Uitspraak
200303293/2.
Datum uitspraak: 26 juni 2003.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ""Shell Nederland Raffinaderij BV"", gevestigd te Rotterdam-Europoort,
verzoekster,
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2003, kenmerk AWE/2003.3895 I, heeft verweerder de artikelen I-2 en I-6 gewijzigd die verbonden waren aan de vergunning met kenmerk AW 165761, die op 22 december 1993 krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) en de Wet op de waterhuishouding is verleend aan verzoekster.
Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brieven van 21 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld en de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 17 juni 2003, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. M.G.J. Cooymans, advocaat te Den Haag, bijgestaan door ir. A.M. Groenendaal, ir. M.A. ten Have en ir. E.B. de Vries, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. J.L.J. Post, H. Henkel en ir. P. Neefjes, ambtenaren van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Rijkswaterstaat, directie Zuid-Holland, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7a, eerste lid, van de Wvo is met betrekking tot het wijzigen van een vergunning onder meer artikel 8.22 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer, gelezen in samenhang met artikel 1, vijfde lid, en artikel 7a, eerste lid, van de Wvo, wijzigt het bevoegd gezag de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel brengt alsnog aan de vergunning beperkingen aan of verbindt daaraan voorschriften, voorzover blijkt dat de nadelige gevolgen die de lozing veroorzaakt voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming daarvan, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het oppervlaktewater, verder moeten worden beperkt.
Ingevolge artikel 8.22, vierde lid, van de Wet milieubeheer is onder meer artikel 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, tweede en derde lid, gelezen in samenhang met artikel 1, vijfde lid, en artikel 7a, eerste lid, van de Wvo, kan een vergunning in het belang van de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk onder beperkingen worden verleend en worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Verzoekster kan zich niet verenigen met het nieuw aan de vergunning verbonden artikel I-2, eerste lid, onder a, voorzover daarin is bepaald dat de jaargemiddelde dagvracht van de via haar centrale biologische afvalwaterzuiveringsinstallatie (CWZ) te verrichten lozingen wat betreft de parameter P-totaal (fosfaat) ten hoogste 120 kilogram per dag mag bedragen. In dit verband stelt verzoekster dat zij zich in de afgelopen jaren heeft ingespannen om te voldoen aan de richtwaarden die waren opgenomen in de vergunning van 22 december 1993, en in dat kader onderzoek heeft verricht dat resulteerde in een saneringsplan, dat door verweerder mede aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd. Bij het onderzoek heeft zij zich geconcentreerd op een aantal andere parameters dan fosfaat, omdat zij ten aanzien daarvan meer problemen verwachtte. Later is volgens verzoekster gebleken dat het fosfaatgehalte sterk wordt beïnvloed door het al dan niet in bedrijf zijn van de ECH-fabriek van “Resolutions Europe BV”, die calciumchloride houdend procesafvalwater loost via de CWZ. De calciumchloride in dit afvalwater, zo stelt verzoekster, deed fosfaten neerslaan; bij buiten gebruik zijn van de ECH-fabriek bleek de fosfaatverwijdering negatief te worden beïnvloed. Volgens verzoekster is de in het saneringsplan uitgesproken verwachting dat zij het fosfaatgehalte voldoende kon terugdringen door fysische scheiding in de voorzuivering en in de nabezinkers geen bewaarheid geworden, mogelijkerwijs vanwege onder meer een verhoogde productie van de fabriek die fosfaten loost, wijzigingen in het waterzuiveringsproces, alsmede een slechter verwijderingsrendement bij een toegenomen slibproductie. Het toevoegen van calciumchloride (fosfaatprecipitatie) had volgens haar tot nu toe niet het gewenste resultaat. De norm van 120 kilogram per dag vindt zij niet kosteneffectief, nu de (tijdelijke) maatregelen die moeten worden getroffen voor een additionele fosfaatprecipitatie naar haar mening te duur zijn (ongeveer € 11.000,00 per dag) in relatie tot het milieurendement dat ermee wordt behaald. Ten onrechte, zo betoogt zij, is niet bepaald dat de norm slechts van toepassing is als de ECH-fabriek in bedrijf is. Daarom acht zij het litigieuze voorschrift in strijd met het ALARA-beginsel en niet in overeenstemming met de “stand der techniek” in de zin van artikel 8.22 Wet milieubeheer, voorzover verweerder geacht kan worden het bestreden besluit krachtens dit artikel te hebben genomen. De gestelde termijn is te kort, zo betoogt zij, omdat zij niet in staat is om al op 1 juli 2003 aan de litigieuze norm voor de jaargemiddelde dagvracht te voldoen. In dit verband voert zij aan dat zij voor het doen van praktijkonderzoek is aangewezen op de schaarse periodes dat de ECH-fabriek buiten werking is. In tegenstelling tot verweerder is verzoekster van mening dat het succes van fosfaatprecipitatie bij andere zuiveringsinstallaties niet maatgevend is voor het succes dat behaald kan worden bij haar (complexe) CWZ.
2.3.1. Verweerder heeft ter zitting te kennen gegeven dat het bestreden besluit is genomen krachtens artikel 8.22 van de Wet milieubeheer. Fosfaatprecipitatie beantwoordt volgens verweerder aan de stand der techniek, nu deze methode in andere complexe industriële zuiveringsinstallaties vruchten afwerpt en reeds langere tijd bestaat. De deugdelijkheid van de door verzoekster uitgevoerde experimenten met het toevoegen van calciumchloride trekt verweerder in twijfel. Volgens verweerder kan door middel van fosfaatprecipitatie in beginsel iedere gewenste concentratie worden bereikt, mits men bereid is de daarmee gemoeide kosten te dragen. De kosten die volgens verzoekster gemoeid zijn met fosfaatprecipitatie vindt hij onvoldoende onderbouwd. Overigens acht hij dergelijke kosten ook niet onredelijk hoog. In dit verband wijst verweerder erop dat die kosten slechts een beperkt aantal keren per jaar gedurende enkele weken gemaakt hoeven worden, namelijk wanneer de ECH-fabriek buiten bedrijf is. Verder sluit verweerder niet uit dat verzoekster zal stuiten op alternatieve maatregelen die het naleven van de litigieuze norm voor de jaargemiddelde dagvracht garanderen, zoals bronmaatregelen of toevoeging van ijzerchloride of aluminiumchloride. Hij verwerpt de mogelijkheid om de norm slechts van toepassing te verklaren als de ECH-fabriek in bedrijf is, omdat tijdens het buiten bedrijf zijn van de ECH-fabriek ongeveer de helft van de totale fosfaatvracht in een jaar wordt geloosd.
2.3.2. De Voorzitter overweegt als volgt.
Verzoekster heeft ter zitting onweersproken gesteld dat de ECH-fabriek tweemaal per jaar aangekondigd buiten bedrijf is, te weten eenmaal gedurende vier weken en eenmaal gedurende één week. Verder heeft zij onweersproken gesteld dat de ECH-fabriek incidenteel onvoorzien buiten bedrijf kan raken wegens storingen, hetgeen gemiddeld zes keer per jaar voorkomt, en dat een dergelijke uitval hooguit enkele dagen duurt. Gelet op dit beperkte aantal – al dan niet voorzienbare – uitvallen per jaar, alsmede de beperkte duur daarvan, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Voorzitter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de kosten van additionele fosfaatprecipitatie die verzoekster aandraagt – wat daarvan verder ook zij – niet dermate hoog zijn dat deze niet in redelijkheid van verzoekster gevergd kunnen worden, mede in aanmerking genomen de bedrijfstak waarvan verzoekster deel uitmaakt. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Voorzitter het vooralsnog niet onaannemelijk dat bij bereidwilligheid om deze kosten te spenderen de additionele fosfaatprecipitatie een effectieve maatregel zal blijken om naleving van de litigieuze norm voor de jaargemiddelde dagvracht te verzekeren. Mocht dat niettemin niet het geval zijn, of mocht verzoekster volharden in haar streven naar goedkopere maatregelen, dan heeft zij nog tot in ieder geval 1 juli 2004 de tijd voor het vinden van mogelijkheden tot het treffen van alternatieve maatregelen. Immers, anders dan zij veronderstelt brengt artikel I-2, eerste lid, onder a, voetnoot 4, met zich dat de litigieuze norm voor de jaargemiddelde dagvracht pas gaat gelden vanaf die datum, en dus als eerste betrekking zal hebben op de periode van 1 juli 2004 tot 1 juli 2005. De reeds nu uit die norm voortvloeiende inspanningen en te spenderen kosten van verzoekster zijn naar het oordeel van de Voorzitter niet van dien aard, dat deze in afwachting van de beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit bij afweging van de betrokken belangen aanleiding moeten zijn voor het treffen van een voorlopige voorziening.
2.4. Gelet op het vorenstaande wijst de Voorzitter het verzoek om een voorlopige voorziening af.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Können
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2003.
301.