nader inzien op het standpunt heeft gesteld dat, gelet op de maximale stortcapaciteit en de daarmee samenhangende gevolgen voor de vergunde stortlocaties, het verlenen van de gevraagde vergunning voor een periode van vijf jaar aangewezen was.
Gelet op het voorgaande komt de Afdeling tot het oordeel dat verweerder door onvoldoende onderzoek geen rekening heeft gehouden met de feiten en omstandigheden op grond waarvan het verlenen van een tijdelijke vergunning op grondslag van artikel 8.17, eerste lid, onder c dan wel onder d, van de Wet milieubeheer aangewezen was. Het bestreden besluit is daarmee, voorzover de vergunning voor onbepaalde termijn is verleend, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Appellanten sub 1 en 2 stellen dat het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna: het Bouwstoffenbesluit) van toepassing is. Zij voeren daartoe aan dat baggerspecie een aanzienlijk gehalte aan silicium en calcium bevat, meer dan 10 massaprocent, en dus een bouwstof in de zin van het Bouwstoffenbesluit is, en dat deze bouwstof wordt toegepast in een werk in de zin van het Bouwstoffenbesluit. Indien de onderhoudsbaggerspecie wat betreft samenstellingswaarden of immissiewaarden zoals deze zijn opgenomen in het Bouwstoffenbesluit kan worden aangemerkt als een categorie 2 bouwstof, dan dienen volgens hen in de onderhavige vergunning voorschriften te worden opgenomen voor het aanbrengen van een isolerende afdichting en daarbij behorende beheers- en controlemaatregelen als bedoeld in artikel 26 van het Bouwstoffenbesluit.
2.6.1. Volgens verweerder kan de baggerspecie die vrijkomt bij het onderhouden van de vaargeul in de Westerschelde niet worden aangemerkt als materiaal in de hoedanigheid waarin het is bestemd in een werk te worden gebruikt als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van het Bouwstoffenbesluit. Evenmin is volgens hem sprake van een werk in de zin van artikel 1, eerste lid, onder a, van het Bouwstoffenbesluit.
2.6.2. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Bouwstoffenbesluit wordt onder dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
a. werk: grondwerk, wegenbouwkundig werk, waterbouwkundig werk of bouwwerk;
b. bouwstof: materiaal in de hoedanigheid waarin het is bestemd in een werk te worden gebruikt en waarin de totaalgehalten aan silicium, calcium of aluminium tezamen meer dan 10% (m/m) van dat materiaal bedragen;
c. gebruik of gebruiken van bouwstoffen: in een werk aanbrengen of houden van bouwstoffen.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van het Bouwstoffenbesluit verbindt de waterkwaliteitsbeheerder – voorzover hier van belang – aan een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wvo, die betrekking heeft op het gebruiken van een bouwstof in oppervlaktewater, voorschriften, inhoudende de verplichting dat isolatiemaatregelen en daarbij behorende beheers- en controlemaatregelen worden getroffen.
2.6.3. De Afdeling is gelet op de in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bouwstoffenbesluit weergegeven omschrijving van oordeel dat een stortvak op de bodem van de Westerschelde niet kan worden aangemerkt als een werk in de zin van het Bouwstoffenbesluit. Derhalve kan onderhoudsbaggerspecie niet worden aangemerkt als een bouwstof in de zin van het Bouwstoffenbesluit, zijnde materiaal bestemd in een werk te worden gebruikt. Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat aan de bij het bestreden besluit verleende vergunning geen voorschriften behoeven te worden verbonden als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van het Bouwstoffenbesluit.
2.7. Appellanten sub 1 en 2 kunnen zich er niet mee verenigen dat geen voorschrift aan de vergunning is verbonden, inhoudende dat zij in geval van een calamiteit onmiddellijk hiervan op de hoogte worden gebracht. Zij achten dit essentieel voor rampenbestrijding en voor de coördinatie hiervan. Bovendien wensen appellanten sub 1 en 2 dat een voorschrift wordt opgenomen, inhoudende dat zij tijdig schriftelijk op de hoogte zullen worden gebracht van het tijdstip van de aanvang van de baggerwerkzaamheden.
Verweerder is, gelet op het calamiteitenplan Rijkswateren in Zeeland, van oordeel dat het niet nodig is een voorschrift aangaande een informatieplicht bij aanvang van de werkzaamheden en bij calamiteiten aan de vergunning te verbinden.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het niet nodig is een voorschrift aan de vergunning te verbinden met betrekking tot een informatieplicht in geval van calamiteiten. In hetgeen appellanten sub 1 en 2 hebben aangevoerd aangaande een informatieplicht bij aanvang van de baggerwerkzaamheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het verbinden van een dergelijk voorschrift aan de vergunning. Het beroepsonderdeel faalt.
2.8. Appellanten sub 4 hebben samengevat weergegeven betoogd dat de ingevolge voorschrift 8 te verwijderen hoeveelheid baggerspecie te laag is.
2.8.1. Ingevolge voorschrift 8, eerste lid, dient de vergunninghouder tot het jaar 2010 in totaal 1,5 miljoen ton droge verontreinigde baggerspecie uit het stroomgebied van de rivier de Schelde op Vlaams grondgebied te verwijderen.
Ingevolge het tweede lid van dit voorschrift dient de in het eerste lid bedoelde specie te worden geborgen op een plaats die geen nadelige beïnvloeding van het oppervlaktewater kan veroorzaken.
Ingevolge het derde lid verleent de vergunninghouder zo mogelijk prioriteit aan het verwijderen van de meest verontreinigde slib.
Ingevolge het vierde lid rapporteert de vergunninghouder uiterlijk 31 december 2008 schriftelijk aan de hoofdingenieur-directeur omtrent de aanwezigheid van de in lid 1 bedoelde specie en doet een voorstel omtrent de verdere verwijdering daarvan na het jaar 2009.
2.8.2. De Afdeling overweegt ambtshalve het volgende. In voorschrift 8 is de verplichting neergelegd Vlaams slib op Vlaams grondgebied te bergen. De Wvo biedt echter niet de mogelijkheid aan vergunninghoudster een dergelijke verplichting op te leggen, omdat het toepassingsgebied zich beperkt tot oppervlaktewateren op Nederlands grondgebied. Nu voorschrift 8 betrekking heeft op Vlaams grondgebied, acht de Afdeling het in strijd met de Wvo dat verweerder dit voorschrift aan de vergunning heeft verbonden. Het bestreden besluit komt dan ook in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.9. Appellanten sub 1 en 2 betogen dat aan de vergunning een voorschrift moet worden verbonden, inhoudende dat onderzoek dient te worden gedaan naar de mogelijkheden van hergebruik van de onderhoudsspecie. Appellanten sub 4 wijzen op mogelijkheden om het milieu te ontzien door toepassing van scheidingstechnieken op het land en/of door brongerichte maatregelen.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het vanuit morfologisch oogpunt bezien niet mogelijk is sediment uit het watersysteem van de Westerschelde te verwijderen, omdat het verwijderen van sediment zal leiden tot erosie. Hergebruik van baggerspecie acht verweerder derhalve in het onderhavige geval niet acceptabel.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder gelet op de door hem gegeven motivering en gelet op het deskundigenbericht hieromtrent in redelijkheid het voorschrijven van een onderzoeksplicht naar hergebruik van onderhoudsbaggerspecie achterwege kunnen laten.
2.10. Appellanten sub 2 en appellante sub 3 betogen samengevat weergegeven dat de vergunde baggerhoeveelheid, gelet op de negatieve gevolgen van baggerwerkzaamheden voor de ecologie en morfologie van de Westerschelde, dient te worden beperkt tot de minimaal noodzakelijke hoeveelheid. Zij voeren aan dat in de huidige situatie blijkt dat 15 Mm3 voldoende is, terwijl in de MAS rekening is gehouden met 14 Mm3.
2.10.1. Verweerder merkt op dat gezien de onzekerheid met betrekking tot morfologische en sedimentaire ontwikkelingen een maximale hoeveelheid te storten onderhoudsbaggerspecie van 20 Mm3 per jaar is aangevraagd. Vanwege onverwachte gevolgen van bijvoorbeeld een jaar met meer stormen dan een gemiddeld aantal of een onverwacht snellere uitruiming van de geulen tussen de drempels, moet er in de vergunning ruimte zijn om te allen tijde de veiligheid van de scheepvaart te kunnen garanderen, aldus verweerder. Verweerder acht daarbij de door vergunninghoudster gehanteerde onzekerheidsmarge van 5 Mm3 verantwoord. Verweerder heeft zich ten tijde van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat het vergunnen van een hoeveelheid van 20 Mm3 niet zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor het milieu.
2.10.2. De aanvraag heeft betrekking op het storten van maximaal 20 Mm3 onderhoudsbaggerspecie per jaar. Op basis van de Vergunningwet Westerschelde van 18 juni 1997 mocht vergunninghoudster eveneens jaarlijks maximaal deze hoeveelheid onderhoudsbaggerspecie storten in de Westerschelde. Blijkens de stukken is in de afgelopen jaren echter steeds minder gestort dan deze maximale hoeveelheid van 20 Mm3; in 1999 is 13,55 Mm3 gestort, in 2000 een hoeveelheid van 10,4 Mm3 en in 2001 is 10,8 Mm3 onderhoudsbaggerspecie gestort.
De Afdeling is op grond van het deskundigenbericht van oordeel dat, gezien de huidige stortcapaciteit en de omstandigheid dat het morfologisch systeem na de laatste verdieping van de Westerschelde opnieuw in evenwicht dient te komen, het storten van de vergunde hoeveelheid ingrijpende gevolgen heeft. Naar het oordeel van de Afdeling wordt vergunningverlening onvoldoende onderbouwd met onderzoek naar die gevolgen.
In zijn nadere memorie heeft verweerder zich bij nader inzien op het standpunt gesteld dat met het hanteren van een onzekerheidsmarge van 1/3 van de hoeveelheid te storten specie, een vergunde hoeveelheid van 16,2 Mm3 onderhoudsbaggerspecie per jaar voldoende moet zijn om de in het “verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams gewest inzake de verruiming van de vaarweg in de Westerschelde” van 17 januari 1995 vastgelegde vaardiepte te handhaven. Blijkens het verhandelde ter zitting is vergunninghoudster voornemens een nieuwe vergunning aan te vragen gezien deze nieuwe inzichten. De Afdeling komt echter op basis van de stukken en het verhandelde ter zitting tot het oordeel dat, ook indien in verband met de door verweerder genoemde omstandigheden een onzekerheidsmarge van 1/3 dient te worden gehanteerd bovenop de in de afgelopen jaren gestorte hoeveelheid van gemiddeld 10 Mm3 per jaar, onduidelijk is wat de effecten zijn van het storten van meer dan deze in de afgelopen jaren gemiddeld gestorte hoeveelheid specie op de morfologie en de ecologie van de Westerschelde.
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit naar het oordeel van de Afdeling, voorzover daarbij een jaarlijkse hoeveelheid te storten baggerspecie van 20 Mm3 is vergund, dan ook in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de nodige zorgvuldigheid tot stand gekomen.
2.11. De overige door appellanten aangevoerde bezwaren hebben betrekking op Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (de Vogelrichtlijn) en op Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (de Habitatrichtlijn). Nu deze bezwaren zijn aangevoerd in het kader van de bij het bestreden besluit vergunde hoeveelheid te storten specie en in het kader van het verlenen van de vergunning voor onbepaalde termijn, behoeven deze naar het oordeel van de Afdeling gelet op het vorenoverwogene geen bespreking meer.
2.12. De beroepen van appellanten zijn alle gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voorzover de vergunning is verleend voor onbepaalde termijn, alsmede voorzover het storten van maximaal 20 Mm3 onderhoudsbaggerspecie per jaar is vergund. Voorts dient het bestreden besluit wat betreft voorschrift 8 te worden vernietigd. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. Voor het overige zijn de beroepen van appellanten ongegrond.
2.13. Verweerder dient op hierna te melden wijze in de proceskosten van appellanten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2, 3 en 4 gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 22 maart 2001, kenmerk HW/AW 2001/2926, voorzover de vergunning voor onbepaalde termijn is verleend, voorzover het storten van maximaal 20 Mm3 onderhoudsbaggerspecie per jaar is vergund en wat betreft voorschrift 8;
III. draagt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart de beroepen van appellanten sub 1, 2, 3 en 4 voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in de door appellanten in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten: voor appellanten sub 1 en 2 en appellante sub 3, ieder afzonderlijk, tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en voor appellanten sub 4 tot een bedrag van € 368,41, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de bedragen dienen door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellanten;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellanten, ieder afzonderlijk, het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. K. Brink en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Melse
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2003
191-335.