Uitspraak
200204202/2.
Datum uitspraak: 9 juli 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [woonplaats],
en
het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2002, kenmerk 02/7310, heeft verweerder krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren aan appellante een tijdelijke vergunning onder voorschriften verleend voor het lozen vanaf het perceel [locatie] te [woonplaats] van afvalwater met behulp van de gemeentelijke vuilwaterriolering van Oosterhout en de rioolwaterzuiveringsinstallatie Dongemond op oppervlaktewater. Verweerder heeft de aangevraagde vergunning geweigerd voorzover het betreft het met behulp van lozingspunt 1 lozen van afvalwater met gehaltes aan EOX, onopgeloste bestanddelen en minerale olie die meer bedragen dan hetgeen is weergegeven in het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.2. Dit besluit is op 27 juni 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 2 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 3 augustus 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 5 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 februari 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. C.M.J. Peeters, advocaat te Oosterhout, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door J.W.A. Boers en ing. N. Ceelen, ambtenaren van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellante voorzover dat zich keert tegen de in het bestreden besluit opgenomen lozingsnormen voor onopgeloste bestanddelen en minerale olie geen grondslag vindt in de bedenkingen.
Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, gelezen in samenhang met artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellante heeft de grond inzake de in het bestreden besluit opgenomen lozingsnormen voor onopgeloste bestanddelen en minerale olie niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Voorts heeft appellante de in beroep aangevoerde grond inzake het ontbreken van een termijn waarbinnen aan de gestelde eisen moet worden voldaan niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Het bepaalde onder b en c is hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellante redelijkerwijs niet kan worden verweten inzake voornoemde punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante acht de in voorschrift 5.2 opgenomen effluenteis voor EOX van 0,1 mg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster danwel in een steekmonster te streng. Zij acht het niet haalbaar om, door middel van het voeren van een acceptatiebeleid en stoffenaanpak met gebruikmaking van de huidige binnen de inrichting aanwezige zuiveringsinstallatie, aan de effluenteis te voldoen, nu deze maatregelen praktisch niet uitvoerbaar zijn. Verder betoogt zij dat nader onderzoek naar de haalbaarheid van de verschillende technieken, waaronder het uitbreiden van de bestaande eentrapszuiveringsinstallatie met een biologische zuivering tot een tweetrapszuiveringsinstallatie, noodzakelijk is. In dat kader verwijst appellante naar het rapport van een in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Vatenhandelaren uitgevoerd onderzoek van Oranjewoud van 31 juli 2002.
2.3.1. Verweerder heeft bij de beoordeling van de aanvraag om vergunning het CUWVO-rapport “Afvalwaterproblematiek bij vatenwasserijen” van april 1993 als leidraad gehanteerd. Voor milieubezwaarlijke stoffen zoals extraheerbare organohalogeenverbindingen (EOX) geldt volgens verweerder dat in beginsel verontreiniging door deze stoffen moet worden beëindigd. Om zo dicht mogelijk bij een nullozing te komen is in het CUWVO-rapport een indicatieve lozingseis van 0,1 mg/l opgenomen, welke eis wordt gezien als het afwezigheidscriterium. Verweerder verwacht dat met gebruikmaking van de huidige binnen de inrichting aanwezige fysisch/chemische zuiveringsinstallatie aan deze norm kan worden voldaan door middel van een verbeterd acceptatiebeleid en het toepassen van de stoffenaanpak dan wel door het uitbreiden van de bestaande eentrapszuiveringsinstallatie met een biologische zuivering tot een tweetrapszuiveringsinstallatie.
2.3.2. In het deskundigenbericht is opgemerkt dat appellante de bedrijfsvoering heeft aangepast en in overeenstemming heeft gebracht met de aanbevelingen in het CUWVO-rapport. Desondanks, zo is in het deskundigenbericht geconcludeerd, ligt de concentratie EOX in het effluent nog steeds veelal boven de vergunde lozingseis van 0,1 mg/l en vergt naleving van deze lozingseis een aanvullende zuiveringstrap op inrichtingenniveau dan wel een strenger acceptatiebeleid in combinatie met een stoffenaanpak. In het door verweerder gehanteerde CUWVO-rapport is gesteld dat uit de praktijk is gebleken dat een stoffenaanpak in Wvo-vergunningen voor de gehele bedrijfstak niet uitvoerbaar is omdat vaten veelal als heterogene partij worden aangeboden en er niet altijd zekerheid is dat de laatste inhoud van het vat overeenstemt met de produktvermelding aan de buitenkant van het vat. Dit heeft ertoe geleid dat in het rapport voor de bedrijfstak als uitgangspunt is genomen dat Wvo-vergunningen voor reconditioneringsbedrijven niet mogen resulteren in beperkingen met betrekking tot de mogelijke acceptatie van vaten. Gelet op het vorenstaande en hetgeen overigens uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, concludeert de Afdeling dat ten onrechte voorafgaande aan het bestreden besluit geen onderzoek heeft plaatsgevonden naar de haalbaarheid van de lozingseis voor EOX van 0,1 mg/l bij het bedrijf van appellante, zoals reeds in de aanvraag om vergunning aangegeven, en naar de uitvoerbaarheid van de door verweerder in het bestreden besluit weergegeven maatregelen. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre het de in voorschrift 5.2 opgenomen lozingseis voor EOX betreft in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.4. Appellante stelt dat in voorschrift 5.2 ten onrechte een aparte eis is opgenomen voor dichloormethaan en trichlooretheen. Volgens appellante wijkt dit af van de aanbevelingen in het CUWVO-rapport, waarin enkel sprake is van een eis ten aanzien van de som parameter VOX. Handhaving van de separate eis voor beide stoffen leidt er volgens appellante toe dat vaten met als laatste inhoud één van deze stoffen door haar niet meer kunnen worden behandeld, hetgeen in strijd is met de uitgangspunten van het CUWVO-rapport.
2.4.1. Verweerder heeft gesteld dat dichloormethaan en trichlooretheen staan vermeld op de lijst van 132 stoffen, behorende bij de Europese richtlijn 76/464/EEG. Omdat volgens verweerder in het afvalwater van het bedrijf van appellante gehaltes van voornoemde stoffen zijn aangetroffen die hoger zijn dan de detectiegrens en gestreefd dient te worden naar een nullozing van deze stoffen, heeft verweerder aanleiding gezien om voor deze stoffen een strengere lozingseis op te nemen dan de lozingseis voor VOX.
2.4.2. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid voor de stoffen dichloormethaan en trichlooretheen separate lozingseisen heeft kunnen opnemen. In het deskundigenbericht is onder verwijzing naar beschikbare analysegegevens geconcludeerd dat naleving van de lozingseis van 0,1 mg/l voor beide stoffen niet problematisch zal zijn. Gelet hierop en hetgeen overigens uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, acht de Afdeling het niet onredelijk dat verweerder deze lozingseis aan de vergunning heeft verbonden. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.5. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte in voorschrift 10.1 een bemonsteringsfrequentie voor EOX van 1 keer per week heeft voorgeschreven. Volgens appellante is het niet noodzakelijk dan wel nuttig om met een dergelijke regelmaat het gehalte aan EOX in het afvalwater te bemonsteren.
2.5.1. In het deskundigenbericht is gesteld dat het vanwege de milieubezwaarlijkheid van EOX wenselijk is om, zolang nog niet aan lozingseis van 0,1 mg/l kan worden voldaan, wekelijks te bemonsteren. Gelet hierop en bovendien gelet op het aan de vergunning verbonden voorschrift 11, waarin is bepaald dat indien uit onderzoeksresultaten blijkt dat met een lagere onderzoeksfrequentie, danwel met een geringer aantal parameters/stoffen kan worden volstaan, verweerder op een daartoe strekkend verzoek aldus kan besluiten, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat voorschrift 10.1, voorzover het de bemonsteringsfrequentie voor EOX betreft, voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep is in zoverre ongegrond.
2.6. Het beroep is – voorzover ontvankelijk – gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de in voorschrift 5.2 voorgeschreven maximum concentratie EOX van 0,1 mg/l in enig volumeproportioneel etmaalmonster danwel steekmonster betreft. Inzake dit voorschrift dient verweerder een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het betreft de gronden inzake de in het bestreden besluit opgenomen lozingsnormen voor onopgeloste bestanddelen en minerale olie en het ontbreken van een termijn waarbinnen aan de gestelde eisen moet worden voldaan;
II. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant van 20 juni 2002, kenmerk 02/7310, voorzover het de in voorschrift 5.2 voorgeschreven maximum concentratie EOX van 0,1 mg/l in enig volumeproportioneel etmaalmonster danwel steekmonster betreft;
IV. draagt het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het Hoogheemraadschap van West-Brabant te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat het Hoogheemraadschap van West-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2003
309.