Uitspraak
200201921/2.
Datum uitspraak: 23 april 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
appellante,
en
dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Amstel, Gooi en Vecht,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 28 februari 2001, kenmerk 2001.201710, hebben verweerders appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht opgelegd vanwege het zonder vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren lozen van schadelijke stoffen in het oppervlaktewater van de Loosdrechtse Plassen.
Bij besluit van 6 maart 2002, kenmerk 2002.202397/AW, verzonden op
6 maart 2002, hebben verweerders het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 5 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 8 april 2002, beroep ingesteld.
Bij ongedateerde brief hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Winkelhuijzen, advocaat te Alphen aan den Rijn, en [gemachtigde], werkzaam bij Hout- en Impregneerbedrijven Nederland, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. A. Weijenberg, L. Brouwer en G.G. Randeraad, allen werkzaam bij het Hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Ingevolge artikel 5:21 van Pro de Algemene wet bestuursrecht wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2.2. Bij het primaire besluit hebben verweerders appellante een last onder dwangsom opgelegd, strekkende tot naleving van artikel 1, derde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: Wvo) in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van het “Uitvoeringsbesluit artikel 1, derde lid, Wet verontreiniging oppervlaktewateren” (hierna: het Uitvoeringsbesluit). De opgelegde dwangsom bedraagt € 2.268,90 per maand dat de overtreding blijft voortbestaan, met een maximum van
€ 9.075,60.
2.3. Ingevolge artikel 1, derde lid, van de Wvo kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat het is verboden om zonder vergunning de in het eerste lid bedoelde stoffen op andere wijze dan met behulp van een werk in oppervlaktewateren te brengen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit is het onverminderd artikel 3 verboden Pro zonder vergunning afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen op een andere wijze dan met behulp van een werk in enig oppervlaktewater te brengen, onder meer door deze te doen of laten afvloeien.
2.4. Tussen partijen is in geschil of ten gevolge van de buitensteiger van de inrichting een lozing als bedoeld in de Wvo plaatsvindt.
2.4.1. Appellante betoogt dat geen sprake is van een lozing in de zin van de Wvo. Zij voert in dit verband aan dat verweerders onvoldoende aannemelijk hebben gemaakt dat het met de dekdelen in contact gekomen regenwater als een afvalstof dan wel verontreinigende of schadelijke stof moet worden aangemerkt. Verder wijst zij erop dat slechts een minimale hoeveelheid van dit regenwater in het oppervlaktewater terechtkomt en dat verweerders onvoldoende hebben onderzocht wat het effect hiervan is op de kwaliteit van het oppervlaktewater.
2.4.2. Verweerders stellen zich op het standpunt dat als gevolg van de dekdelen van de inrichting chroom en koper in het oppervlaktewater worden gebracht. Dit is volgens hen een lozing, waarvoor een vergunning krachtens de Wvo is vereist.
2.4.3. De buitensteiger van de inrichting bestaat uit boven het oppervlaktewater aangebrachte dekdelen van gewolmaniseerd hout. Door het Hoogheemraadschap van Rijnland is onderzoek verricht naar de uitloging van arseen, koper en chroom uit met het impregneermiddel CCA (type C) behandeld vurenhout in stilstaand oppervlaktewater. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een rapport van het Hoogheemraadschap van Rijnland van november 1994. Verweerders hebben dit rapport aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
Appellante stelt dat het door het Hoogheemraadschap van Rijnland onderzochte materiaal niet vergelijkbaar is met het hout van de buitensteiger van de onderhavige inrichting. Zij meent dat verweerders dit rapport om die reden niet hebben kunnen hanteren. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat in het onderzoeksrapport sprake is van met arseen, koper en chroom behandeld hout. Het door de onderhavige inrichting gebruikte hout is uitsluitend behandeld met koper en chroom. De stof arseen heeft echter een bindend effect op stoffen, waardoor de uitloging van deze stoffen alleen maar minder snel plaatsvindt in vergelijking met het geval dat sprake is van niet met arseen behandeld hout. Gelet hierop ziet de Afdeling dan ook niet in dat verweerders het rapport van het Hoogheemraadschap van Rijnland niet aan hun besluit ten grondslag hebben kunnen leggen.
Vastgesteld moet worden dat van het hout van de buitensteiger van de onderhavige inrichting regenwater afstroomt, dat in het oppervlaktewater terechtkomt. Uit tabel 9 van het rapport van het Hoogheemraadschap van Rijnland moet worden afgeleid dat hierdoor uitloging van een niet geringe hoeveelheid chroom en koper naar het oppervlaktewater plaatsvindt. In de bijlage behorende bij de Europese richtlijn 76/464/EEG zijn stoffen genoemd die schadelijk zijn voor de kwaliteit van het oppervlaktewater. Deze stoffen zijn overgenomen in de landelijke nota Waterhuishouding en het Indicatief Meerjarenprogramma Water. Koper en chroom worden vermeld op lijst II van de voornoemde bijlage.
Gelet op het vorenoverwogene komt de Afdeling tot het oordeel dat verweerders op goede gronden hebben geconcludeerd dat sprake is van een lozing in de zin van de Wvo en dat appellante in strijd handelt met artikel 1, derde lid, van deze wet in samenhang met artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van het Uitvoeringsbesluit. Verweerders zijn op zichzelf dan ook bevoegd tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
Deze beroepsgrond faalt.
2.5. Appellante voert aan dat, als er al sprake is van een lozing in de zin van de Wvo, verweerders het bestreden besluit in strijd met hun beleid hebben genomen. Verder stelt zij dat verweerders onvoldoende hebben onderzocht in hoeverre legalisering van de strijdige situatie mogelijk is en dat zij bij het nemen van het bestreden besluit onvoldoende rekening hebben gehouden met haar belangen. Zij wijst er onder meer op dat verweerders ten onrechte geen rekening hebben gehouden met de omstandigheid dat zij haar activiteiten op korte termijn zal stopzetten, dat de steigers als gevolg hiervan worden verwijderd en dat de vermeende overtreding aldus wordt beëindigd.
2.5.1. Volgens verweerders is het bestreden besluit niet in strijd met het door hen vastgestelde beleid. Verder menen zij dat er een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden.
2.5.2. Bij besluit van 5 maart 1998 hebben verweerders beleid vastgesteld ten aanzien van onder meer brugdelen en overig steigermateriaal. In dit beleid is opgenomen dat indien grijze lijststoffen in het oppervlaktewater uitlogen, de desbetreffende overtreder in de gelegenheid wordt gesteld een vergunning krachtens de Wvo aan te vragen. Uitgangspunt hierbij is dat indien de aanvrager aannemelijk maakt dat geen acceptabel en redelijkerwijs betaalbaar alternatief voorhanden is, een vergunning kan worden verleend, mits de waterkwaliteit ter plaatse niet door toepassing van dit materiaal verslechtert en één en ander niet leidt tot een overschrijding van de vastgestelde waterkwaliteitsnormen.
De Afdeling stelt allereerst vast dat appellante nimmer een aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo heeft ingediend. Verder blijkt uit de stukken dat appellante reeds eind 1996 erop is gewezen dat het is verboden om zonder Wvo-vergunning verduurzaamde materialen bij waterwerken te gebruiken en dat in plaats hiervan milieuvriendelijke alternatieven, zoals Azobé, Robinia en onbehandelde houtsoorten, kunnen worden toegepast. Verweerders hebben op goede gronden overwogen dat legalisering van de strijdige situatie middels het verlenen van een Wvo-vergunning niet mogelijk is, aangezien er voldoende alternatieven voorhanden zijn.
De Afdeling ziet op grond van het vorenstaande niet in dat verweerders met het nemen van het bestreden besluit in strijd hebben gehandeld met het door hen vastgestelde beleid. Evenmin ziet de Afdeling in dat verweerders onvoldoende hebben onderzocht of legalisering van de strijdige situatie mogelijk is. Ten aanzien van het bezwaar van appellante dat verweerders onvoldoende rekening hebben gehouden met de bijzondere omstandigheid dat zij haar activiteiten binnenkort zal beëindigen, overweegt de Afdeling dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit hieromtrent onvoldoende zekerheid bestond. Derhalve kan verweerders niet worden tegengeworpen dat zij daarop niet zijn vooruitgelopen. Ook anderszins is het de Afdeling op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken dat verweerders een onzorgvuldige belangenafweging aan het bestreden besluit ten grondslag hebben gelegd dan wel dat de voor appellante nadelige gevolgen van dit besluit onevenredig zijn in verhouding tot het door verweerders te beschermen belang van de kwaliteit van het oppervlaktewater.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.6. Appellante betoogt dat het bestreden besluit, daar waar verweerders verwijzen naar het advies van de Unie van Waterschappen van 26 januari 2000, ondeugdelijk is gemotiveerd.
De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Verweerders hebben op goede gronden vastgesteld dat dit advies geen onderdeel uitmaakt van het door verweerders vastgestelde beleid en aldus geen rol speelt in de onderhavige procedure.
Deze beroepsgrond faalt.
2.7. Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Melse
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2003
191-404.