Uitspraak
200200160/1.
Datum uitspraak: 23 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de raad van de gemeente Almelo,
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellante sub 4] waarvan de maten zijn [maat A],
[maat B] en [maat C], gevestigd te [plaats],
5. de stichting “Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek”,
gevestigd te Bornerbroek,
6. de vereniging “Natuurhistorische Vereniging (KNNV,
afdeling Vriezenveen)”, gevestigd te Vriezenveen,
7. [appellant sub 7], wonend te Almelo,
8. [appellanten sub 8], wonend te Bornerbroek,
9. de vereniging “Heemkundevereniging Bussemakerhuis”,
gevestigd te Borne,
en
provinciale staten van Overijssel,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2001 hebben verweerders de “Partiële herziening van het Streekplan Overijssel 2000+ (locatiekeuze Regionaal Bedrijventerrein Twente)” vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 16 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 17 januari 2002, appellant sub 2 bij brief van 27 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 4 januari 2002, appellanten sub 3 bij brief van 17 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 18 januari 2002, appellante sub 4 bij brief van 18 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2002, appellante sub 5 bij brief van 18 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 januari 2002, appellante sub 6 bij brief van 20 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2002, appellant sub 7 bij brief van 22 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2002, appellanten sub 8 bij brief van 22 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 januari 2002, en appellante sub 9 bij brief van 23 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 24 januari 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 28 mei 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 oktober 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 5 en van verweerders. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2002,
waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door H.D. Wild, ambtenaar van de gemeente, appellant sub 2, in persoon, appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. M. Beudeker, gemachtigde, appellante sub 4, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellante sub 5, vertegenwoordigd door mr. J.J.A. Ceelen, advocaat te Apeldoorn, appellante sub 6, vertegenwoordigd door H.H. Stevens, gemachtigde, appellant sub 7, in persoon, appellanten sub 8 in persoon, appellante sub 9, vertegenwoordigd door H.A.M. Wolderink, voorzitter, en bijgestaan door mr. J.J.A. Ceelen, advocaat te Apeldoorn, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, alsmede R. Holsheimer-Wezeman, lid van het college van gedeputeerde staten, ing. G.M. van Weerd, mr. P.W.C. Mossel en M.A. Heinen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Bevoegdheid van de Afdeling
2.1.1. Ingevolge artikel 4a, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO), voorzover hier van belang, kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied der provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven, alsmede een vastgesteld streekplan herzien.
Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voorzover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door een ieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een streekplan.
Ingevolge artikel 1 van Pro de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een streekplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
2.1.2. Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgesteld of herzien streekplan slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen. Indien een beroep is gericht tegen een niet door het bestuursorgaan als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdeel van een streekplan, is het niet gericht tegen een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 van Pro de WRO. De Afdeling is in dat geval onbevoegd van het beroep kennis te nemen.
2.1.3. De voorliggende partiële herziening heeft betrekking op:
1. de aanwijzing van een gebied ten zuiden van Almelo (de locatie
Almelo-Zuid) voor de vestiging van een regionaal bedrijventerrein
(verder te noemen: RBT);
2. het aanduiden van een gebied ten noordwesten van het bedrijvenpark Twente en ten noorden van de N36 als “grote werklocatie tot 2010”;
3. het aanduiden van een gebied ten oosten van het bedrijventerrein Twentepoort als “zoeklocatie voor grote werklocatie”.
De onder 1. genoemde aanwijzing is in de tekst van de partiële herziening aangemerkt als concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1, in samenhang met artikel 4a van de WRO.
2.1.4. Het beroep van [appellante sub 4] en het beroep van de Natuurhistorische Vereniging (KNNV, afdeling Vriezenveen) (verder te noemen: KNNV) zijn voor een deel gericht tegen de bovenstaande, onder 2. en 3. genoemde onderdelen van de partiële herziening. Deze onderdelen van de partiële herziening zijn niet aangemerkt als concrete beleidsbeslissing.
Gelet op hetgeen hiervoor in overweging 2.1.2. is overwogen bestaat in zoverre dan ook geen recht van beroep op de Afdeling en is deze in zoverre onbevoegd van die beroepen kennis te nemen.
2.1.5. Het beroep van de raad van de gemeente Almelo is gericht tegen de partiële herziening voorzover deze niet voorziet in compensatie voor het verlies van de locatie Almelo-Zuid als locatie voor de ontwikkeling van een lokaal bedrijventerrein. Uit het beroepschrift blijkt uitdrukkelijk dat het beroep zich niet richt tegen de als concrete beleidsbeslissing aangemerkte keuze voor de locatie Almelo-Zuid voor de vestiging van een RBT.
Nu het beroep zich niet richt tegen de in de partiële herziening opgenomen concrete beleidsbeslissing, bestaat, gelet op hetgeen hiervoor in overweging 2.1.2. is overwogen, geen recht van beroep op de Afdeling en is deze onbevoegd van dit beroep kennis te nemen.
Bezwaren met betrekking tot de noodzaak van een RBT
2.2. [appellante sub 4], de Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek, (verder: de SDB), [appellanten sub 8] en de KNNV stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat de noodzaak voor de vestiging van een RBT onvoldoende is onderbouwd. Zij voeren aan dat verweerders van onjuiste cijfers met betrekking tot de behoefte aan bedrijventerrein zijn uitgegaan en dat de daadwerkelijke vraag veel kleiner is. In dit verband wijzen zij op cijfers van het Centraal Planbureau (verder te noemen: CPB) en op een rapport van onderzoeksinstituut OTB over de verschillen tussen de ramingen van de provincie en het CPB.
2.2.1. Op basis van een aantal onderzoeken stellen verweerders dat zowel voor de periode tot 2010 als voor de periode tot 2020 in Twente een tekort aan bedrijventerrein is te verwachten. Dit tekort zal zich volgens hen met name voordoen in de sector grote (industriële) bedrijven, waarop het RBT met name gericht is.
2.2.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerders aan de hand van een aantal onderzoeken een raming hebben gemaakt van de behoefte aan bedrijventerrein in de regio Twente. Gebleken is dat deze raming op onderdelen afwijkt van ramingen van het CPB van de behoefte aan bedrijventerrein voor de provincie Overijssel. In het door appellanten opgevoerde rapport ‘Ramingen gewogen’ van onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft, wordt deze afwijking verklaard aan de hand van drie aspecten. In de eerste plaats hanteren verweerders in afwijking van het CPB een bepaalde strategische voorraad aan bedrijventerrein. In de tweede plaats hebben verweerders de relatief hoge uitgifte van bedrijventerrein in de periode 1990-1999 in hun berekeningen betrokken. In de derde plaats gaan verweerders uit van een hogere economische groei dan het CPB. Hieruit volgt dat aan de ramingen van verweerders en het CPB andere uitgangspunten ten grondslag liggen. Ramingen zijn naar hun aard onzeker, zodat niet vastgesteld kan worden welke raming de juiste is. Wel
kan beoordeeld worden of de door verweerders gehanteerde uitgangspunten en de daaruit voortvloeiende behoefteraming niet onredelijk zijn.
Vooraf is van belang om op te merken dat de behoefteraming van verweerders, anders dan die van het CPB, specifiek ziet op de situatie in de regio Twente en bovendien ziet op de relatief lange periode tot 2020.
Ten aanzien van de door verweerders gehanteerde zogenoemde strategische voorraad overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken volgt dat het aanhouden van een dergelijke voorraad deel uitmaakt van het beleid van verweerders ten aanzien van bedrijventerreinen teneinde snel te kunnen handelen in het geval er vraag is naar bedrijventerrein. Dit beleid komt de Afdeling niet onredelijk voor. Niet gebleken is van feiten en omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat verweerders in dit geval niet aan dit beleid hebben kunnen vasthouden. Ten aanzien van het door verweerders rekening houden met de uitgifte van bedrijventerrein in de periode 1990-1999, is de Afdeling van oordeel dat deze handelwijze evenmin onredelijk is. Daarbij is op te merken dat uit de stukken blijkt dat de uitgifte van bedrijventerrein in de regio Twente in het begin van dit decennium relatief laag was en aan het einde relatief hoog. Gelet hierop kan niet gezegd worden dat de gemiddelde uitgifte van bedrijventerrein in dit decennium als geheel hoog is en dat verweerders onredelijk hebben gehandeld door met deze gemiddelde uitgifte rekening te houden. Ten aanzien van het verwachte scenario van de economische groei overweegt de Afdeling dat dit aspect moeilijk te beoordelen is, zeker niet voor de lange termijn. Niet aannemelijk is geworden is dat het groeiscenario dat verweerders ten tijde van het bestreden besluit aan hun behoefteraming ten grondslag hebben gelegd, zonder meer onjuist dan wel onredelijk is.
Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de door verweerders ten tijde van het bestreden besluit gehanteerde uitgangspunten dan wel de daaruit voortvloeiende behoefteraming, onredelijk zijn. Zij hebben deze raming dan ook ten grondslag kunnen leggen aan het bestreden besluit, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft.
Bezwaren met betrekking tot de keuze van de locatie
2.3. [appellante sub 4], de SDB, [appellanten sub 8] en de Heemkundevereniging stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat deze vaststelling berust op een
Milieu-effect Rapport (verder te noemen: MER) waarin alternatieve locaties onvoldoende zijn onderzocht dan wel afgewogen. Zij voeren aan dat de locatie Almelo-Zuid ten onrechte is aangemerkt als het meest milieuvriendelijke alternatief en dat de locatie Almelo-Noord op oneigenlijke gronden reeds eerder in de procedure is afgevallen. De milieu-effecten van de vestiging van een RBT op de locatie Almelo-Noord zijn aanzienlijk geringer volgens appellanten.
2.3.1. De locatie Almelo-Zuid is volgens verweerders in vergelijking met de alternatieven die in het MER zijn onderzocht het meest milieuvriendelijke alternatief. Zij bestrijden dat de locatie Almelo-Zuid van begin af aan de voorkeur heeft gehad. De locatie Almelo-Noord is afgevallen omdat dit gebied minder centraal ligt, geen directe snelwegverbinding mogelijk is en er voor dit gebied reeds plannen voor woningbouw en werkgelegenheid bestaan, aldus verweerders.
2.3.2. Uit het MER blijkt dat het selecteren van zoekgebieden heeft plaatsgevonden aan de hand van een op beleidsmatige criteria berustende selectie, welke selectie vervolgens is verfijnd aan de hand van een aantal meer specifieke criteria. De eerste selectie omvatte zeven zoekgebieden, waaronder de door appellanten bedoelde locatie Almelo-Noord.
Bij de tweede selectie werd door de initiatiefnemer bijzonder gewicht toegekend aan de volgende drie criteria:
- ligging zo dicht mogelijk bij de hoofdtransportassen weg en spoor;
- zo centraal mogelijk binnen de stedenband;
- voldoende ruimte voor een terrein van ongeveer 185 hectare bruto.
Het aanvankelijke zoekgebied Almelo-Noord viel bij deze tweede selectie af omdat, zo wordt in het MER gesteld, een directe snelwegverbinding ontbreekt, er op grond van het streekplan en het structuurplan al ruimtelijke claims op het gebied liggen en dit zoekgebied verhoudingsgewijs decentraal ligt ten opzichte van de andere Twentse steden. Van de aanvankelijke zeven zoekgebieden bleven er na de tweede selectie nog twee over die in het MER zijn betrokken.
De Commissie voor de milieu-effectrapportage (verder te noemen: de Commissie) komt in haar toetsingsadvies tot het oordeel dat de essentiële informatie aanwezig is in het MER en de aanvullende informatie. Daarbij geeft de Commissie evenwel aan een aantal belangrijke opmerkingen te hebben over de wijze waarop een inperking is gemaakt in de zoekgebieden die in het MER nader zijn onderzocht. Zij merkt in dat verband op dat in beide fasen van de selectie van zoekgebieden slechts beleidsmatige criteria bepalend zijn geweest en milieuargumenten nauwelijks een rol hebben gespeeld. Bovendien ware het volgens haar, gelet op de vele inspraakreacties met betrekking tot de realiteitswaarde van het alternatief Almelo-Noord, beter geweest de locatie Almelo-Noord in het MER te onderzoeken, zodat het afvallen van dit alternatief in het MER beargumenteerd zou kunnen worden. In dit verband wijst de Commissie erop dat de locatie Almelo-Noord in het in 1995 opgestelde MER voor het stadsgewest Twente inzake de vestiging van een bedrijfsterrein in de regio, niet minder geschikt en op bepaalde onderdelen zelfs geschikter wordt geacht dan de locatie Almelo-Zuid. Bovendien gelden de in het MER genoemde nadelen van de afgevallen locaties volgens haar ten dele ook voor de wel in het MER betrokken locaties. De Commissie wijst er ten slotte op dat in de voorliggende partiële herziening de locatie Almelo-Noord, hoewel afgevallen in het selectieproces van zoekgebieden voor de vestiging van een RBT, wel aangewezen wordt als “grote werklocatie tot 2010”.
Uit het vorenstaande volgt dat in het MER bij de beantwoording van de vraag welke alternatieven voor de voorgenomen activiteit redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen, slechts beleidsmatige overwegingen een rol hebben gespeeld. Verweerders zijn bij hun besluitvorming door de gevolgde selectiemethode voorbijgegaan aan de reële waarde van de locatie Almelo-Noord als alternatief, terwijl deze waarde, gelet op het gestelde in het toetsingsadvies van de Commissie, geacht moet worden bekend te zijn bij verweerders. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, nu dit niet berust op de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het bestreden besluit is, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft, in zoverre dan ook genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb).
Bezwaren met betrekking tot de financiële haalbaarheid
2.4. De SDB stelt dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat geen onderzoek is verricht naar de financiële haalbaarheid van een RBT. Zij voert aan dat dit onderzoek vóór de keuze van een locatie had dienen plaats te vinden, omdat nu onduidelijk is of een RBT op deze locatie financieel haalbaar is en omwonenden in onzekerheid verkeren over de vraag of zij in het gebied kunnen blijven wonen dan wel een bedrijf uitoefenen.
2.4.1. Verweerders stellen dat uit globaal onderzoek is gebleken dat de vestiging van een RBT financieel haalbaar is. Het was volgens hen niet mogelijk om in de fase waarin een keuze voor een locatie moest worden gemaakt een meer gedetailleerd onderzoek te verrichten omdat locatiespecifieke aspecten nog nader onderzoek vereisten.
2.4.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de financiële haalbaarheid van de vestiging van een RBT op de door verweerders gekozen locatie, afhankelijk is van het antwoord op de vraag of de diverse gemeentes die hebben aangegeven in principe bereid te zijn te participeren in de vestiging van een RBT, zich in financiële zin daadwerkelijk aan de vestiging van een RBT op deze locatie verbinden. Ter zitting is van de zijde van verweerders bevestigd dat dit besluit van de betrokken gemeentes, ook wel aangeduid als het zogenoemde go/no go-besluit, naar verwachting niet eerder dan mei 2003 zal worden genomen. Dit laat de mogelijkheid open dat één of meer gemeentes alsnog zullen besluiten niet in financiële zin bij te dragen aan de vestiging van een RBT op deze locatie waardoor de financiële haalbaarheid waarschijnlijk illusoir wordt. Hieruit volgt dat op het moment dat het bestreden besluit werd genomen, onzeker was of de vestiging van een RBT op deze locatie financieel haalbaar was en dat deze onzekerheid in ieder geval tot mei 2003 voortduurt. Gelet op het belang van appellanten om duidelijkheid te verkrijgen omtrent hun situatie, getuigt het naar het oordeel van de Afdeling niet van een evenredige belangenafweging om de locatiekeuze voor een RBT reeds voordat duidelijkheid bestond over de financiële haalbaarheid daarvan, als concrete beleidsbeslissing in een streekplanherziening vast te leggen. Het bestreden besluit is, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft, dan ook genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Awb.
Bezwaren met betrekking tot beschermde diersoorten
2.5. [appellanten sub 3], [appellante sub 4], de SDB, [appellanten sub 8], en de Heemkundevereniging stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat onvoldoende rekening is gehouden met, dan wel onderzoek is verricht naar de aanwezigheid van beschermde diersoorten op de locatie Almelo-Zuid. Appellanten voeren aan dat ter plaatse diverse diersoorten voorkomen die op grond van de Natuurbeschermingswet dan wel de Vogel- of Habitatrichtlijn zijn beschermd.
2.5.1. Verweerders hebben overwogen dat uit de aanvulling op het MER blijkt dat op de locatie Almelo-Zuid geen uitzonderlijke natuurwaarden voorkomen die de vestiging van een RBT onmogelijk maken. De diersoorten die ter plaatse voorkomen zijn niet zeldzaam in Twente en hun voortbestaan wordt in zoverre dan ook niet bedreigd, aldus verweerders. Zij wijzen erop dat nog een nadere inventarisatie zal plaatsvinden van de op de locatie aanwezige diersoorten, ten behoeve van een vergunningaanvraag in het kader van de Natuurbeschermingswet. Voorts wijzen verweerders op het rapport van [onderzoekbureau] van 29 april 2002, waaruit volgens hen blijkt dat in het gebied slechts de egel, de dwergvleermuis en de bruine kikker voorkomen.
2.5.2. Door de in de voorliggende partiële herziening gemaakte keuze voor de locatie Almelo-Zuid voor de vestiging van een RBT aan te merken als concrete beleidsbeslissing, is een stedelijke bestemming voor het van oorsprong landelijke gebied vastgelegd. Gelet hierop diende in dit geval dan ook voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit onderzocht te worden welke dier- en plantensoorten hun natuurlijke leefomgeving in het gebied hebben en welke gevolgen verstedelijking van het gebied heeft voor het voortbestaan van deze dier- en plantensoorten in hun natuurlijke leefomgeving. Aan de hand van een dergelijk onderzoek kon worden vastgesteld of een ontheffing op grond van de ten tijde van het bestreden besluit geldende Natuurbeschermingswet (thans Flora- en Faunawet) vereist was en in hoeverre redelijkerwijs te verwachten was dat deze ontheffing, indien vereist, zou worden verleend.
Uit de aanvulling op het MER blijkt, voorzover hier van belang, dat in het gebied van de locatie Almelo-Zuid zeven soorten vleermuizen voorkomen en het vrijwel zeker is dat in het gebied ook de kamsalamander voorkomt. Alle vleermuissoorten en alle salamandersoorten zijn beschermde diersoorten in de zin van de Natuurbeschermingswet. Bovendien zijn alle vleermuissoorten en de kamsalamander in bijlage IV, letter a, van de Habitatrichtlijn aangewezen als diersoorten van communautair belang die strikt beschermd moeten worden. Gelet hierop is de enkele stelling van verweerders dat de diersoorten die ter plaatse voorkomen niet zeldzaam zijn in Twente en hun voortbestaan in zoverre dan ook niet wordt bedreigd, onvoldoende nu deze stelling niet berust op onderzoeksgegevens dan wel anderszins aannemelijk is gemaakt. Bovendien blijkt niet dat verweerders op basis van onderzoeksgegevens hebben afgewogen of op voorhand redelijkerwijs te verwachten was dat een ontheffing op grond van de Natuurbeschermingswet, indien vereist, zou kunnen worden verleend. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid en berust in zoverre op een gebrekkige motivering. Het bestreden besluit is, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft, in zoverre dan ook genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en Pro artikel 3:46 van Pro de Awb.
Het namens verweerders uitgevoerde onderzoek van [onderzoekbureau] van 29 april 2002, kan aan het voorgaande niet afdoen. Daartoe overweegt de Afdeling dat dit onderzoek is uitgevoerd op een datum die ligt na die waarop de partiële herziening is vastgesteld en dit onderzoek geen nadere onderbouwing voor het standpunt van verweerders geeft, maar ten opzichte van de resultaten van eerdere onderzoeken nieuwe conclusies bevat. Bovendien blijkt uit de stukken dat dit onderzoek is uitgevoerd in een jaargetijde waarin niet een zo volledig mogelijk beeld kan worden verkregen van de in het gebied voorkomende flora en fauna.
Bezwaren met betrekking tot de cultuurhistorische en landschappelijke waarde van het gebied
2.6. De Heemkundevereniging stelt dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld omdat onvoldoende rekening is gehouden met de cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het gebied. Zij voert aan dat deze waarden door de vestiging van een RBT zullen worden aangetast of vernietigd.
2.6.1. Verweerders stellen dat het gebied in vergelijking met andere gebieden geen bijzondere landschappelijke waarde heeft.
2.6.2. Door de in de voorliggende partiële herziening gemaakte keuze voor locatie Almelo-Zuid voor de vestiging van een RBT aan te merken als concrete beleidsbeslissing, is een stedelijke bestemming voor het van oorsprong landelijke gebied vastgelegd. Gelet hierop diende ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de aan het landelijke karakter van het gebied verbonden waarden genoegzaam te zijn onderzocht en in de belangenafweging te worden betrokken.
In het streekplan heeft het gebied waar de locatie Almelo-Zuid deel van uitmaakt de aanduiding ‘zone I Landbouw’. Gebieden met deze aanduiding zijn in het streekplan gekenschetst als voor landbouw goed ingerichte, relatief grootschalige gebieden, deels met karakteristieke openheid. Ten aanzien van het aspect landschap is, voorzover hier van belang, vermeld dat karakteristieke openheid behouden dient te worden en dat kleine beplantingselementen zoals houtsingels verplaatsbaar zijn, mits er geen belangrijke waarden van landschap, natuur of cultureel erfgoed verloren gaan. Ten aanzien van het aspect cultureel erfgoed is, voorzover hier van belang, vermeld dat waarden van cultureel erfgoed behouden dienen te worden.
Uit het deskundigenrapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak komt naar voren dat met name het westelijke deel van de locatie Almelo-Zuid landschappelijk karakteristiek is door zogenoemde kampen, graslanden, houtwallen en waterlopen. Voorts volgt daaruit dat een deel van de karakteristieke bebouwing en erfbeplanting nog in het gebied aanwezig is. Gelet hierop wordt door verweerders aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied geen recht gedaan met de enkele vaststelling dat het gebied in vergelijking met andere gebieden geen bijzondere landschappelijke waarde heeft. Daarbij dient te worden opgemerkt dat deze waarden blijkens het bovenstaande provinciaal ruimtelijk beleid door verweerders wel van belang worden geacht. Het bestreden besluit berust ook in zoverre niet op een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft, in zoverre dan ook genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en Pro artikel 3:46 van Pro de Awb.
Bezwaren met betrekking tot landgoed ‘t Wolbert
2.7. [appellant sub 1], [appellante sub 4], de SDB, [appellanten sub 8] en de Heemkundevereniging stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat door de vestiging van een RBT het landgoed ’t Wolbert zal moeten verdwijnen hetgeen strijdig is met het provinciale beleid voor landgoederen. Zij wijzen voorts op het MER waarin volgens hen is vermeld dat de aanwezigheid van een landgoed een gebied ongeschikt maakt voor de vestiging van een RBT.
2.7.1. Verweerders hebben aangegeven dat het landgoed wanneer het niet kan worden ingepast, zal moeten verdwijnen en elders zal worden gecompenseerd. In ieder geval zal het erf met de waardevolle opstallen behouden dienen te worden, aldus verweerders. Zij wijzen erop dat het landgoed, hoewel gerangschikt onder de Natuurschoonwet, niet van dezelfde betekenis is als landgoederen in de omgeving aangezien het nog in ontwikkeling is.
2.7.2. In het Streekplan Overijssel 2000+ is ten aanzien van landgoederen vermeld dat de provincie de aanwijzing tot Beschermde Buitenplaats van de vele landgoederen en buitenplaatsen in Overijssel wil bevorderen. Daarmee beoogt de provincie de monumentale huizen en kastelen alsmede de zeer waardevolle tuinen, parken en daarin aanwezige objecten onder de bescherming van de Monumentenwet te brengen. Vanwege het grote maatschappelijke belang van landgoederen streeft de provincie naar de instandhouding daarvan. In de toelichting bij het streekplan is een lijst opgenomen van de 60 beschermde buitenplaatsen in de provincie Overijssel.
Landgoed ’t Wolbert is niet vermeld op de bovenbedoelde lijst en heeft als zodanig geen beschermde status. Voorts kan worden opgemerkt dat niet is gebleken dat het landgoed, afgezien van het te handhaven waardevolle erf met opstallen, van grote waarde is vanwege de aanwezigheid van parken of tuinen. In dat verband is van belang dat uit de stukken blijkt dat het grootste deel van het landgoed verpacht is voor de landbouw. Verweerders hebben zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het landgoed niet van dezelfde betekenis is als landgoederen in de omgeving welke op de bovenbedoelde provinciale lijst zijn opgenomen. Het betoog van appellanten dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het streekplan, faalt derhalve.
De Afdeling overweegt voorts dat in het MER is vermeld dat gebieden waarin landgoederen zijn gelegen, negatief worden beoordeeld voor de vestiging van een RBT. Deze negatieve beoordeling als zodanig maakt echter niet dat het gebied ongeschikt is voor vestiging van een RBT en laat ruimte voor een nadere belangenafweging. Verweerders hebben in dat verband aan het belang dat is gediend met de vestiging van een RBT een groter gewicht toegekend. Zij hebben daarbij aangegeven dat het landgoed zoveel mogelijk zal worden ingepast en dat het waardevolle erf met opstallen behouden zal worden. De Afdeling acht deze belangenafweging niet onredelijk zodat verweerders in dit bezwaar in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT.
Bezwaren met betrekking tot de gevolgen voor bewoners en bedrijven
2.8. [appellant sub 1], [appellante sub 4] en [appellanten sub 8] stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld omdat onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van bewoners en bedrijven in het gebied. In dit verband wijzen zij erop dat nog onduidelijk is waar zij vervangende woonruimte dan wel een locatie voor hun agrarische bedrijf kunnen vinden en of die vergelijkbaar is met de huidige situatie.
2.8.1. Verweerders erkennen dat de vestiging van een RBT in het gebied betekent dat de bewoners en de bedrijven die in het gebied zijn gevestigd op bepaalde termijn zullen moeten vertrekken. Zij stellen dat er in de directe omgeving van het gebied en de verre omtrek keuzemogelijkheden voor hervestiging zijn. Voor de bewoners van het gebied kan volgens hen onder omstandigheden een uitzondering worden gemaakt op het algemene beleid om geen nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan.
Verweerders wijzen erop dat niet op het niveau van het streekplan een nieuwe woningbouwlocatie voor de bewoners van het gebied kan worden aangewezen.
2.8.2. Uit de toelichting bij het bestreden besluit blijkt dat de belangen van de bewoners en de bedrijven in het gebied bij de afweging van verweerders een rol hebben gespeeld, maar dat een groter gewicht is toegekend aan het belang dat is gediend met de vestiging van een RBT. De Afdeling is van oordeel dat verweerders deze belangenafweging in redelijkheid hebben kunnen maken. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de vestiging van een RBT met een omvang van ongeveer 185 hectare op iedere in aanmerking komende alternatieve locatie ertoe zou leiden dat bewoners dan wel bedrijven uit het desbetreffende gebied zouden moeten vertrekken.
Ten aanzien van het betoog van appellanten dat in het bestreden besluit onvoldoende duidelijkheid is geboden over vervangende woonruimte dan wel een vervangende bedrijfslocatie, overweegt de Afdeling als volgt. Niet vereist is dat in de fase van de besluitvorming over de locatie van het aan te leggen RBT, reeds volledige duidelijkheid dient te bestaan over vervangende woonruimte dan wel een vervangende bedrijfslocatie. Verweerders hebben ermee kunnen volstaan vast te stellen dat er in de regio mogelijkheden zijn voor het vinden van vervangende woonruimte dan wel een vervangende bedrijfslocatie. De daadwerkelijke invulling hiervan kan in een volgende fase van de besluitvorming aan de orde komen. In dat verband is van belang dat verweerders reeds hebben toegezegd dat er onder omstandigheden een uitzondering kan worden gemaakt op het algemene provinciale beleid om geen nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders in deze bezwaren in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT.
Bezwaren met betrekking tot de gevolgen voor de kern Bornerbroek
2.9. De SDB en [appellanten sub 8] stellen dat verweerders de partiële herziening ten onrechte hebben vastgesteld omdat de gevolgen van de vestiging van een RBT voor de kern Bornerbroek niet dan wel onvoldoende zijn onderzocht. In dit verband voeren zij aan dat een RBT tot stank-, geluids- en lichtoverlast zal leiden alsmede een toename van (sluip)verkeer. De sociaal-culturele gevolgen voor de kern Bornerbroek zijn evenmin onderzocht, aldus appellanten.
2.9.1. Verweerders stellen dat in het MER dat ten behoeve van de inrichting van het gebied zal worden opgesteld en in het bestemmingsplan voor het gebied nader kan worden ingegaan op het leefbaarheidsaspect, waarbij met name aandacht zal worden besteed aan de fasering van de vestiging en de zonering van bedrijven.
2.9.2. Ten aanzien van de mogelijke overlast dan wel hinder van een RBT voor de kern Bornerbroek overweegt de Afdeling dat deze aspecten specifiek zien op de inrichting van het RBT. Niet aannemelijk is geworden dat het gebied niet op een zodanige wijze kan worden ingericht dat overlast voorkomen kan worden. Gelet hierop hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze aspecten in het kader van het MER ten behoeve van de inrichting van het gebied en het bestemmingsplan nader onderzocht en uitgewerkt kunnen worden.
Ten aanzien van de sociaal-culturele gevolgen van de vestiging van een RBT voor de kern Bornerbroek, overweegt de Afdeling als volgt. Niet aannemelijk is geworden dat de vestiging van een RBT in het gebied zodanige negatieve sociaal-culturele gevolgen voor de kern Bornerbroek zal hebben, dat verweerders daaraan in hun besluitvorming een overwegend gewicht hadden moeten toekennen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders in deze bezwaren in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT.
Bezwaren met betrekking tot de waterhuishouding
2.10. [appellante sub 4], de SDB en [appellanten sub 8] stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat onvoldoende onderzoek is verricht naar de waterhuishouding in het gebied en de relatie tot de zogenoemde Natte Doorbraak. Voorts voeren zij aan dat het gebied blijkens een rapport van het waterschap Regge en Dinkel wegens het voorkomen van beekdalgronden ongeschikt is voor bebouwing.
2.10.1. Verweerders hebben overwogen dat de locatie Almelo-Zuid vanuit waterhuishoudkundig oogpunt weliswaar op een aantal bezwaren stuit, maar dat deze bezwaren, blijkens de zogenoemde Watertoets die in de aanvulling op het MER is opgesteld, kunnen worden ondervangen door de inrichting van het gebied af te stemmen op het watersysteem. Dit aspect zal in het kader van het MER dat ten behoeve van de inrichting van het gebied zal worden opgesteld nader worden onderzocht, aldus verweerders. Verder kan volgens hen het treffen van bepaalde technische maatregelen mogelijke problemen in relatie tot de Natte Doorbraak wegnemen.
2.10.2. Door de in de voorliggende partiële herziening gemaakte keuze voor de locatie Almelo-Zuid voor de vestiging van een RBT aan te merken als concrete beleidsbeslissing, is de bestemming van het gebied vastgelegd. Deze bestemming van het gebied voor een RBT maakt als zodanig niet dat de waterhuishouding zonder meer negatief beïnvloed zal worden. In deze fase van de besluitvorming waarin een keuze voor een locatie is vastgelegd, kon dan ook worden volstaan met een globaal onderzoek naar de waterhuishoudkundige gevolgen van de vestiging van een RBT. Aan de hand van dit onderzoek diende te worden vastgesteld of de vestiging van een RBT op de gekozen locatie vanuit waterhuishoudkundig oogpunt niet zonder meer onmogelijk was.
Uit het MER en de aanvulling daarop blijkt dat verweerders de waterhuishoudkundige gevolgen van de vestiging van een RBT op de locatie Almelo-Zuid globaal hebben onderzocht. Daaruit is niet gebleken dat de vestiging van een RBT op deze locatie vanuit waterhuishoudkundig oogpunt onmogelijk is. Wel is gebleken dat bepaalde technische maatregelen noodzakelijk zijn om een goede waterhuishouding te waarborgen. Verweerders hebben zich evenwel op het standpunt kunnen stellen dat verdergaand onderzoek naar deze maatregelen kan plaatsvinden in het kader van het MER dat ten behoeve van de inrichting van het gebied zal worden opgesteld. Voorts is van belang dat het waterschap Regge en Dinkel als eerstverantwoordelijk orgaan voor de waterhuishouding in het gebied niet te kennen heeft gegeven dat indien in het gebied een RBT wordt aangelegd onoverkomelijke problemen zijn te verwachten. Daarbij wordt opgemerkt dat aan het door appellanten bedoelde rapport van het waterschap geen absolute betekenis kan worden toegekend, nu dit indicatief van aard is en ruimte biedt voor een nadere afweging. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders in dit bezwaar in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT.
Bezwaren met betrekking tot de infrastructuur
2.11. [appellanten sub 8] stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat de locatie Almelo-Zuid geen afdoende infrastructuur kent. Zij voeren aan dat het bedrijventerrein als gevolg hiervan slecht toegankelijk zal zijn.
2.11.1. Verweerders verwachten dat met een rechtstreekse aansluiting van het RBT op de A35 een vlotte aan- en afvoer en doorstroming van het verkeer kan plaatsvinden. Zij wijzen erop dat de A35 zal worden doorgetrokken en dat een capaciteitsuitbreiding zal worden verwezenlijkt.
In het MER dat zal worden opgesteld ten behoeve van de inrichting van het gebied zal op dit aspect nader worden ingegaan, aldus verweerders.
2.11.2. Ten aanzien van mogelijke problemen met de infrastructuur van het aan te leggen RBT, overweegt de Afdeling als volgt. Niet aannemelijk is geworden dat de infrastructuur in het gebied niet op een zodanige wijze kan worden aangelegd dat een goede ontsluiting van het gebied is te waarborgen. Verweerders hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze aspecten in het kader van het MER ten behoeve van de inrichting van het gebied en het bestemmingsplan nader onderzocht en uitgewerkt kunnen worden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders in dit bezwaar in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT.
Bezwaren met betrekking tot gasleidingen in het gebied
2.12. [appellante sub 4], de SDB en [appellanten sub 8] stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat onvoldoende aandacht is besteed aan de aanwezigheid van gastransportleidingen in het gebied Almelo-Zuid. Zij voeren aan dat verplaatsing van de leidingen zeer hoge kosten met zich brengt en voorts tot veiligheidsrisico’s voor omwonenden kan leiden. Indien de leidingen niet worden verplaatst is een groot deel van het gebied, gelet op de aan te houden veiligheidszones aan weerszijden van de leidingen, ongeschikt voor bebouwing.
2.12.1. Verweerders stellen dat de leidingen niet op hun huidige plaats gehandhaafd kunnen worden en dat verplaatsing naar de rand van het terrein noodzakelijk is. Het kostenaspect zal volgens hen in het kader van het haalbaarheidsonderzoek aan de orde komen, welk onderzoek deel uitmaakt van de ten behoeve van de inrichting van het gebied te verrichten onderzoeken.
2.12.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de gastransportleidingen die in het gebied gelegen zijn, kunnen worden verplaatst. Niet aannemelijk is geworden dat verplaatsing van de leidingen tot veiligheidsrisico leidt of dermate hoge kosten met zich brengt dat de vestiging van een RBT ter plaatse financieel onmogelijk zou worden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders in dit bezwaar in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT.
Slotconclusie
2.13. Gelet op al het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de beroepen gegrond zijn en dat het bestreden besluit, voorzover het de daarin als concrete beleidsbeslissing aangemerkte locatiekeuze voor een RBT betreft, dient te worden vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2, artikel 3:4 en Pro artikel 3:46 van Pro de Awb.
Proceskosten
2.14. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 3, 4, 5, 8 en 9 te worden veroordeeld. Met betrekking tot de proceskosten van appellanten sub 5 en sub 9 overweegt de Afdeling dat ter zitting namens hen gezamenlijk is opgetreden door één advocaat, zodat aanleiding bestaat om de kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand ten aanzien van deze appellanten evenredig te verdelen.
Ten aanzien van appellanten sub 2, 6 en 7 is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen niet gebleken. Ten aanzien van appellant sub 1 bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart zich onbevoegd kennis te nemen van het beroep van appellant sub 1 in het geheel, en de beroepen van appellanten
sub 4 en sub 6 voorzover deze betrekking hebben op het aanduiden van een gebied ten noordwesten van het bedrijvenpark Twente en ten noorden van de N36 als “grote werklocatie tot 2010” en/of het aanduiden van een gebied ten oosten van het bedrijventerrein Twentepoort als “zoeklocatie voor grote werklocatie”;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 2, sub 3, sub 5, sub 7, sub 8 en sub 9 geheel, en de beroepen van appellanten sub 4 en sub 6 voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van provinciale staten van Overijssel van 31 oktober 2001, nr. 32 – I, voorzover het de daarin vervatte, als concrete beleidsbeslissing aangemerkte aanwijzing van een gebied ten zuiden van Almelo (de locatie Almelo-Zuid) voor de vestiging van een regionaal bedrijventerrein betreft;
IV. veroordeelt provinciale staten van Overijssel in de door appellanten sub 3, sub 4, sub 5, sub 8 en sub 9 in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.572,20, waarvan een bedrag groot € 2.254,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Overijssel als volgt te worden betaald aan appellanten:
- aan appellanten sub 3 een bedrag van € 695,58;
- aan appellante sub 4 een bedrag van € 777,26;
- aan appellante sub 5 een bedrag van € 161,00;
- aan appellanten sub 8 een bedrag van € 455,36;
- aan appellante sub 9 een bedrag van € 483,00;
V. gelast dat de provincie Overijssel aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
- aan appellanten sub 2, sub 3, sub 4, sub 7 en sub 8 elk een bedrag van € 109,00;
- aan appellanten sub 5, sub 6 en sub 9 elk een bedrag van € 218,00.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Troost
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2003
234-417.