Uitspraak
200105162/1.
Datum uitspraak: 4 juni 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te Uithoorn,
2. L.M.E. van der Wees en A.H. Baggerman, in hun hoedanigheid van Officier van Justitie te Rotterdam,
appellanten,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 september 2001, kenmerk AWU/2001.10481 I, heeft verweerder krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aan appellante sub 1 een vergunning onder voorschriften verleend voor het op de 2e Petroleumhaven lozen van afvalwater afkomstig van haar inrichting aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 7 september 2001 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 15 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2001, en appellanten sub 2 bij brief van 17 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 18 oktober 2001, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 18 oktober 2001. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 18 november 2001.
Bij brief van 12 juli 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 11 november 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde] en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en drs. J.L.J. Pos, A. Mutter, ing. R.W.P. Valkhof en J. Verbraaken, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De vergunning heeft betrekking op de directe en indirecte lozing van afvalwater afkomstig van een tankreinigingsbedrijf. Het afvalwater ontstaat met name bij het inwendig reinigen van voor transport gebruikte containers, opleggers, intermediate bulk containers (IBC’s) en dergelijke. Het bij de reiniging vrijkomende en te lozen water wordt, na verwerking in de eigen afvalwaterzuiveringsinstallatie (hierna te noemen: de AWZI), geloosd via één lozingspunt op de 2e Petroleumhaven. Daarnaast bestaat het te lozen afvalwater uit mogelijk ten gevolge van de bedrijfsvoering verontreinigd hemelwater en testwater. Dit afvalwater wordt via drie lozingspunten op het gemeentelijk hemelwaterriool geloosd.
2.2. Appellante sub 1 heeft ter zitting ingetrokken de beroepsgrond gericht tegen artikel 1, lid 11, van de vergunning en inhoudend dat de definitie van dit voorschrift ertoe leidt dat de afvalwaterbehandeling ex artikel 6, lid 4, van de vergunning niet kan en mag geschieden met oplosmiddelen of stoom.
2.3. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10, 8.11 en 8.17 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met de in artikel 1, elfde lid, van de vergunning voorgeschreven minimale hoeveelheid waswater van 50 liter. Het voorschrijven van deze minimale hoeveelheid is volgens haar ondoelmatig en bovendien onvoldoende onderbouwd. Zij heeft daarbij gewezen op de hoge kosten die zijn gemoeid met het afvoeren van voorwaswater naar een externe verwerker. Naar haar mening kan worden volstaan met artikel 6, lid 4, van de vergunning, waarin wordt gesproken van een doelmatige voorwassing.
2.4.1. Blijkens het bestreden besluit acht verweerder het milieuhygiënisch belang van het voorgeschreven minimum evident. Als te weinig waswater wordt gebruikt voor het voorwassen, blijft een te grote hoeveelheid schadelijke stoffen achter in de tank(auto). Deze stoffen zullen vervolgens in het hoofdwaswater terechtkomen en onvoldoende worden teruggehouden in de zuivering, aldus verweerder. Gelet op de doorgaans achterblijvende restlading van ongeveer 25 liter en de inhoud van een te reinigen tank (doorgaans 20.000 liter), is volgens verweerder een hoeveelheid waswater van tenminste 50 liter noodzakelijk.
Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de hoeveelheid van 50 liter enigszins arbitrair is. Op zichzelf kan worden aangenomen dat er ook wel eens stoffen zullen zijn waarbij die 50 liter niet noodzakelijk is. Niettemin heeft verweerder vanuit een oogpunt van een efficiënte bedrijfsvoering voor de bedrijven en een adequate controle gekozen voor een vast minimumgetal. De eventuele nadelige effecten voor de bedrijven van zo’n norm zijn volgens verweerder zeer beperkt. Het water hoeft alleen te worden gebruikt bij voorwassing van B- en C-lijststoffen, dat in minder dan 20% van het totaal aantal wasbeurten aan de orde is, en bovendien is voor veel stoffen aanmerkelijk meer dan 50 liter water nodig.
2.4.2. In artikel 1, lid 11, van de vergunning is bepaald dat onder voorwassen wordt verstaan het na eventueel voorzuigen/aftappen met een klein volume (van minimaal 50 liter) waswater verwijderen van het overgrote deel van de achtergebleven restlading, waardoor hoog geconcentreerd afvalwater (zogenaamd voorwaswater) wordt verkregen.
Ingevolge artikel 6, lid 4, van de vergunning dienen transportmiddelen die als laatste lading B- of C-lijststoffen hebben vervoerd, die voorkomen op de als bijlage 2 bij deze vergunning gevoegde lijsten, een doelmatige voorwassing te ondergaan. Het voorwaswater mag niet worden behandeld in de AWZI en mag niet worden geloosd.
2.4.3. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat de hoeveelheid benodigd voorwaswater afhankelijk is van de aard van het transportmiddel, de vervoerde stoffen en het gebruikte wasprogramma. Blijkens het deskundigenbericht kunnen meer geconcentreerde afvalwaterstromen, die ontstaan door de hoeveelheid waswater tot een minimum te beperken, doelmatiger worden verwerkt en getransporteerd. Bovendien zijn de kosten voor vergunninghoudster geringer naarmate er minder voorwaswater naar de externe verwerker wordt afgevoerd. Partijen zijn het erover eens dat een voorwas onder omstandigheden goed kan worden uitgevoerd met minder dan 50 liter voorwas.
Gelet op het vorenstaande en nu ter zitting aannemelijk is geworden dat bij een substantieel aantal tankauto’s waarin als laatste lading B- of C-lijststoffen zijn vervoerd minder dan 50 liter voorwaswater nodig is om de schadelijke restlading te verwijderen, is de Afdeling van oordeel dat de opgelegde norm onredelijk bezwarend is. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.5. Appellante sub 1 heeft verder bezwaar tegen de definitie van “synoniem” in artikel 1, lid 18, van de vergunning. Deze definitie biedt volgens haar niet de beoogde flexibiliteit. Naar haar mening zou het begrip synoniem moeten worden omschreven als enkelvoudige stof met eenzelfde uniek CAS-nummer, dan wel samengestelde stof welke chemisch vergelijkbaar is en vergelijkbare waterbezwaarlijke eigenschappen heeft.
2.5.1. Verweerder heeft gesteld dat gebruik van het woord “vergelijkbaar” aanleiding geeft tot interpretatieverschillen en dus tot handhavingsgeschillen. De uitzondering, waarvoor in artikel 8, tweede lid, van de vergunning een voorziening is getroffen, kan naar de mening van verweerder niet te ruim worden geïnterpreteerd. Niettemin kan de definitie volgens hem wel worden verruimd overeenkomstig de door de Voorzitter van de Afdeling bij uitspraak van 26 februari 2002, no. 200105162/2, getroffen voorlopige voorziening.
2.5.2. In artikel 1, lid 18, van de vergunning is bepaald dat onder synoniem wordt verstaan enkelvoudige stof met eenzelfde uniek CAS-nummer (Chemical Abstracts Service Registry Number) dan wel samengestelde stof welke chemisch gelijk is.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de vergunning mag, indien het voornemen bestaat transportmiddelen inwendig te reinigen, waarvan de laatste lading een stof is die niet voorkomt op een lijst in bijlage 2, het waswater pas worden behandeld in de AWZI en worden geloosd indien de desbetreffende stof is ingedeeld in een lijst als bedoeld in bijlage 2. Voor de indeling dient de procedure als omschreven in lid 2 of lid 3 van dit artikel te worden gevolgd.
Ingevolge artikel 8, tweede lid, van de vergunning, voorzover hier van belang, mogen in afwijking van het gestelde onder lid 1, synoniemen van stoffen opgenomen in bijlage 2 worden behandeld in de AWZI en worden geloosd zonder dat deze vooraf zijn ingedeeld in een lijst als bedoeld in bijlage 2.
2.5.3. De Afdeling overweegt dat de categorie die in bijlage 2 van het bestreden besluit aan een stof is toegekend, bepalend is voor de wijze waarop het waswater moet worden verwerkt. Synoniemen van de in de lijst opgenomen stoffen behoeven op grond van artikel 8 van de vergunning niet aan verweerder te worden voorgelegd ter beoordeling van de te kiezen verwerkingswijze. Gelet op het gewicht dat in de vergunning aldus is toegekend aan de lijstindeling, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door appellante gewenste definitie van “synoniem” vanwege de mogelijke interpretatieverschillen in dit verband niet kan worden gehanteerd.
De Voorzitter heeft in de uitspraak van 26 februari 2002 bij voorlopige voorziening bepaald dat de in artikel 1, lid 18, opgenomen omschrijving van het begrip “synoniem” wordt vervangen door de volgende omschrijving: “Enkelvoudige stof met eenzelfde uniek CAS-nummer (Chemical Abstract Registry Number), dan wel samengestelde stof welke chemisch overeenstemt, of een enkelvoudige of samengestelde stof die door de Stichting Verwerkingsmatrix Stoffen Tankautoreiniging als zodanig als synoniem is benoemd.” Nu verweerder inmiddels van mening is dat de in de vergunning opgenomen definitiebepaling kan worden vervangen door deze omschrijving van het begrip “synoniem”, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Dit beroepsonderdeel slaagt daarom.
2.6. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met de stoffenlijst opgenomen in bijlage 2 bij het bestreden besluit. Naar haar mening heeft verweerder ten onrechte nagelaten om ten aanzien van veel stoffen die in de stukken bij de aanvraag zijn vermeld, te beoordelen of die stoffen in de bedoelde stoffenlijst kunnen worden opgenomen.
2.6.1. Bij de beoordeling van de vergunningaanvraag heeft verweerder onder meer gebruik gemaakt van het in mei 2000 door de Commissie Integraal Waterbeheer vastgestelde rapport “Algemene beoordelingsmethodiek stoffen en preparaten” (ABM) en de als onderdeel van de Integrale Bedrijfstakstudie Tankautoreiniging vastgestelde eindrapportage van de Projectgroep Verwerkingsmatrix Stoffen (verwerkingsmatrix).
2.6.2. Blijkens het bestreden besluit is verweerder bij de beoordeling van het acceptatie- en verwerkingsbeleid van vergunninghoudster tot de conclusie is gekomen dat een deel van de stoffen die op de bij de aanvraag gevoegde stoffenlijst zijn vermeld, niet kan worden opgenomen in de als bijlage 2 bij de vergunning gevoegde stoffenlijst. Als gevolg hiervan mag het waswater dat vrijkomt bij de inwendige reiniging van transportmiddelen die deze stoffen als laatste lading hebben vervoerd niet worden geloosd.
De stoffenlijst die bij de aanvraag is gevoegd bevat onder meer stoffen die in de vigerende vergunning voorkomen en die met een andere indeling in de huidige aanvraag zijn opgenomen en stoffen die in de vigerende vergunning niet voorkomen. In de considerans van het bestreden besluit is vermeld dat deze stoffen niet konden worden ingedeeld vanwege het ontbreken van voldoende informatie over veel van deze stoffen en vanwege het feit dat in een groot aantal gevallen de beoordelingsmethodiek onjuist was toegepast. In het verweerschrift is gesteld dat verweerder tot deze beslissing is gekomen naar aanleiding van een steekproef onder een vijftigtal stoffen, waaruit bleek dat zeker de helft van die stoffen onjuist was ingedeeld. Uit het verweerschrift blijkt verder dat stoffen die voorkomen in de oude vergunning en die nu met een zwaardere indeling zijn aangevraagd, zijn opgenomen in bijlage 2 met die zwaardere indeling. Verweerder is verder inmiddels van mening dat ook de stoffen die voorkomen in de oude vergunning en die nu met een lichtere indeling zijn aangevraagd, in bijlage 2 kunnen worden opgenomen, zij het met de indeling uit de oude vergunning en met dien verstande dat fyrol (een vlamvertrager) wordt ingedeeld als categorie D-stof.
2.6.3. Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat verweerder in feite het gebruik van de stoffenlijst uit de vorige vergunning heeft voorgeschreven, zij het dat sommige stoffen nu in een zwaardere categorie zijn ingedeeld. Verweerder heeft de door appellante sub 1 in de aanvraag aangebrachte wijzigingen in de stoffenlijst niet beoordeeld, althans er is slechts een steekproef uitgevoerd. Deze steekproef rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling echter niet de door verweerder gekozen handelwijze, nu hierdoor mogelijk vele stoffen niet in bijlage 2 zijn opgenomen terwijl zij daarvoor wel in aanmerking komen. Het lag op de weg van verweerder om alle bij de aanvraag ingediende indelingsvoorstellen te beoordelen. Voorzover verweerder dit heeft nagelaten, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet zorgvuldig voorbereid.
2.7. Het beroep van appellante sub 1 is eveneens gericht tegen artikel 7 van de vergunning. Ter zitting heeft zij verklaard dat zij geen probleem meer heeft met het bepaalde in artikel 7, eerste lid, van de vergunning, nu de Voorzitter in de uitspraak van 26 februari 2002 bij wijze van voorlopige voorziening heeft bepaald dat de termijn voor het indienen van een voorstel tot wijziging van de stoffenlijst wordt verlengd en zij binnen die termijn een gemotiveerd voorstel heeft ingediend, welk voorstel door verweerder zal worden beoordeeld. Wel heeft zij bezwaar tegen de in artikel 7, derde lid, van de vergunning voorgeschreven inhoudseisen.
2.7.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de vergunning dient de vergunninghouder binnen 6 maanden na het van kracht worden van deze beschikking een voorstel tot wijziging van de stoffenlijst opgenomen in bijlage 2 ter goedkeuring bij de waterbeheerder in te dienen.
Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de vergunning dient het in lid 1 bedoelde voorstel te zijn gebaseerd op de methodiek van de ABM in samenhang met de Verwerkingsmatrix Stoffen waarvan het schema is opgenomen in bijlage 4.
In het derde lid van dit artikel is vermeld welke informatie van elke stof tenminste moet worden overgelegd met het in lid 1 bedoelde voorstel.
In artikel 7, vierde lid, van de vergunning is bepaald dat vergunninghouder schriftelijk wordt verklaard of de wijziging al dan niet is geaccepteerd.
Ingevolge het vijfde lid van artikel 7 van de vergunning maken de door de waterbeheerder geaccepteerde wijzigingen deel uit van de van kracht zijnde stoffenlijst.
2.7.2. Verweerder heeft zich inmiddels op het standpunt gesteld dat artikel 7, derde lid, van de vergunning niet nodig is indien een gemotiveerd voorstel als bedoeld in het eerste lid van dit artikel wordt ingediend. Dit gewijzigde standpunt leidt de Afdeling tot het oordeel dat het bestreden besluit, voorzover het artikel 7, derde lid, betreft, in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep slaagt daarom in zoverre.
2.8. Appellante sub 1 heeft aangevoerd dat de in de artikel 3 van de vergunning opgenomen lozingseisen ten onrechte alleen maximale waarden bevatten. Naar haar mening zouden daarnaast gemiddelde waarden moeten worden opgenomen. Verder heeft zij aangevoerd dat de maximale concentratie-eisen voor EOX en CZV voor haar niet haalbaar zijn.
2.8.1. De in artikel 3 gestelde lozingseisen hebben betrekking op de situatie dat de stoffenlijst is herzien zoals is voorgeschreven in artikel 7.
In artikel 3 is, voorzover hier van belang, bepaald dat het effluent van de AWZI alleen mag worden geloosd als een maximale concentratie CZV van 500 mg/l en een maximale concentratie EOX van 0,2 mg/l niet wordt overschreden.
2.8.2. Verweerder is van mening dat met maximale normen eenduidig kan worden vastgesteld wat de concentratie is van het effluent, zodat voor iedereen direct duidelijk is of normen worden overtreden. Bij gemiddelde normen kan dat alleen over langere tijd worden vastgesteld. Gezien de schadelijke en slecht afbreekbare stoffen die door appellante worden geloosd is de gehanteerde aanpak volgens verweerder alleszins redelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
In het deskundigenbericht is over de lozingseis voor CZV gesteld dat pas op termijn, na gebruik van de nieuwe stoffenindeling, zekerheid kan worden verkregen over de naleefbaarheid daarvan. Ten aanzien van de lozingseis voor EOX is in het deskundigenbericht opgemerkt dat niet met zekerheid kan worden gesteld dat deze norm onder alle omstandigheden kan worden nageleefd en dat de analyseresultaten van vergunninghoudster vooralsnog wijzen op overschrijdingen. Gelet op het deskundigenbericht en het behandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit voorzover het betreft de in artikel 3 neergelegde normen voor CZV en EOX, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep treft in zoverre doel.
2.9. Appellante sub 1 heeft aangevoerd dat de op grond van artikel 8, lid 3a, van de vergunning over te leggen informatie op onderdelen niet in overeenstemming is met de wet en het wettelijk systeem. Zij heeft tegen artikel 8, vijfde lid, van de vergunning aangevoerd dat er geen milieuhygiënisch belang is om te bepalen dat reiniging van een transportmiddel met een stof die niet op de stoffenlijst voorkomt slechts eenmalig mag geschieden. Verder is het volgens haar niet juist dat in de gevallen als bedoeld in artikel 8, lid 5, niet mag worden geloosd. Tegen het zesde lid van artikel 8 heeft appellante sub 1 aangevoerd dat in de praktijk is gebleken dat verweerder niet binnen de gestelde termijn beslist, waardoor voor haar bedrijfseconomische problemen ontstaan. Naar haar mening moeten aan het niet tijdig beslissen door verweerder consequenties worden verbonden.
2.9.1. Artikel 8 heeft betrekking op nieuwe stoffen die nog niet eerder zijn beoordeeld met het oog op de verwerking daarvan binnen de inrichting van appellante sub 1.
In artikel 8, lid 3a, van de vergunning is bepaald welke informatie over een stof moet worden overgelegd bij het verzoek met een voorstel voor indeling van de stof op lijst a, lijst b, lijst c, of lijst d.
Ingevolge artikel 8, vijfde lid, van de vergunning mag de inwendige reiniging van een transportmiddel, waarvan de laatste lading een stof is die niet voorkomt op een lijst in bijlage 2 éénmalig worden uitgevoerd, waarbij het voor-/hoofdwaswater dat bij de reiniging vrijkomt, conform het gestelde in artikel 6 lid 7 niet mag worden geloosd. Binnen tien dagen na reiniging dient de vergunninghouder alsnog conform het gestelde in leden 2 of 3 een voorstel voor indeling in te dienen.
Ingevolge artikel 8, zesde lid, van de vergunning beslist de waterbeheerder op een verzoek met een voorstel voor indeling van een stof op lijst a, b, c, of d binnen twee weken indien het verzoek betrekking heeft op minder dan 10 stoffen en binnen vier weken indien het verzoek betrekking heeft op meer dan 10 stoffen, maar minder dan 30 stoffen.
2.9.2. Ten aanzien van artikel 8, lid 3a, van de vergunning overweegt de Afdeling dat in het deskundigenbericht is gesteld dat vermelding van de ADR-klasse niet nodig is ter bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Ook verweerder acht die vermelding blijkens het verweerschrift van minder groot belang. Gelet hierop komt de Afdeling tot het oordeel dat artikel 8, lid 3a, van de vergunning zich in zoverre niet verdraagt met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Voorzover in artikel 8, lid 3a, van de vergunning wordt verlangd om de minimaal benodigde informatie te verschaffen om te komen tot een indeling, verdraagt het zich niet met het rechtszekerheidsbeginsel, op grond waarvan uit een besluit duidelijk dient te blijken welke rechten en plichten daaruit voortvloeien. Mede gelet op het deskundigenbericht, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden gesteld dat de overige informatie die ingevolge dit artikellid wordt verlangd niet van belang is voor de indeling van de stoffen of dat het verstrekken van die informatie onredelijk bezwarend is.
De Afdeling ziet, met het oog op de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater, geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het waswater dat in een situatie als bedoeld in artikel 8, lid 5, van de vergunning vrijkomt, niet mag worden geloosd. Verweerder is overigens inmiddels van mening dat in artikel 8, lid 5, van de vergunning het woord “eenmalig” dient te worden geschrapt en dat de laatste volzin eveneens dient te vervallen. Verweerder acht het niet nodig om een beperking tot het éénmalig reinigen voor te schrijven nu immers het waswater dat bij die reiniging vrijkomt toch niet mag worden geloosd en moet worden afgevoerd naar een externe verwerker. Voorts is het aan vergunninghouder zelf of hij alsnog een indeling wenst op de lijst. De Afdeling is van oordeel dat verweerder op goede gronden tot dit inzicht is gekomen. Het bestreden besluit is gelet hierop, voorzover het artikel 8, vijfde lid, van de vergunning betreft, in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Ten aanzien van de grief tegen het zesde lid van artikel 8 overweegt de Afdeling dat, daargelaten of dit voorschrift thuishoort in een besluit tot vergunningverlening krachtens de Wvo, ter zitting voldoende aannemelijk is geworden dat verweerder doorgaans niet binnen de gestelde termijn kan beslissen. Ook dit artikellid is daarom in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.10. Het beroep van appellante sub 1 is verder gericht tegen artikel 9 van de vergunning. Zij heeft in dat verband gewezen op het door het RIZA gepubliceerde rapport “Partiële oxidatie van afvalwater: praktijkonderzoek”. Het uitvoeren van een nieuw onderzoek leidt naar haar mening niet tot een andere conclusie. Verder blijkt uit het vergunningvoorschrift naar haar mening niet wat van haar wordt verwacht.
2.10.1. In artikel 9, eerste lid, van de vergunning is bepaald dat vergunninghouder uiterlijk 12 maanden na het van kracht worden van deze vergunning een onderzoeksvoorstel bij de waterbeheerder moet hebben ingediend, dat gericht is op de mogelijke reductie van de CZV-lozing tot een gemiddelde concentratie van 200 mg/l.
In artikel 9, tweede en derde lid, van de vergunning is de procedure met betrekking tot het onderzoeksvoorstel, de uitvoering van het onderzoek en de rapportage daarvan geregeld.
2.10.2. In reactie op bedenkingen tegen artikel 9 van het ontwerpbesluit is in het bestreden besluit vermeld dat het voorgeschreven onderzoek niet direct gericht is op een technische maatregel, maar op administratieve maatregelen. Het onderzoek heeft volgens verweerder een samenhang met het nieuw in te dienen voorstel van de stoffenlijst op grond van de ABM en de verwerkingsmatrix. Onderzoek na toepassing van de nieuwe lijst moet uitwijzen of een reductie van CZV tot 200 mg/l haalbaar is. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat het onderzoek wat hem betreft kan worden beperkt tot monitoring en registratie van de werking van de zuiveringsinstallatie.
2.10.3. De Afdeling overweegt dat uit de formulering van artikel 9 van de vergunning niet kan worden afgeleid dat dit voorschrift geen betrekking heeft op technisch onderzoek of dat het onderzoek kan worden beperkt tot monitoring en registratie. Nu verweerder kennelijk een beperkt onderzoek voor ogen heeft gestaan, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.11. Appellante sub 1 heeft voorts bezwaar gemaakt tegen artikel 12, lid 1, van de vergunning. Zij is van mening dat niet van haar kan worden verlangd dat zij beschikt over een administratieve organisatie en interne controle (AO/IC). Zij heeft verder onder meer aangevoerd dat de verlangde aanpassing van de AO/IC van het bedrijf eerder een eis is op grond van de Wet milieubeheer dan een eis die past binnen doel en strekking van de Wvo. Appellante kan zich ook niet verenigen met lid 6 van artikel 12, waarin is voorgeschreven om per transportmiddel acceptatiegegevens bij te houden.
2.11.1. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de vergunning dient vergunninghouder de AO/IC aan te passen aan de hand van de richtlijnen zoals opgenomen in het rapport ‘uitvoering aanbevelingen Commissie HOI’s en Inspectieonderzoek’ en opgesteld door de gelijknamige werkgroep. De richtlijnen zijn opgenomen in bijlage 5.
Artikel 12, tweede, derde en vierde lid, van de vergunning hebben betrekking op de te volgen goedkeuringsprocedure en de implementatie van de aangepaste AO/IC.
Ingevolge het vijfde lid van dit artikel moet de vergunninghouder, zolang hij niet beschikt over een door de waterbeheerder ingevolge het bepaalde in dit artikel goedgekeurde AO/IC, een zodanig registratiesysteem bijhouden dat inzicht wordt verkregen in de werkwijze voorzover van belang voor de beoordeling van het bepaalde in deze vergunning.
Ingevolge artikel 12, zesde lid, van de vergunning, voorzover hier van belang, dienen in het in lid 5 bedoelde registratiesysteem met betrekking tot genoemde onderwerpen tenminste de navolgende gegevens te worden opgenomen:
Acceptatiegegevens per transportmiddel:
a) de opdrachtgever (inclusief naam en adres) van het transportmiddel dat ter behandeling wordt aangeboden;
b) registratienummer en kenteken van het transportmiddel;
c) de producten met de productnaam uit bijlage 2 die het transportmiddel als laatste lading heeft vervoerd;
d) de opdrachtgever van het transportmiddel dat wordt geweigerd op basis van de laatste lading van het transportmiddel;
e) de producten die het transportmiddel dat is geweigerd als laatste lading heeft vervoerd;
f) de (berekende) hoeveelheid restlading die het transportmiddel bevatte;
g) welke wijze van reinigen is toegepast en de datum van reiniging;
h) de gebruikte hoeveelheid waswater en de hoeveelheid waswater die geloosd is;
i) de wijze van behandeling van het bij de reiniging vrijkomende afvalwater;
j) bijzonderheden die zijn opgetreden bij de reiniging dan wel de verwerking van het afvalwater.
2.11.2. In de considerans van het bestreden besluit is gesteld dat tot de huidige stand der techniek kan worden gerekend het op orde hebben van een AO/IC naast het hebben van een adequaat functionerend acceptatie- en verwerkingsbeleid. Een dergelijk AO/IC dient aantoonbaar goed te werken. Het dient tevens de bevoegde gezagen voldoende in staat te stellen de binnen de inrichting ontstane en uitgaande afvalwaterstromen op een efficiënte wijze te volgen en op volledigheid en juistheid te beoordelen. Verder is overwogen dat in de AO/IC afwijkingen van de interne procedures met betrekking tot ontvangst, acceptatie, reiniging, opslag voor verwerking door derden en de verwerking in de eigen zuivering kunnen worden geconstateerd en vastgelegd. De aanbevelingen van de commissie Hoogland dienen volgens verweerder dan ook slechts als leidraad en aandachtspunt voor een op te zetten systeem.
2.11.3. De Afdeling stelt voorop dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij vergunningvoorschrift kan worden gevraagd een beschrijving van de AO/IC over te leggen.
In artikel 12 is niet bepaald dat bij de aanpassing van de AO/IC kan worden afgeweken van de aanbevelingen van de commissie Hoogland. Nu verweerder het niettemin mogelijk acht dat van deze aanbevelingen wordt afgeweken, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
De Afdeling overweegt verder dat blijkens de stukken een AO/IC als bedoeld in bijlage 5 primair ten doel heeft inzicht te geven in de doelmatigheid van de verwijdering van afvalstoffen. Dat is een aspect waarop niet de Wvo, maar de Wet milieubeheer betrekking heeft. Het ligt daarom niet voor de hand dat in een vergunning krachtens de Wvo zonder meer wordt voorgeschreven dat een AO/IC moet worden aangepast aan de hand van de in bijlage 5 opgenomen richtlijn. Vastgesteld moet worden dat een aantal van de gegevens die de beschrijving van de AO/IC volgens de richtlijn tenminste zou moeten bevatten niet van belang is voor de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater. In zoverre is het voorschrift eveneens in strijd met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Op grond van het vorenstaande komt artikel 12, eerste tot en met vierde lid, van de vergunning voor vernietiging in aanmerking. Dit beroepsonderdeel slaagt derhalve.
2.11.4. Ten aanzien van de in het zesde lid van artikel 12 voorgeschreven registratie van acceptatiegegevens per transportmiddel overweegt de Afdeling het volgende.
De onder a, b, d en e van dit artikelonderdeel genoemde gegevens zijn niet nodig in het belang van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Het voorschrift is in zoverre derhalve in strijd met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling, mede gelet op het deskundigenbericht, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat registratie van de overige gegevens redelijkerwijs kan worden gevergd. Daarbij merkt de Afdeling op dat blijkens het deskundigenbericht de hoeveelheid restlading die een transportmiddel bevat, niet anders kan worden bepaald dan door een schatting. Verweerder heeft erkend dat de hoeveelheid restlading in de praktijk niet altijd goed te bepalen is. Daarom kan worden volstaan met een berekende hoeveelheid. Ook enigszins gefundeerde schattingen acht verweerder voldoende. Het beroep slaagt in zoverre niet.
2.12. Appellante sub 1 heeft ten slotte aangevoerd dat in artikel 13, lid 2, van de vergunning ten onrechte verplicht is gesteld dat metingen worden verricht aan het influent van (een gedeelte van) de AWZI. Een zodanige verplichting is volgens haar niet nodig, omdat slechts van belang is welk effluent wordt geloosd. Het bepaalde in het vijfde lid van dit artikel is volgens haar zinledig, nu verweerder een en ander reeds bij brief van 27 mei 1999 heeft goedgekeurd.
2.12.1. Ingevolge artikel 13, tweede lid, van de vergunning dient eens per week steeds op een andere werkdag van het influent van de biologische zuivering een representatief etmaalmonster te worden genomen en ter controle te worden geanalyseerd op de aanwezigheid van voor de bedrijfsvoering relevante parameters.
In artikel 13, vijfde lid, van de vergunning is bepaald dat ontwerp, constructie en plaats van de meet- en bemonsteringsvoorzieningen voor het in lid 2 bedoelde influent, alsmede wijzigingen daarin, de schriftelijke goedkeuring behoeven van de waterbeheerder.
2.12.2. Verweerder heeft gesteld dat influentmetingen van belang zijn om het risico op ongeoorloofde verdunning weg te nemen.
Blijkens het deskundigenbericht kan met bemonstering van zowel het influent als het effluent van de AWZI de goede werking van de AWZI worden gecontroleerd, alsmede de eventuele verdunning van het effluent worden vastgesteld. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het meten- en registreren van het influent van de AWZI nodig is ter bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater. Nu verweerder inmiddels echter van mening is dat met een steekmonster kan worden volstaan, is het voorschrift in zoverre echter in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Ten aanzien van de beroepsgrond tegen artikel 13, lid 5, van de vergunning overweegt de Afdeling dat, daargelaten of reeds goedkeuring is verstrekt, de bepaling eveneens betekenis heeft voor mogelijk toekomstige wijzigingen. Het beroep slaagt daarom in zoverre niet.
2.13. Appellanten sub 2 zijn van mening dat ten onrechte vergunning voor onbeperkte duur is verleend. Zij hebben aangevoerd dat verweerder op grond van onder meer artikel 7, vijfde lid, van de Wvo in samenhang met artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer gehouden was de vergunning voor beperkte duur te verlenen.
2.13.1. Ingevolge artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit luidde, geldt een vergunning die betrekking heeft op een inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn worden verwijderd, dan wel op een inrichting waarin gevaarlijke afvalstoffen die in de inrichting zijn ontstaan, op of in de bodem worden gebracht om ze daar te laten, voorzover zij dat verwijderen of op of in de bodem brengen betreft, slechts voor een daarbij te stellen termijn van ten hoogste tien jaar.
Ingevolge artikel 1.1, vijfde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit destijds luidde, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, verstaan een inrichting, behorende tot een als zodanig bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie van inrichtingen.
Ingevolge artikel 2.2 van het Inrichtingen- en vergunningbesluit milieubeheer, zoals dit destijds luidde, worden als categorieën van inrichtingen in de zin van artikel 1.1, vijfde lid, van de wet, waarin afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, worden verwijderd, aangewezen de categorieën van inrichtingen die zijn genoemd in bijlage I, onder 27 en 28.4 tot en met 28.6.
2.13.2. Uit de stukken blijkt dat de te reinigen tanks een uiteenlopende reeks van stoffen kunnen bevatten, waaronder gevaarlijke afvalstoffen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 19 september 2001, no. 200003163/1 (aangehecht), zijn deze gevaarlijke afvalstoffen afkomstig van buiten de inrichting en ondergaan zij een bewerking, zodat de inrichting valt onder categorie 28.4, aanhef en sub c, onder 2, van bijlage I van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Na de bewerking wordt het waswater dat afkomstig is van de reiniging, afgevoerd naar een extern verwerker, dan wel, na behandeling in de AWZI, geloosd op het oppervlaktewater. Nu gelet hierop, ook de lozing deel uitmaakt van het proces van verwijdering van de van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen, heeft verweerder ten onrechte geen toepassing gegeven aan artikel 8.17, lid 2, van de Wet milieubeheer, dat van overeenkomstige toepassing is. Het beroep van appellanten sub 2 slaagt reeds hierom.
2.14. De beroepen van appellanten zijn gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.15. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 1 te worden veroordeeld. Van proceskosten van appellanten sub 2 die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 3 september 2001, AWU/2001.10481 I;
III. veroordeelt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 voor appellante sub 1 en € 204,20 voor appellanten sub 2) vergoedt;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ f 450,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. Th.G. Drupsteen en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Visser
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2003
148.