Uitspraak
200203122/1.
Datum uitspraak: 21 mei 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2002 heeft de gemeenteraad van Hilvarenbeek, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 2 januari 2002, vastgesteld het bestemmingsplan "De Welder".
Verweerder heeft bij besluit van 23 april 2002, nummer 812263, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 7 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2002, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door drs. J.A. Bols, wethouder en J.H.J.A.M. Vingerhoets, ambtenaar van de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door P.H.G.M. Jansen en ing. H.J.F.M. Spoelstra, ambtenaren van de provincie zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Met het plan wordt de bouw van 14 woningen ten zuidwesten van de kern van Haghorst mogelijk gemaakt. Bij het bestreden besluit heeft verweerder goedkeuring onthouden aan het plan.
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het plan in strijd is met het streekplan “Brabant in Balans” (verder: het streekplan) dat in februari 2002 is vastgesteld. Hij heeft overwogen dat het plan in strijd is met het groeiklassebeleid voor de verdeling van woon- en werklocaties en met de beleidsbrief van 24 oktober 2000 omdat een integrale afweging van inbreidings- en uitbreidingsmogelijkheden en uitbreidingsnoodzaak, ook op regionaal niveau, ontbreekt. Verweerder heeft er in het bijzonder op gewezen dat niet is voldaan aan de in het streekplan neergelegde voorwaarde dat een zogenoemde structuurvisiePlus moet zijn opgesteld. Voorts overweegt hij dat het plan ook overigens niet in aanmerking komt voor goedkeuring op grond van het overgangsbeleid daar een positief advies van de provinciale planologische commissie (verder: ppc) ontbreekt. Voor het overige acht hij de keuze van de locatie onvoldoende gemotiveerd, wordt er volgens hem onvoldoende zuinig met de ruimte omgegaan en acht hij de opzet van het plan te ruim.
2.4. Appellant stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plan. Hij stelt dat het overgangsbeleid onredelijk is omdat het de strekking heeft dat getoetst wordt aan het voorgaande streekplanbeleid, maar dat ten onrechte de eisen van een structuurvisiePlus en zuinig ruimtegebruik worden toegevoegd. Hij stelt voorts dat het onredelijk is met toepassing van het overgangsbeleid goedkeuring aan het plan te onthouden, daar de ppc ten onrechte aan het nieuwe beleid heeft getoetst. Hij meent verder dat hij er op mocht vertrouwen dat het plan zou worden goedgekeurd, en dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan aan het streekplanbeleid voorbij had moeten worden gegaan. In het bijzonder acht hij het onredelijk omdat door hem ten behoeve van het plan voorbereidingen zijn getroffen en investeringen zijn gedaan toen het provinciale beleid nog niet aan het plan in de weg stond. Voorts meent hij dat het plan bezien moet worden in een groter geheel. Ook stelt hij dat sprake is van willekeur daar een soortgelijk plan wel is goedgekeurd.
2.5. De Afdeling overweegt als volgt.
Het plan is door de gemeenteraad vastgesteld op 24 januari 2002. Verweerder heeft de beslissing omtrent de goedkeuring genomen bij besluit van 23 april 2002. Het karakter van de toetsing van een plan door het college van gedeputeerde staten brengt in beginsel met zich dat alle feiten en omstandigheden die zich tot aan het nemen van het besluit omtrent de goedkeuring hebben voorgedaan in aanmerking moeten worden genomen. Nu verweerder omtrent de goedkeuring heeft besloten nadat het streekplan op 22 februari 2002 door provinciale staten was vastgesteld en op 15 maart 2002 in werking was getreden, diende verweerder dan ook te toetsen aan dit streekplan.
Omtrent het provinciale beleid voor de verdeling van de woonlocaties vermeldt het streekplan dat als beleid - totdat verweerder de uitwerkingsplannen voor de stedelijke en de landelijke regio’s heeft vastgesteld – het groeiklassebeleid van het Streekplan Noord-Brabant (1992) wordt gehanteerd als nader uitgewerkt in de beleidsbrief van verweerder van 24 oktober 2000 over de bevolkings- en woningbehoefteprognose. Hierin heeft verweerder aangegeven dat hij er nadrukkelijk op zal toezien dat, met name in gemeenten in het landelijk gebied (groeiklasse 2 en 3), in bestemmingsplannen voor uitbreidingslocaties voor woningbouw, maximaal tot 2005 bestemmingen met een directe bouwtitel worden opgenomen. Het streekplan voegt daar aan toe dat deze bestemmingen gebaseerd moeten zijn op een zogeheten structuurvisiePlus. Daaronder verstaat het streekplan een duurzame ruimtelijke ontwikkelingsstrategie die door een gemeente of enkele samenwerkende gemeenten wordt opgesteld als kader voor toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen. Voor alle duidelijkheid is in het overgangsbeleid vermeld dat de toepassing van het groeiklassebeleid voor de woningbouw in alle gevallen gepaard zal gaan met het streven naar zuinig ruimtegebruik door middel van inbreiding, herstructurering en intensivering.
De Afdeling ziet geen aanleiding dit beleid onredelijk te achten. Naar aanleiding van het betoog van appellant dat het beleid onredelijk is omdat nieuwe elementen zijn toegevoegd, overweegt de Afdeling dat verweerder reeds bij de streekplanherziening van 13 februari 1998 aan gemeentes heeft aanbevolen een structuurvisiePlus te maken die de basis kan vormen voor afspraken tussen gemeentes en provincie omtrent toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen en ruimtegebruik. Bovendien heeft verweerder er in de beleidsbrief van 24 oktober 2000 nadrukkelijk op gewezen dat bij de aanmaak van plancapaciteit voor woningen het accent dient te liggen op inbreidings- en herstructureringslocaties. Gelet hierop deelt de Afdeling de stelling van appellant, dat dit beleid onredelijk is, niet.
Niet in geding is dat het groeiklassebeleid voor gemeentes in het landelijk gebied van toepassing is. Voorts is niet in geding, en de Afdeling ziet geen reden daarover anders te oordelen, dat het plangebied moet worden aangemerkt als een uitbreidingslocatie. Gezien het beleid had derhalve het plan gebaseerd moeten zijn op een structuurvisiePlus. Met verweerder moet worden geoordeeld dat aan deze voorwaarde niet wordt voldaan en dat tevens een integrale afweging van inbreidings- en uitbreidingsmogelijkheden en uitbreidingsnoodzaak, ook op regionaal niveau, ontbreekt. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het in 1997 door het gemeentebestuur opgestelde Masterplan niet kan dienen ter vervanging van een structuurvisiePlus of een afweging als bedoeld en dat ook overigens de reactie van verweerder op het Masterplan niet zodanig was dat het gemeentebestuur hieruit heeft kunnen concluderen dat uitbreiding van Haghorst zonder meer mogelijk was. Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder het plan terecht in strijd met het hiervoor genoemde beleid heeft geacht.
In het betoog van appellant dat het plan niet op zichzelf beoordeeld dient te worden maar deel uitmaakt van een groter geheel, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. In de eerste plaats is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat het vanwege de privaatrechtelijke situatie en belemmeringen van milieuhygiënische aard niet zonder meer mogelijk is de door het gemeentebestuur daar beoogde woonwijk te realiseren. Verder staat niet vast dat die woonwijk in het provinciale beleid zou passen.
2.5.1. Voorts is in het streekplan als overgangsbeleid neergelegd dat verweerder medewerking kan verlenen aan plannen die strijdig zijn met de beleidslijnen van dit streekplan, maar waarover de ppc voorafgaand aan de inwerkingtreding daarvan positief heeft geadviseerd in het kader van het overleg volgens artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (verder: Bro), mits sedert het uitbrengen van het advies niet meer dan een jaar is verstreken. De Afdeling ziet geen grond om dit onredelijk beleid te achten. Omtrent het ontwerp van het bestemmingsplan heeft de ppc in het kader van het overleg volgens artikel 10 van het Bro een negatief advies uitgebracht. Voorzover appellant heeft betoogd dat aan dit negatieve advies geen betekenis mag worden toegekend, omdat de ppc ten onrechte heeft getoetst aan het nieuwe streekplan, acht de Afdeling dit ongegrond. Gezien dit advies is de Afdeling van oordeel dat de ppc primair vanwege de verhouding van het bestemmingsplan tot de beleidsbrief van 24 oktober 2000 en de streekplanherziening van 13 februari 1998 tot haar negatieve standpunt is gekomen en dat aan dit standpunt niet, althans niet in belangrijke mate, ten grondslag ligt dat het bestemmingsplan in strijd is met het nieuwe streekplan. Gelet hierop bestaat geen reden om te oordelen dat er bij de toepassing van genoemd overgangsbeleid niet van uitgegaan mocht worden dat de ppc omtrent het ontwerp van het bestemmingsplan op grond van toen geldend beleid negatief heeft geadviseerd. Op grond hiervan komt de Afdeling tot het oordeel dat verweerder terecht het standpunt heeft ingenomen dat ook dit onderdeel van het overgangsbeleid geen ruimte bood om met het bestemmingsplan in te stemmen.
2.5.2. Ten aanzien van de beroepsgrond van appellant dat toezeggingen waren gedaan en dat hij er mitsdien op mocht vertrouwen dat het plan zou worden goedgekeurd overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de WRO, berust de opdracht tot het nemen van een goedkeuringsbesluit bij het college van gedeputeerde staten. Daargelaten de vraag of een opmerking van een enkel lid van het college de overige leden van dat college in hun besluitvorming kan binden, is de Afdeling van oordeel dat de opmerking - “er sportief mee omgaan”- van het lid niet zodanig van inhoud is dat op grond daarvan de conclusie getrokken mocht worden dat het plan zou worden goedgekeurd.
2.5.3. Ten aanzien van de door appellant gemaakte vergelijking met het besluit van verweerder over het bestemmingsplan “De Leeuwerik II”, overweegt de Afdeling dat niet is betwist dat verweerder met dat plan, dat ook voorziet in woningbouw, heeft ingestemd terwijl daaraan eveneens geen structuurvisiePlus of andere integrale afweging, zoals hiervoor genoemd, ten grondslag heeft gelegen. Hierbij is echter van belang, hetgeen door verweerder onweersproken is gesteld, dat binnen het bestemmingsplan “De Leeuwerik II” reeds een aantal bouwplannen was gerealiseerd en dat verweerder er dus van heeft mogen uitgaan dat daar geen sprake meer was van een geheel nieuwe uitbreiding. Een dergelijke omstandigheid doet zich bij het onderwerpelijke plan niet voor. De Afdeling is van oordeel dat aldus voor de vraag of een structuurvisiePlus of een integrale afweging voorhanden moet zijn een relevant verschil tussen deze twee plannen bestaat. Gelet hierop komt de situatie met betrekking tot het bestemmingsplan “De Leeuwerik II” niet zodanig overeen met die van het onderwerpelijke plan dat verweerder ook met dit plan had moeten instemmen.
2.5.4. Voorzover appellant heeft willen betogen dat de onthouding van goedkeuring onredelijk is omdat deze de inspanningen en investeringen voor de voorbereiding van het plan vergeefs maakt, terwijl ten tijde van deze voorbereiding het plan in overeenstemming was met het provinciale beleid, stelt de Afdeling voorop dat betwijfeld moet worden of dit laatste het geval was. Immers, uit de streekplanherziening van 13 februari 1998 bleek al dat dit beleid is gericht op het zo veel mogelijk tegengaan van woningbouw in het landelijk gebied op uitbreidingslocaties. Doch ook al zou dit anders zijn, dan nog kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gesteld dat verweerder bedoelde bezwaren niet ondergeschikt heeft kunnen achten aan de belangen die zijn gemoeid met het vasthouden aan zijn beleid.
2.5.5. Ook verder is naar het oordeel van de Afdeling niet gebleken van bijzondere omstandigheden die verweerder aanleiding hadden moeten geven van het beleid af te wijken.
2.6. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Het beroep is ongegrond.
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en dr. J.J.C. Voorhoeve en mr. O. de Savornin Lohman, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. De Rooy
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 mei 2003
59-411.