Uitspraak
200203885/1.
Datum uitspraak: 11 juni 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. de Inspecteur VROM, regio oost,
2. de Minister van Verkeer en Waterstaat,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Arnhem van 5 juni 2002 in het geding tussen:
appellanten
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
1. Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel (hierna: het college) met verlening van een vrijstelling krachtens artikel 23, derde lid, van het bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het plan) aan [vergunninghouder] bouwvergunning verleend voor de oprichting van 14 recreatiewoningen, gelegen op het perceel, [locatie] te [plaats].
Bij besluit van 15 mei 2001 heeft het college de daartegen door appellanten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juni 2002, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank te Arnhem (hierna: de rechtbank) de daartegen door appellanten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij brief van 16 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellant sub 2 bij brief van 16 juli 2002, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2002, hoger beroep ingesteld. Appellanten hebben hun hoger beroepen aangevuld bij brieven van 15 augustus 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 17 september 2002 is van [vergunninghouder] een schriftelijke uiteenzetting ontvangen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2003, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. I. Kruizinga en mr. drs. R. Onstenk, beiden ambtenaren in dienst van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM Inspectie), appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.E. Hodselmans, drs. A. van Ankum, drs. E.P.C. Theunissen, ing. J.W.Th. Oostveen, allen ambtenaren in dienst van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (Rijkswaterstaat), en het college, vertegenwoordigd door J. den Otter, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [vergunninghouder], en mr. P.A.W. Eskens, advocaat te Arnhem, als partij gehoord.
Bij brief van 24 januari 2003, desgevraagd door de Afdeling, en bij brief van 27 januari 2003 zijn van appellanten onderscheidenlijk appellant sub 2 nadere stukken en nadere memories ontvangen. Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [vergunninghouder] en het college bij brief van 7 februari 2003 daarop gereageerd.
Bij brief van 6 maart 2003 is van appellanten, desgevraagd door de Afdeling, een nadere memorie ontvangen. Deze brief is aan de andere partijen gezonden.
Met toestemming van partijen, gegeven op de zitting van 13 januari 2003, is bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan is voorzien op een schiereiland, gelegen in het zogeheten winterbed van de rivier “de Maas”, ter plaatse van Kerkdriel.
2.2. Anders dan het college en [vergunninghouder] naar voren hebben gebracht, leidt het standpunt van appellant sub 2, vermeld in de brief van appellanten van 24 januari 2003, dat hij zich niet bevoegd acht om met toepassing van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken een vergunning voor het bouwplan te weigeren, althans dat een zodanige weigering niet in de rede ligt, er niet toe dat deze appellant geen belang heeft bij een beoordeling van het hoger beroep. Uit die beoordeling kan immers volgen dat bij het besluit van 15 mei 2001 de vrijstelling voor het bouwplan niet mocht worden gehandhaafd, hetgeen ertoe kan leiden dat het bouwplan niet wordt verwezenlijkt.
2.3. Het betrokken perceel is ingevolge het plan aangewezen als zone ten behoeve van “waterstaatsdoeleinden”.
Ingevolge artikel 23, tweede lid, van de planvoorschriften, voorzover thans van belang, mogen op als zodanig aangewezen gronden geen bouwwerken worden gebouwd.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften, kan van het bepaalde in het voormelde tweede lid, vrijstelling worden verleend, gehoord de Hoofdingenieur Directeur van de Rijkswaterstaat (hierna: de hoofdingenieur), voor het oprichten van bouwwerken overeenkomstig de voorschriften behorende bij de ter plaatse geldende bestemmingen.
2.4. Bij de toepassing van de bevoegdheid als bedoeld in artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften komt het college beleidsvrijheid toe met inachtneming van de in het plan vervatte regels.
2.5. Het college heeft bij de beoordeling van de aan de orde zijnde aanvraag de “nee, tenzij-criteria”, en de daarbij behorende voorwaarden (hierna: de “nee, tenzij-criteria”), tot uitgangspunt genomen die de “Beleidslijn Ruimte voor de Rivier”, uitgave april 1997 (Strct. 1997, 87; hierna: de beleidslijn), vermeldt voor nieuwe activiteiten in het winterbed van onder meer “de Maas”. In de beleidslijn is weergegeven dat nieuwe, niet-gebonden rivieractiviteiten niet zijn toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, dat de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed verwezenlijkt kan worden en dat de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Voorts is daarin vermeld dat nieuwe ingrepen in het winterbed alleen mogelijk zijn indien is voldaan aan de voorwaarden dat de situering en uitvoering van de ingreep zodanig zijn, dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor toekomstige verlaging zo gering mogelijk zijn, dat resterende waterstandsverhogende effecten duurzaam worden gecompenseerd en dat een beschermingsniveau wordt bereikt van 1:1250 voor potentiële schadegevallen.
2.6. Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het verlenen van de vrijstelling in strijd is met de beleidslijn en dat daarvan niet mocht worden afgeweken, althans dat de afwijking daarvan ondeugdelijk is gemotiveerd. Appellant sub 2 voert aan dat de rechtbank voorts heeft miskend dat het college de beleidslijn in dit geval als beleidsregel heeft toegepast.
2.7. Het enkele feit dat het college de “nee, tenzij-criteria” heeft toegepast, brengt niet mee dat het de beleidslijn in dit geval als beleidsregel heeft aangemerkt. Dat het college de beleidslijn als een zodanige regel heeft willen toepassen, blijkt evenmin uit het besluit van 15 mei 2001 of uit dat van 14 februari 2001. Bij de motivering van die besluiten is juist uitdrukkelijk overwogen dat het college de beleidslijn als richtlijn tot uitgangspunt neemt. Hieruit volgt dat het college ook buiten omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, na afweging van de betrokken belangen van de “nee, tenzij-criteria” mocht afwijken. In zoverre faalt het betoog van appellanten.
2.8. Dat neemt niet weg dat het college, nu het de beleidslijn als richtlijn tot uitgangspunt heeft genomen, voorzover het afwijkt van één of meer van de “nee, tenzij-criteria”, daaraan een toereikende motivering ten grondslag moet leggen. Het college is van het toetsingskader, dat volgt bij toepassing van die criteria, afgeweken door daarbij ook andere belangen te betrekken dan die ten behoeve waarvan de “nee, tenzij-criteria” in de beleidslijn zijn opgenomen. Voorts heeft het één van die criteria, te weten dat met de ingreep in het winterbed een zwaarwegend maatschappelijk belang moet zijn gemoeid, niet toegepast. Voorzover het heeft beoogd dat criterium toe te passen, heeft het een andere uitleg daaraan gegeven door reeds door [vergunninghouder] gepleegde investeringen en aan haar gewekte verwachtingen als een zodanig belang aan te merken. De wijze waarop het college de “nee, tenzij-criteria” aldus heeft toegepast, is in strijd met het standpunt dat het de beleidslijn als richtlijn tot uitgangspunt neemt. Een motivering daarvoor ontbreekt. Aldus verschaft het besluit van 15 mei 2001 onvoldoende inzicht in het gewicht dat het college heeft toegekend aan de belangen ten behoeve waarvan de “nee, tenzij-criteria” in de beleidslijn zijn opgenomen in verhouding tot andere belangen die het bij dat besluit heeft betrokken. Dit klemt te meer omdat, ook indien het college de beleidslijn niet als richtlijn tot uitgangspunt zou hebben genomen, in dit geval bij de toepassing van de vrijstellingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 23, derde lid, van de planvoorschriften aan de belangen die de beleidslijn beoogt te beschermen een zwaarwegend gewicht moet toekennen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat bij de toepassing van die bevoegdheid de hoofdingenieur moet worden gehoord, het perceel ingevolge het plan is aangewezen als zone voor waterstaatsdoeleinden en is gelegen in het winterbed van “de Maas”.
2.9. Uit het vorenstaande volgt dat het besluit van het college van 15 mei 2001 in strijd is met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dit miskend. In zoverre slaagt het betoog van appellanten.
2.10. Het hoger beroep van appellant sub 1 en van appellant sub 2 is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het voormelde besluit van 15 mei 2001 vernietigen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van appellant sub 1 en van appellant sub 2 te beslissen.
2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen van de Inspecteur VROM, regio Oost, en van de Minister van Verkeer en Waterstaat gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Arnhem van 5 juni 2002 met reg. nos. AWB 01/1181 en 01/1199;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel van 15 mei 2001, kenmerk CBB;
IV. gelast dat de gemeente Maasdriel aan de Staat der Nederlanden (de Inspecteur VROM, regio Oost en de Minister van Verkeer en Waterstaat) het door hem voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht, € 1.262,40 in totaal (€ 631,20 ieder), vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. B.J. van Ettekoven, Leden,
in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. Huijben, ambtenaar van Staat.
w.g. van der Meer w.g. Huijben
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 juni 2003
313.