Uitspraak
200204907/1.
Datum uitspraak: 9 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank te Amsterdam van 23 juli 2002 in het geding tussen:
appellante
en
de Minister van Buitenlandse Zaken.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2000 heeft de Minister van Buitenlandse Zaken (hierna: de Minister) het verzoek van appellante op grond van de Wet openbaarheid van bestuur om inzage te verschaffen in processtukken die tussen Het Parool c.s. en de Staat der Nederlanden zijn uitgewisseld in het kader van een procedure bij de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens, afgewezen.
Bij besluit van 7 mei 2001 heeft de Minister het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 juli 2002, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2002, hoger beroep ingesteld. De nadere gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 4 oktober 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 13 november 2002 heeft appellante de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Bij brief van 19 november 2002 heeft de Minister van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2003, waar appellante in persoon, bijgestaan door mr. D. Griffiths, advocaat te Amsterdam, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. P.L.G. van Velzen, ambtenaar bij het departement, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De Afdeling stelt allereerst vast dat de beslissing op bezwaar blijkens de ondertekening in mandaat is genomen door dezelfde functionaris, te weten het hoofd van de Afdeling bestuursrecht van de Directie Juridische Zaken, die ook het besluit in primo in mandaat heeft genomen.
Artikel 10:3, derde lid, van de Awb staat in de weg aan het verlenen van mandaat tot het beslissen op een bezwaarschrift aan diegene die het besluit waartegen het bezwaar zich richt, krachtens mandaat heeft genomen. Geconcludeerd moet dan ook worden dat de beslissing op bezwaar in strijd is met het bepaalde in artikel 10:3, derde lid, van de Awb, zodat deze voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het hoger beroep is gelet hierop gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep van appellante alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen.
2.2. De Afdeling ziet zich vervolgens voor de vraag gesteld of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb aanleiding bestaat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand te laten.
Vooropgesteld wordt dat een bekrachtiging achteraf een bevoegdheidsgebrek als het onderhavige niet ongedaan maakt. Dit neemt niet weg dat op grond van de brief van de Minister aan de rechtbank van 26 juni 2002, waarin de Directeur van de Directie Juridische Zaken namens de Minister de beslissing op bezwaar voor zijn rekening heeft genomen en bekrachtigd, als vaststaand kan worden aangenomen dat de Minister inhoudelijk geen ander besluit zal nemen dan het wegens het bevoegdheidsgebrek vernietigde besluit.
De Afdeling neemt tevens in aanmerking dat partijen ter zitting te kennen hebben gegeven een inhoudelijke beoordeling van het geschil te wensen.
Voorts is de Afdeling op de hieronder aangegeven gronden van oordeel dat de beslissing op bezwaar, hoewel onbevoegdelijk genomen, wat de inhoud betreft de rechterlijke toets kan doorstaan.
Onder deze omstandigheden kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit naar het oordeel van de Afdeling in het onderhavige geval in stand blijven.
2.3. Ten aanzien van de inhoud van de beslissing op bezwaar overweegt de Afdeling als volgt.
2.4. Appellante wenst inzage in bij het Ministerie berustende processtukken die tussen Het Parool c.s. en de Staat der Nederlanden zijn uitgewisseld in het kader van een procedure bij de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens (hierna: ECRM). In deze procedure heeft de ECRM een klacht tegen de Staat der Nederlanden niet-ontvankelijk verklaard. De klacht had betrekking op het arrest van de Hoge Raad van 6 januari 1995 in de zaak tussen Middelburg, [partij] en Het Parool B.V. enerzijds en [partij] anderzijds.
2.5. De Minister heeft zijn weigering aan appellante inzage te verlenen in de door haar gevraagde stukken gehandhaafd bij de beslissing op bezwaar, waarbij hij zich primair op het standpunt heeft gesteld dat de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) op het verzoek van appellante niet van toepassing is, aangezien ten aanzien van de mogelijkheid tot inzage in het dossier het vertrouwelijkheidsregime geldt dat is neergelegd in artikel 33 (oud) van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), in samenhang met Rule 17, tweede lid, van de Rules of Procedure van de ECRM en artikel 2 van Pro het European Agreement Relating to Persons Participating in Proceedings before the European Commission and Court of Human Rights (hierna: European Agreement). Subsidiair heeft de Minister zich op het standpunt gesteld dat, indien niettemin van toepasselijkheid van de Wob zou worden uitgegaan, ook onder het regime van de Wob, gezien artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g, van deze wet, niet tot inzageverlening zou kunnen worden overgegaan.
2.6. De Afdeling overweegt allereerst dat de door appellante gevraagde stukken deel uitmaken van een procesdossier dat is totstandgekomen naar aanleiding van een bij de ECRM ingediende klacht, die op 21 oktober 1998 niet-ontvankelijk is verklaard, derhalve voorafgaand aan de opheffing van de ECRM op grond van het op 1 november 1998 in werking getreden Protocol 11 bij het EVRM. Gelet hierop en in aanmerking genomen de overgangsbepalingen van voormeld Protocol, is de Afdeling, anders dan appellante, van oordeel dat de Minister artikel 33 (oud) van het EVRM, welk artikel het vertrouwelijkheidsregime van de ECRM inhield - daargelaten de vraag of dit regime van toepassing is op het verzoek van appellante, hetgeen hieronder zal worden besproken - op zichzelf terecht heeft ingeroepen.
2.7. In artikel 33 (oud) van het EVRM was bepaald dat de ECRM haar zittingen houdt met gesloten deuren.
In Rule 17, tweede lid, van de Rules of Procedure van de ECRM, voorzover hier van belang, was bepaald dat de "contents of all case-files, including all pleadings, shall be confidential".
In artikel 2, eerste lid, van het European Agreement was bepaald dat "The persons referred to in paragraph 1 of Article 1 of this Agreement shall have immunity from legal process in respect of oral or written statements made, or documents or other evidence submitted by them before or to the Commission or the Court".
2.8. Allereerst dient te worden beoordeeld of de Minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat niet de Wob, maar de genoemde internationale voorschriften van toepassing zijn op het verzoek van appellante.
2.9. Blijkens de tekst en de totstandkomingsgeschiedenis van de Wob en blijkens vaste jurisprudentie van de Afdeling wijkt de Wob als algemene regeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen en internationale voorschriften gesteld bij of krachtens verdragen die voor Nederland van kracht zijn, indien zij een uitputtend karakter hebben. De Afdeling stelt vast dat artikel 33 (oud) van het EVRM en artikel 2 van Pro het European Agreement internationale voorschriften zijn, gesteld bij verdragen die voor Nederland van kracht zijn.
Naar het oordeel van de Afdeling dient artikel 33 (oud) van het EVRM in samenhang met artikel 2 van Pro het European Agreement, mede bezien in het licht van Rule 17, tweede lid, van de Rules of Procedure van de ECRM, gelet op tekst en strekking, te worden aangemerkt als een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding van stukken, welke als bijzondere regeling de Wob opzij zet. Voor dit oordeel slaat de Afdeling mede acht op het standpunt van de ECRM ten aanzien van artikel 33 (oud) van het EVRM, zoals dit blijkt uit haar beslissing van 20 maart 1972 (application no. 4835/71, gepubliceerd in Yearbook 1972/15). Hierin overweegt de ECRM als volgt: "Art. 33 of Pro the Convention stipulates that the Commission shall meet in camera. This has been consistently interpreted by the Commission to mean that the contents of the case-files in all applications before it are to be treated as confidential and that, consequently, neither party to an application is authorised to divulge the contents of their written or oral pleadings in the case."
De Afdeling neemt voorts in aanmerking dat appellante, naast haar verzoek aan de Minister, bij brief van 3 augustus 2000 ook de President van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft verzocht om inzage in het desbetreffende dossier, welk verzoek bij brief van 10 augustus 2000 van de griffier van het EHRM is afgewezen onder verwijzing naar artikel 33 (oud) van het EVRM in samenhang met Rule 17, tweede lid, van de Rules of Procedure van de ECRM.
Gelet op het vorenstaande heeft de Minister het bijzondere geheimhoudingsregime voortvloeiend uit de artikelen 33 (oud) van het EVRM en artikel 2 van Pro het European Agreement terecht op het verzoek van appellante toepasselijk geacht en heeft hij zich terecht op het standpunt gesteld dat inzage in de gevraagde stukken op grond van dat regime moest worden geweigerd.
2.10. Uit het voorgaande volgt dat de Afdeling, anders dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak, niet toekomt aan de beoordeling van hetgeen door de Minister subsidiair aan de beslissing op bezwaar ten grondslag is gelegd.
2.11. Het hoger beroep is gegrond en de aangevallen uitspraak dient evenals de beslissing op bezwaar te worden vernietigd, doch de Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
2.12. Van in beroep gemaakte proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. De Minister dient op na te melden wijze in de in hoger beroep gemaakte proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Amsterdam van 23 juli 2002, registratienr. AWB 01/2016 WOB;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt het besluit van de Minister van Buitenlandse Zaken van 7 mei 2001, met kenmerk DJZ/BR-0386/2001;
V. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
VI. veroordeelt de Minister van Buitenlandse Zaken in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 759,05, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Buitenlandse Zaken) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht (€ 102,10 en € 165,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.M. Boll en mr. D.A.C. Slump, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Broodman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2003
204-391.