Uitspraak
200201928/1.
Datum uitspraak: 21 mei 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1] wonend te [woonplaats],
2. de vereniging "Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging", gevestigd te Amersfoort, en anderen,
3. de vereniging “Noordelijke Land- en Tuinbouworganisatie”, gevestigd te Drachten,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2002, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij voornoemd besluit heeft verweerder voorts het voornoemde gebied aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de op 2 februari 1971 te Ramsar, Iran, tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84 en Trb. 1980,90; hierna: Wetlands-Conventie).
Bij besluit van 20 maart 2002 heeft verweerder het hiertegen door appellant sub 1 en appellanten sub 2 gemaakte bezwaar, voorzover gericht tegen de aanwijzing van het Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wetlands-Conventie, niet-ontvankelijk, en voor het overige ongegrond verklaard. Bij genoemd besluit is het bezwaar van appellante sub 3 geheel ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 20 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 april 2002, appellanten sub 2 bij brief van 24 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 25 april 2002, en appellante sub 3 bij brief van 26 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 23 mei 2002. Appellante sub 3 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 31 mei 2002.
Bij brief van 22 juli 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2003, waar appellanten sub 2 (hierna: de KNJV en anderen), vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonnissen, mr. M. Nagel en mr. J.A.W.M. Ponten, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
Niet verschenen zijn [appellant sub 1], met voorafgaand bericht, en appellante sub 3 (hierna: de NLTO).
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid NLTO
2.1. Met betrekking tot het zijn van belanghebbende in de zin van
artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, overweegt de Afdeling dat uit vaste jurisprudentie volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
Blijkens de doelstelling van de NLTO (artikel 2 van Pro de statuten) heeft de vereniging ten doel de belangen van de agrarische sector in de provincies Groningen, Friesland, Drenthe en Flevoland en van de in die sector werkzame ondernemers te bevorderen, alles in de ruimste zin des woords.
In dit geding komt de NLTO op voor belangen van een beperkt aantal agrarische ondernemingen. Het opkomen voor de belangen van die agrarische ondernemingen kan niet worden aangemerkt als een algemeen of collectief belang als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Van een eigen belang van de NLTO is evenmin gebleken.
Gelet hierop kan de NLTO niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.2. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder het bezwaar van de NLTO ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop is het beroep van de NLTO gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien het bezwaar van de NLTO niet-ontvankelijk verklaren.
Juridisch kader
2.3. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.3.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen Pro de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.3.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp
2.4. Het gebied Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp ligt in de provincie Fryslân en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Sneek, Wymbritseradiel, Boarnsterhim en Skarsterlân. Het gebied, bestaande uit open water, graslanden en moeraszones, beslaat een oppervlakte van ongeveer 2.300 hectare. Delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij Staatsbosbeheer.
Wetlands-Conventie
2.5. [appellant sub 1] en de KNJV en anderen stellen dat verweerder ten onrechte hun bezwaar gericht tegen de aanwijzing van het Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wetlands-Conventie niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2.5.1. Verweerder heeft hieromtrent in het bestreden besluit overwogen dat de uitvoering van de conventie een morele werking heeft. Er vindt geen rechtstreekse toetsing plaats van besluiten aan de bepalingen van de conventie. Daarnaast bepaalt artikel 4.9 van de Wet milieubeheer dat gebieden die zijn aangemeld als wetland behoren tot de gebieden waarin de kwaliteit van het milieu of van een of meer onderdelen daarvan bijzondere bescherming behoeft. Een dergelijke aanduiding behoort tot de hoofdzaken van het door het provinciaal bestuur te voeren milieubeleid, welke dienen te worden vervat in een provinciaal milieubeleidsplan. Dat plan is een indicatief plan. Aan de aanduiding van een beschermingsgebied in een dergelijk plan is geen rechtsgevolg verbonden. Bovendien is in de aanwijzing aangegeven dat het gebied niet behoort tot de gebieden, bedoeld in artikel 4.9 van de Wet milieubeheer, voor zover het niet reeds als milieubeschermingsgebied in een provinciaal milieubeleidsplan is aangewezen. Gelet op het vorenstaande stelt verweerder vast dat aan de aanmelding van het gebied Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis geen rechtsgevolg is verbonden. Mitsdien is deze aanmelding geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en staat tegen de aanmelding op grond van de artikelen 8:1 en 7:1 van de Awb niet de mogelijkheid van bezwaar open, aldus verweerder. Gelet hierop heeft hij de bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
2.5.2. De Afdeling overweegt als volgt. Verweerder heeft het gebied Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de Wetlands-Conventie. Hierbij is door verweerder verwezen naar de grondslag voor deze aanwijzing in artikel 27 van Pro de Natuurbeschermingswet 1998. De enkele verwijzing naar het genoemd artikel leidt echter niet tot de conclusie dat de onderhavige aanwijzing als besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan worden aangemerkt. In het onderhavige geval heeft verweerder er terecht op gewezen dat de aanwijzing voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis op zichzelf geen rechtsgevolgen met zich brengt. Bij het ontbreken van enig rechtsgevolg is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geen sprake. Voor zover appellanten wijzen op het in de Flora- en faunawet opgenomen jachtverbod in zogenoemde Wetlandgebieden, merkt de Afdeling op dat de Flora- en faunawet op 1 april 2002, en derhalve na het nemen van het bestreden besluit, in werking is getreden, zodat hierin geen rechtsgevolg van de aanwijzing voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis kan worden gevonden.
Op grond van het vorenstaande heeft verweerder de bezwaren van appellanten tegen de bedoelde aanwijzing terecht niet-ontvankelijk verklaard. De beroepen van appellant sub 1 en appellanten sub 2 zijn op dit punt derhalve ongegrond.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.6. Appellanten hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.7. Bij uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak; deze is aangehecht).
2.8. In de onderhavige procedure hebben appellanten geen algemene bezwaren tegen de aanwijzing van het gebied Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp als SBZ aangevoerd die niet reeds in vorengenoemde uitspraak van 19 maart 2003 zijn behandeld. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om met betrekking tot de algemene bezwaren van appellanten tot een ander oordeel te komen dan als hiervoor ten aanzien van de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ is verwoord.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.9. [appellant sub 1] heeft aangevoerd dat zijn perceel Dorps 19 ten onrechte binnen de SBZ is opgenomen. In dit verband wijst hij erop dat verweerder drie nabijgelegen agrarische percelen niet heeft opgenomen.
2.9.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de begrenzing van de SBZ, met inbegrip van het perceel van appellant, zodanig is gekozen dat een in landschappelijk en vogelkundig opzicht samenhangend geheel is ontstaan dat voorziet in de beschermingsbehoefte met betrekking tot het voortbestaan en/of het voortplanten van een aantal in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn genoemde soorten. In het zuidoostelijke deel is in de omgeving van de Blauwgraslanden bij Akmarijp een duidelijke en herkenbare landschapsecologische begrenzing gezocht langs bestaande wegen en waterlopen.
2.9.2. De Afdeling stelt vast dat het perceel van [appellant sub 1] direct aan petgaten grenst. Voorts wordt vastgesteld dat de drie percelen waarmee appellant het zijne vergelijkt aan de noordwestelijke zijde grenzen aan een bestaande waterloop.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om ten aanzien van de begrenzing ter plaatse tot een ander oordeel te komen dan zij in overweging 2.4.5. van haar voornoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld.
De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat het perceel Dorps 19 een in landschappelijk en vogelkundig opzicht samenhangend geheel met de naastgelegen petgaten vormt, niet onredelijk. Strijd met het gelijkheidsbeginsel doet zich hier niet voor, omdat het perceel van appellant in tegenstelling tot de door appellant aangehaalde percelen niet grenst aan een bestaande waterloop die een duidelijke en herkenbare landschapsecologische begrenzing vormt ten opzichte van de SBZ.
Het beroep van [appellant sub 1] is in zoverre ongegrond.
2.10. De KNJV en anderen hebben in de voorliggende procedure aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op het bezwaar dat de kemphaan niet terreindekkend op de terrestrische delen voorkomt.
2.10.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gebied Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp één van de vijf belangrijkste broedgebieden voor de kemphaan is. Dat de kemphaan niet terreindekkend op de terrestrische gebieden voorkomt, doet er niet aan af dat het gebied in historisch, geomorfologisch en ornithologisch opzicht als één gebied dient te worden aangemerkt. In zijn geheel vormt het dan ook het leefgebied van in artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn bedoelde soorten.
2.10.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Niet gebleken is dat verweerder met betrekking tot de kemphaan op onjuiste wijze de selectie- en begrenzingencriteria heeft toegepast. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding om ten aanzien van de begrenzing op de plaatsen waar de kemphaan niet voorkomt, tot een ander oordeel te komen dan zij in overweging 2.4.5. van haar voornoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld.
Voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre een deugdelijke motivering ontbeert, bestaat geen aanleiding.
2.11. Verweerder heeft met de aanwijzing van het gebied Sneekermeer, Goëngarijpsterpoelen, Terkaplesterpoelen en Akmarijp als speciale beschermingszone in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn mitsdien in zoverre ongegrond.
2.12. Ten aanzien van de NLTO is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Ten aanzien van [appellant sub 1] en de KNJV en anderen bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van de NLTO gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 20 maart 2002, voorzover het bezwaar van de NLTO ontvankelijk is verklaard;
III. verklaart het bezwaar van de NLTO niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en de KNJV en anderen geheel ongegrond;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan de NLTO het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2003
12-400.