Uitspraak
200200991/1.
Datum uitspraak: 9 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], gevestigd te [woonplaats],
en
de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2000 heeft verweerder een verzoek van appellante om een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet afgewezen.
Bij besluit van 10 januari 2002, kenmerk TRCJZ/2001/17429, heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 februari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 19 februari 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 20 maart 2002.
Bij brief van 8 mei 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en [appellanten], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.C. Bootsma, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een natuurmonument kan aanwijzen als beschermd natuurmonument.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 19 juni 2000, nr. E01.99.0148, AB 2000, 445, strekt de vergunningplicht zich ook uit tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (de zogenoemde externe werking).
2.2. Appellante exploiteert een varkens- en pluimveebedrijf aan de [locatie]. Haar aanvraag om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet houdt verband met de bouw van een volièrestal voor 41.500 legkippen, ter vervanging van een door calamiteit verloren gegane traditionele legkippenstal.
Het bedrijf van appellante ligt op 400 meter afstand van natuurgebied de “Landschotse Heide”. Dit gebied is bij besluit van verweerder van 30 januari 1973 aangewezen als beschermd natuurmonument als bedoeld in artikel 7 van de Natuurbeschermingswet.
Niet in geschil is dat voor het bedrijf van appellante op grond van de externe werking een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet is vereist.
2.3. Appellante is van mening dat de vergunning van rechtswege is verleend, nu verweerder zijn beslissing niet binnen drie maanden aan haar bekend heeft gemaakt.
2.3.1. Verweerder stelt dat is voldaan aan artikel 13, tweede en vierde lid, van de Natuurbeschermingswet, nu hij de aanvraag op 19 september 2000 heeft ontvangen en op 19 december 2000 een beslissing heeft genomen die hij op dezelfde dag heeft verzonden aan appellante.
2.3.2. Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet, voor zover hier relevant, beslist de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij op het verzoek binnen drie maanden na datum van ontvangst.
Ingevolge het vierde lid van dit artikel, voor zover hier relevant, wordt de vergunning geacht te zijn verleend indien de minister zijn beschikking niet binnen de krachtens het tweede lid geldende termijn ter kennis van de verzoeker heeft gebracht.
2.3.2.1. Nu de Natuurbeschermingswet geen regeling bevat ten aanzien van het ter kennis brengen van besluiten op grond van die wet, dient daarvoor te worden teruggevallen op de regeling ter zake het bekendmaken van besluiten in de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Awb geschiedt de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
Gelet op deze bepaling heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij met de toezending van het primaire besluit aan appellante de beschikking ter kennis van appellante heeft gebracht als bedoeld in artikel 13, vierde lid, van de Natuurbeschermingswet. Op het verzoek is derhalve binnen de termijn van artikel 13, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet beslist, zodat geen vergunning van rechtswege is ontstaan.
2.4. Appellante heeft voorts gesteld dat het jaar van de aanwijzing van het natuurmonument na ruim 25 jaar in redelijkheid niet als peiljaar kan worden aangehouden. Verweerder rekent volgens appellante bovendien met een (te) hoge ammoniakemissiefactor en heeft ten onrechte het advies van gedeputeerde staten niet bij de besluitvorming betrokken. In dat advies hebben gedeputeerde staten gesteld dat zij het niet onredelijk vinden om de gegevens van de Hinderwetvergunning uit maart 1976 in de afweging mee te nemen. Appellante wijst er verder op dat de depositie significant ver onder de schadelijkheidgrens ligt. De handelwijze strookt volgens appellante niet met het in de provincie Overijssel gevolgde beleid. Ten slotte vindt appellante dat het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gebracht en dat het een draagkrachtige motivering ontbeert.
2.4.1. Verweerder heeft de vergunning geweigerd omdat de ammoniakdepositie op de “Landschotse Heide” door de bouw van de volièrestal is toegenomen ten opzichte van de situatie ten tijde van de aanwijzing van het beschermd natuurmonument. Het bezwaar tegen dit besluit is ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat hij de vergunning in overeenstemming met zijn beleid heeft geweigerd en dat er geen aanleiding bestaat tot afwijking van dit beleid. Het besluit strijdt volgens verweerder niet met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
2.4.2. Blijkens de stukken past verweerder bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleid toe.
In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de Interimwet ammoniak en veehouderij (Interimwet). In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol potentieel zuur per hectare per jaar (mol/ha/j), behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs-)situaties.
Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Natuurbeschermingswet kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau, wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toename van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal in beginsel ook een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kunnen worden verleend.
In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/j. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-2, p. 108) aangegeven richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
De beoordeling van de aanvraag zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
2.4.2.1. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt voorts het volgende. Ten tijde van de aanwijzing van de “Landschotse Heide” als beschermd natuurmonument, 30 januari 1973, bedroeg de ammoniakdepositie van het bedrijf van appellante volgens verweerder 159,76 mol/ha/j. Verweerder heeft zich bij deze berekening gebaseerd op tellingen van het Landbouw Economisch Instituut (hierna: LEI) en heeft daarbij door appellante later van andere bedrijven opgekochte productierechten in aanmerking genomen. De totale ammoniakdepositie waarop de in geding zijnde aanvraag betrekking heeft, bedraagt 241,3 mol/ha/j. Deze gegevens in aanmerking genomen, is de ammoniakdepositie van het bedrijf van appellante toegenomen sinds de aanwijzing van het beschermd natuurmonument.
2.4.2.2. Indien echter in plaats van de LEI-tellingen gegevens uit de door appellante overgelegde Hinderwetvergunning uit 1976 in de beoordeling worden betrokken, zou wel zijn voldaan aan het in het beleid opgenomen stand still-beginsel. Alsdan zou in het verleden sprake zijn geweest van een depositie van 262,19 mol/ha/j.
Verweerder heeft hierover gesteld dat hij het uitgangspunt aanhoudt dat, indien de aanvrager geen eigen bedrijfsgegevens kan overleggen, de feitelijke situatie op een bedrijf wordt vastgesteld aan de hand van de landbouwmeitelling van het LEI. Als de LEI-gegevens niet kloppen met door een betrokkene zelf overgelegde gegevens, gaat verweerder uit van de gegevens van de betrokkene. Verweerder erkent dat de LEI-tellingen een momentopname zijn maar acht zijn uitgangspunt niettemin niet onredelijk, omdat de gegevens van de landbouwmeitelling bij het ontbreken van eigen bedrijfsgegevens de enige beschikbare gegevens zijn op grond waarvan de feitelijke situatie op een bedrijf in een bepaald jaar kan worden benaderd.
Volgens appellante zijn de LEI-tellingen in dit geval niet bruikbaar, omdat zij zijn uitgevoerd op een moment waarop de stallen niet zelden leegstonden. In de zeventiger jaren werden volgens appellante in april de stallen leeg gezet omdat dan het bewerken van het land weer prioriteit had. Bedrijfsgegevens uit het jaar 1973 heeft appellante niet meer.
De Afdeling acht het niet onredelijk om voor de berekening van de ammoniakdepositie ten tijde van de aanwijzing van het natuurmonument uit te gaan van de LEI-gegevens, maar deze berekening is vatbaar voor tegenbewijs door de aanvrager. Dit tegenbewijs zal met name ontleend kunnen worden aan de bedrijfsadministratie van de aanvrager of diens voorganger. Indien deze administratie echter niet meer aanwezig is, en ook niet meer aanwezig behoeft te zijn gelet op de wettelijke bepalingen inzake de bewaarplicht om administratieve gegevens, kunnen ook andere bewijsmiddelen licht werpen op de aanvaardbaarheid van de berekening. In het onderhavige geval, waarin de aanwijzing van het natuurmonument in 1973 plaatsvond, kan in redelijkheid niet meer worden verlangd dat de bedrijfsadministratie wordt overgelegd.
De Afdeling is van oordeel, gelet op hetgeen ter zitting over de LEI-gegevens is opgemerkt, dat niet valt uit te sluiten dat de gebruikte LEI-gegevens in dit geval geen juiste afspiegeling vormden van de omvang van het bedrijf van appellante ten tijde van de aanwijzing van het natuurmonument. Onder deze omstandigheden had het derhalve in de rede gelegen om ook bedrijfsgegevens van appellante van relatief korte tijd na de aanwijzing in de beoordeling te betrekken.
2.5. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 10 januari 2002, kenmerk TRCJZ/2001/17429;
III. veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 688,47, waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. A. Kosto en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Z.N. Kammeraat, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Kammeraat
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2003
295.