Uitspraak
200206469/1.
Datum uitspraak: 21 mei 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
en
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2002, kenmerk DZ 02-2081/PK/DvR, heeft verweerder aan [appellanten] een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet verleend voor het vestigen van een biologisch varkens- en akkerbouwbedrijf met een ammoniakdepositie van 174,44 mol potentieel zuur per hectare per jaar (mol/ha/j) aan de [locatie 1] te [plaats].
Tegen dit besluit hebben appellanten bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 7 november 2002, kenmerk TRCJZ/2002/11734, heeft verweerder de bezwaren van appellanten gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 6 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 9 december 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 30 januari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2003, waar appellanten in persoon en vertegenwoordigd door mr. L.P.J. Mertens, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen. Voorts zijn namens het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant ing. H. Kars, ambtenaar der provincie, en namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bladel G.A.F. Pijnenburg, ambtenaar der gemeente, aldaar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 7, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is bepaald dat een natuurmonument, waarvan de bescherming niet reeds op andere wijze door of krachtens de wet is verzekerd, bij beschikking kan worden aangewezen als beschermd natuurmonument.
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van deze wet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van deze wet worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
2.2. Verweerder heeft in zijn bestreden besluit de bezwaren van appellanten gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Hij heeft daarbij het primaire besluit van 11 juli 2002 herroepen in dier voege dat appellanten een vergunning zonder voorwaarden wordt verleend voor het vestigen van een biologisch varkens- en akkerbouwbedrijf met een ammoniakdepositie van 178,65 mol/ha/j. Verweerder was bij het primaire besluit ten onrechte niet uitgegaan van de feitelijke depositie ten tijde van de aanwijzing van het gebied "Mispeleindse en Neterselse heide met aangrenzende beekdalen" als beschermd natuurmonument maar van de emissie en depositie die hoort bij het aantal dieren dat is vermeld in de Hinderwetvergunning die op 30 juli 1991 aan het bedrijf aan de [locatie 1] was verleend.
2.3. Appellanten kunnen zich niet met het besluit verenigen. Zij stellen dat verweerder ten onrechte bij zijn beoordeling zijn beleid dat aansluit bij de Interimwet ammoniak en veehouderij van 9 juni 1994 (hierna: de Interimwet) heeft betrokken. Appellanten voeren daartoe aan dat de Interimwet inmiddels is vervangen door de Wet ammoniak en veehouderij die vestiging van het door appellanten gewenste biologische bedrijf zonder meer toestaat. Zij stellen voorts dat bij de externe werking van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet slechts behoeft te worden gelet op de Wet ammoniak en veehouderij en dat alleen op basis van Europese richtlijnen aanvullende toetsen kunnen worden geëist. Appellanten zijn van mening dat verweerder in dit verband had dienen vooruit te lopen op de voorgestelde wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998. Voorts achten zij van belang dat de achtergronddepositie op het natuurmonument al significant is verminderd ten opzichte van 1983 en dat verweerder rekening had dienen te houden met de omstandigheid dat het bedrijf verplaatst wordt uit een gebied dat tot de ecologische hoofdstructuur behoort. Appellanten hebben voorts gewezen op de door verweerder bij besluit van 23 mei 2002 aan hen verleende subsidie op grond van de Investeringsregeling biologische varkenshouderij voor investeringen ten behoeve van de omschakeling van de varkenshouderij naar de biologische productiemethode. Op grond van deze regeling dient het investeringsproject voor 23 november 2003 te zijn uitgevoerd.
2.4. Appellanten wensen het varkensbedrijf dat zij uitoefenen aan de [locatie 2] te [plaats] te verplaatsen naar en te vervangen door een gesloten biologisch varkens- en akkerbouwbedrijf op een locatie aan de [locatie 1] te [plaats], waar reeds een veehouderij is gevestigd. Het te verplaatsen bedrijf ligt in een gebied dat behoort tot de ecologische hoofdstructuur. De nieuwe vestiging ligt daarbuiten maar op 305 meter afstand van de grens van het natuurmonument "Mispeleindse en Neterselse heide met aangrenzende beekdalen". Ten tijde van de aanwijzing van het gebied tot beschermd natuurmonument bedroeg de ammoniakemissie van het bedrijf aan de [locatie 1], gelet op de veebezetting, 1390,4 kg NH3, hetgeen omgerekend neerkomt op een ammoniakdepositie van
134,87 mol/ha/j.
2.5. Bij besluit van de Minister van Landbouw en Visserij van 4 juli 1983 is het gebied "Mispeleindse en Neterselse heide met aangrenzende beekdalen" aangewezen als beschermd natuurmonument. In de aanwijzingsbeschikking is het natuurmonument omschreven als een complex van droge en natte heiden, vennen, opgaand naald- en loofbossen, hakhout en cultuur-gronden die in biologisch, geomorfologisch en hydrologisch opzicht een samenhangend geheel vormen. Het natuurmonument maakt voorts deel uit van het gebied Kempenland dat op de lijst van Habitatgebieden staat die de Nederlandse regering op grond van artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG van 21 mei 1992) heeft toegezonden aan de Europese Commissie.
2.6. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder gesteld dat hij bij de beoordeling van aanvragen om vergunningen op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet tot het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleidskader toepast. In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de zogeheten natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de
–inmiddels vervallen- Interimwet. In artikel 4 van de Interimwet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van ten hoogste 15 mol/ha/j, behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs-)situaties.
Voor bestaande situaties geldt, evenals bij de Interimwet, in het kader van de Natuurbeschermingswet tijdelijk het stand still-beginsel. Dit beginsel houdt in dat de ammoniakdepositie in de nieuwe, gewenste situatie niet hoger mag zijn dan in de oude situatie. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toeneming van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal tijdelijk in beginsel ook een vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet kunnen worden verleend, tenzij de ammoniakdepositie meer bedraagt dan 600 mol/ha/j.
Onder meer is dit beleid weergegeven in de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal, behorende bij het voorstel van de Interimwet (EK, vergaderjaar 1993-1994, 23 221, nr. 200b). De Afdeling heeft dit beleid in eerdere uitspraken niet onredelijk geacht.
2.7. Wat betreft het bezwaar van appellanten dat verweerder bij zijn beoordeling niet van dit beleid had mogen uitgaan, overweegt de Afdeling dat de Interimwet op 1 januari 2002 is komen te vervallen en is vervangen door de Wet ammoniak en veehouderij die in werking is getreden op 8 mei 2002.
De Afdeling is van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat de Natuurbeschermingswet met haar specifieke doelstellingen en afwegingskader een eigenstandige positie inneemt ten opzichte van de Wet ammoniak en veehouderij. De omstandigheid dat de Wet ammoniak en veehouderij in haar bewoordingen geen koppeling met de Natuurbeschermingswet heeft, betekent niet dat geen vergunning op grond van laatstgenoemde wet meer noodzakelijk is. Vast staat dat nog geen ander beleid ter vervanging van het in overweging 2.6. weergegeven beleid is bekend gemaakt. Gelet hierop acht de Afdeling het niet onredelijk dat verweerder bij de toepassing van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet rekening houdt met het door hem ontwikkelde en kenbare beleid dat vastgesteld is in aansluiting op de Interimwet.
Voorzover appellanten in dit verband van mening zijn dat bij de externe werking van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet slechts behoeft te worden gelet op de huidige Wet ammoniak en veehouderij en dat alleen op basis van Europese richtlijnen aanvullende toetsen kunnen worden geëist, heeft verweerder overwogen dat in de door appellanten aangehaalde brief van verweerder aan de Voorzitter van de Vaste Commissie van de Tweede Kamer der Staten Generaal van 20 december 2001, naar aanleiding van de motie Van der Vlies/Meijer aangaande een aanvullende toets op het ammoniakbeleid, vooruit wordt gelopen op de voorgestelde wijzigingen van de Natuurbeschermingswet 1998. De Afdeling overweegt dat deze wet behoudens uitzonderingen die hier niet van belang zijn, nog niet in werking was getreden ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, zodat verweerder daarmee geen rekening kon houden.
2.8. Uit het bestreden besluit en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder, gelet op het door hem gevoerde beleid, rekening heeft gehouden met de ammoniakdepositie van het bedrijf aan [locatie 1] te [plaats] ten tijde van de aanwijzing van het beschermde natuurmonument. Verweerder heeft voorts overwogen dat de Interimwet de mogelijkheid bood tot het toepassen van de zogenoemde saldomethode. In het kader daarvan hanteerde verweerder het beleid tegemoet te komen aan de belangen van bestaande bedrijven door bij de beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet ook rekening te houden met de depositie behorende bij de door deze bedrijven zelf verworven ammoniakrechten, waarbij hij heeft laten meewegen dat juist door verwerving van deze rechten een ander bedrijf zijn schadelijke activiteiten (gedeeltelijk) staakt. Door het vervallen van de Interimwet heeft de gemeente thans niet langer de bevoegdheid ammoniakreductieplannen vast te stellen en is saldering van ammoniakrechten in het kader van deze plannen niet meer mogelijk. Nu echter nog geen nieuw beleid is kenbaar gemaakt, houdt verweerder bij de beoordeling van vergunningaanvragen op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet voor de berekening van de depositie van ammoniak rekening met de door de bedrijven zelf verworven ammoniakrechten. Met de vermindering van depositie die ontstaat door de beëindiging van een bedrijf in de regio door bijvoorbeeld sanering, kan in tegenstelling tot zelfstandig door een bedrijf verworven depositierechten, geen rekening worden gehouden, aldus verweerder. Het meetellen van dergelijke "gesaneerde rechten" zou onder meer in strijd zijn met het generieke beleid van verweerder tot vermindering van de achtergronddepositie op het natuurmonument. Dit acht de Afdeling niet onredelijk.
Gelet hierop heeft verweerder in dit geval in redelijkheid de na de datum van aanwijzing van het natuurmonument door appellanten van het bedrijf van[vergunninghouder] aan de [locatie 3] opgekochte ammoniakrechten ten bedrage van 2575,4 kg NH3, hetgeen omgerekend neerkomt op 43,78 mol/ha/j, bij zijn beoordeling betrokken. Met de door appellanten in 2001 opgekochte rechten van een bedrijf te Casteren heeft verweerder op grond van het door hem gevoerde beleid in redelijkheid geen rekening behoeven te houden, daar dat bedrijf buiten de invloedssfeer van het beschermde natuurmonument lag.
Voorzover appellanten hebben gesteld dat door de verplaatsing van het huidige bedrijf de ontwikkeling van de ecologische hoofdstructuur wordt mogelijk gemaakt en dat subsidie is verleend ten behoeve van de omschakeling van de varkenshouderij naar de biologische productiemethode, overweegt de Afdeling dat verweerder in deze omstandigheden in redelijkheid geen aanleiding behoefde te zien af te wijken van zijn beleid. Ook de door appellanten aangevoerde omstandigheid dat uit het onderzoek van het instituut [naam] dat in opdracht van verweerder in het kader van de vergunningverlening is uitgevoerd, blijkt dat het beoogde doel van de Habitatrichtlijn niet ernstig in gevaar komt door de door appellanten gewenste depositie maakt dit oordeel niet anders.
2.9. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel enig algemeen rechtsbeginsel.
Het beroep is derhalve ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.P. van Os-Ravesloot, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Van Os-Ravesloot
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2003
248.