Uitspraak
200201922/1.
Datum uitspraak: 21 mei 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging "Gewestelijke Land- en Tuinbouworganisatie" (hierna te noemen: de GLTO), gevestigd te Deventer, en
[appellante], wonend te [woonplaats],
2. de vereniging "Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging" (hierna te noemen: de KNJV), gevestigd te Amersfoort, en de Wildbeheereenheid IJssellanden (hierna te noemen: de wildbeheereenheid),
3. de vereniging “Vereniging van Recreatieondernemers Nederland” (hierna te noemen: Recron), gevestigd te Arnhem, en anderen,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2000 heeft verweerder het gebied Zwarte Water en Overijsselse Vecht (ged.) aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij besluit van 12 maart 2002 heeft verweerder de hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 22 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2002, appellanten sub 2 bij brief van 18 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 april 2002, en appellanten sub 3 bij brief van 22 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 31 mei 2002. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 21 mei 2002. Appellanten sub 3 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 20 juni 2002.
Bij brief van 6 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2003, waar appellanten sub 2 (hierna: de KNJV en anderen), vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellanten sub 3 (hierna: de Recron en anderen), vertegenwoordigd door mr. P.C.H. van Schooten, advocaat te Assen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonisse, mr. M. Nagel en mr. J.A.W.M. Ponten, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
Appellanten sub 1 (hierna: de GLTO en [appellant]) zijn niet verschenen.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Met betrekking tot het beroep van appellanten sub 1, voorzover ingesteld door de GLTO, en het beroep van appellanten sub 3, voorzover ingesteld door de Recron, de Vereniging Hiswa, de Stichting Waterrecreatie IJsselmeer en Randmeren, de Kamer van Koophandel Flevoland, de Kamer van Koophandel Amsterdam, de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland en de gemeente Dronten, overweegt de Afdeling het volgende.
2.2. De Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland en de gemeente Dronten hebben eerst bij het aanvullend beroepschrift van de overige appellanten sub 3 beroep ingesteld. Dit aanvullend beroepschrift is niet binnen de termijn voor het indienen van een beroepschrift ingediend.
2.2.1. De Stichting Waterrecreatie IJsselmeer en Randmeren, de Kamer van Koophandel Flevoland en de Kamer van Koophandel Amsterdam hebben geen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Er bestaat geen grond om te oordelen dat hun dit niet redelijkerwijs kan worden verweten. Appellanten kunnen daarom, gelet op 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, geen beroep instellen tegen het op het bezwaar genomen besluit.
2.2.2. Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellanten sub 3 voorzover ingediend door de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, de gemeente Dronten, de Stichting Waterrecreatie IJsselmeer en Randmeren, de Kamer van Koophandel Flevoland en de Kamer van Koophandel van Amsterdam niet-ontvankelijk.
2.3. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen tevens beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Met betrekking tot het zijn van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, overweegt de Afdeling dat uit vaste jurisprudentie volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
2.3.1. Blijkens de doelstelling van de Recron (artikel 2 van Pro de statuten) heeft de vereniging ten doel het behartigen of doen behartigen van de belangen van recreatieondernemers en –ondernemingen in de ruimste zin des woords, waaronder begrepen campings, bungalowparken, groepsaccomodaties, dagrecreatieve bedrijven, buiten- en binnensportbedrijven, zwembaden, musea, dierentuinen, bedrijven met een gemengde bedrijfsvoering en andere ondernemingen werkzaam in de sector recreatie. De vereniging heeft voorts ten doel het fungeren als kennis- en adviescentrum voor de hiervoor genoemde ondernemers en ondernemingen.
De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door het behartigen van de belangen van haar leden in de ruimste zin, waaronder begrepen het instellen van rechtsvorderingen namens één of meer van haar leden, waar de belangen van de individuele leden van de vereniging in het geding zijn.
2.3.2. In dit geding komt de Recron op voor belangen van een beperkt aantal recreatieondernemingen. Het opkomen voor de belangen van die recreatieondernemingen kan niet worden aangemerkt als het behartigen van een algemeen of collectief belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin vloeit uit de (dreigende) aantasting van de individuele belangen van de recreatieondernemers voort dat tevens het belang van de Recron als organisatie in het geding is, zodat geen sprake is van een eigen belang van de Recron bij het bestreden besluit.
De betrokken belangen zijn veeleer aan te merken als individuele belangen die de (belanghebbende) leden van de Recron gemeen hebben.
Gelet hierop kan de Recron niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.3.3. De Vereniging Hiswa heeft zich blijkens haar statutaire doelstelling ten doel gesteld het bevorderen en behartigen van de belangen van haar leden als ondernemers en werkgevers binnen de bedrijfstak waterrecreatie. Zij streeft naar een gezonde en evenwichtige ontwikkeling van deze bedrijfstak met al hetgeen daartoe bevorderlijk kan zijn; een en ander in de ruimste zin des woords.
Blijkens de doelstelling van de GLTO (artikel 2 van Pro de statuten) heeft de vereniging ten doel om de economische, sociale, culturele en maatschappelijke belangen van de leden op agrarisch gebied te behartigen.
Het vorenstaande in aanmerking genomen, geldt hetgeen de Afdeling in overweging 2.3.2. in samenhang gelezen met overweging 2.3. heeft overwogen evenzeer ten aanzien van de Vereniging Hiswa en de GLTO.
2.3.4. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa, en de GLTO ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop zijn de beroepen van appellanten sub 1, voorzover ingediend door de GLTO, en van appellanten sub 3, voor zover ingediend door de Recron en de Vereniging Hiswa, gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien het bezwaar van de Recron, de Vereniging Hiswa, en de GLTO niet-ontvankelijk verklaren.
Juridisch kader
2.4. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.4.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen Pro de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.4.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving Zwarte Water en Overijsselse Vecht (ged.)
2.5. Het gebied Zwarte Water en Overijsselse Vecht (ged.) ligt in de provincie Overijssel en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Zwolle, Hasselt, Zwartsluis, Genemuiden en Brederwiede. Het gebied, bestaande uit de uiterwaarden langs deze rivieren, beslaat een oppervlakte van ongeveer 1425 hectare. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer en de Stichting Het Overijssels Landschap.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.6. Appellanten hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.6.1. Bij uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak; deze is aangehecht).
2.6.2. Appellanten sub 3 hebben in de voorliggende procedure aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt in de beschermingsbehoefte van de zogenoemde Bijlage I-soorten en overige soorten, als bedoeld in artikel 4, eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
Appellanten sub 3 hebben voorts ter zitting, ter onderbouwing van hun betoog dat de door verweerder gehanteerde selectie- en begrenzingsmethode onvolledig of anderszins onjuist is, één en ander naar voren gebracht, hetgeen neerkomt op een (op onderdelen) alternatieve, naar de mening van appellanten betere, methode van selectie en begrenzing.
2.6.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zowel op grond van het eerste als op grond van het tweede lid van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn gebieden dienen te worden aangewezen als SBZ.
2.6.4. De Afdeling is van oordeel dat in de formulering van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn noch in de uitspraken van het Hof op dit punt aanleiding kan worden gevonden om een in zwaarte verschillend beschermingsregime van toepassing te achten op de soorten als bedoeld in het eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Verweerder heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat uit genoemd artikel de verplichting voortvloeit om voor zowel de zogenoemde Bijlage I-soorten als voor de overige soorten speciale beschermingszones aan te wijzen.
Voorts overweegt de Afdeling ten aanzien van de door appellanten aangevoerde alternatieve methode van selectie en begrenzing, wat daar verder van zij, dat hiermee niet is komen vast te staan dat de door verweerder gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria kennelijk onredelijk of anderszins onjuist zijn, zodat hierin geen aanleiding wordt gezien om het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig te achten.
2.7. In hetgeen appellanten in de voorliggende procedure overigens hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om met betrekking tot de algemene bezwaren tegen de aanwijzing van Zwarte Water en Overijsselse Vecht (ged.) als SBZ tot een ander oordeel te komen dan als hiervoor met betrekking tot de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ is verwoord. Gelet hierop zijn de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 in zoverre ongegrond.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.8. Appellanten sub 2 hebben aangevoerd dat het gebied Zwarte Water en Overijsselse Vecht (ged.) niet kwalificeert voor de Kleine Zwaan.
2.8.1. Verweerder heeft bij de toepassing van het 1%-criterium gebruik gemaakt van de door Wetlands International gepubliceerde gegevens (Wetlands International, 44-1997, pag. 41). Hij stelt zich op het standpunt dat hij het 1%-criterium juist heeft toegepast. Het betoog van appellanten komt volgens verweerder niet overeen met de gegevens van Sovon.
2.8.2. Zoals de Afdeling in overweging 2.4.7. van haar eerder genoemde uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft geoordeeld, ziet zij geen aanleiding de cijfermatige onderbouwing van de aanwijzingsbeslissingen onvoldoende te achten. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen appellanten sub 2 hebben aangevoerd geen aanleiding om wat betreft de Kleine Zwaan in het gebied Zwarte Water en Overijsselse Vecht (ged.) thans tot een ander oordeel te komen.
2.9. Verweerder heeft met de aanwijzing van het gebied Zwarte Water en Overijsselse Vecht (ged.) als speciale beschermingszone in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn mitsdien in zoverre ongegrond.
Proceskosten
2.10 Ten aanzien van appellanten sub 1 en appellanten sub 3 is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van appellanten sub 2 bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 3, voorzover ingediend door de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, de gemeente Dronten, de Stichting Waterrecreatie IJsselmeer en Randmeren, de Kamer van Koophandel Flevoland en de Kamer van Koophandel Amsterdam niet-ontvankelijk;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 12 maart 2002, voorzover verweerder daarbij de bezwaren van de GLTO, de Recron, en de Vereniging Hiswa ontvankelijk heeft verklaard;
III. verklaart de bezwaren van de GLTO, de Recron en de Vereniging Hiswa niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en appellanten sub 3, voorzover ontvankelijk, en het beroep van appellanten sub 2 ongegrond;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00 voor appellanten sub 1 en € 218,00 voor appellanten sub 3) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2003
12-400.