Uitspraak
200204760/1.
Datum uitspraak: 9 juli 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Middelburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2002, kenmerk 2000/16740/SV, heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd in verband met het niet naleven van het Besluit tankstations milieubeheer (hierna: het Besluit). Aan het besluit is een begunstigingstermijn verbonden van acht weken.
Bij besluit van 22 juli 2002, verzonden op 24 juli 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de aan het besluit van 12 maart 2002 verbonden begunstigingstermijn verlengd tot 1 november 2002.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 30 september 2002.
Bij brief van 4 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J. Ossewaarde, advocaat te Middelburg, en verweerder, vertegenwoordigd door P.J. Mondeel, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante exploiteert een tankstation aan de Kanaalweg 10-12 te Middelburg. Met ingang van 1 juli 1997 valt de inrichting onder de werkingssfeer van het Besluit.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder appellante een last onder dwangsom opgelegd teneinde de naleving van de voorschriften 1.1 en 2.2.2 van bijlage I van het Besluit en artikel 8, eerste lid, van het Besluit af te dwingen. Op grond van deze bepalingen moet het tankstation zijn voorzien van een vloeistofdichte vloer (voorschrift 1.1) en een dampretoursysteem (voorschrift 2.2.2) en moet financiële zekerheid zijn gesteld voor mogelijke verontreinigingen (artikel 8, eerste lid).
De opgelegde dwangsom bedraagt € 5.000,00 per week dat voorschrift 1.1 van bijlage I van het Besluit niet wordt nageleefd, € 200,00 per afleverslang per week dat voorschrift 2.2.2 van bijlage I van het Besluit niet wordt nageleefd en € 200,00 per tank per week dat artikel 8, eerste lid, van het Besluit niet wordt nageleefd. Voorts zijn maximale bedragen vastgesteld waarboven geen dwangsommen worden verbeurd. Bij het bestreden besluit is de begunstigingstermijn vastgesteld op 1 november 2002.
2.3. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
2.4. Door appellante wordt niet betwist dat niet wordt voldaan aan de voornoemde bepalingen van het Besluit. Verweerder is op zichzelf dan ook bevoegd tot het treffen van bestuurlijke handhavingsmaatregelen.
2.5. Appellante betoogt dat verweerder na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de onderhavige lasten onder dwangsom. Zij brengt naar voren dat het voornemen bestaat de inrichting naar een andere locatie te verplaatsen en dat verweerder heeft toegezegd zijn medewerking hiertoe te verlenen. Zij stelt dat het alsnog voldoen aan de bepalingen van het Besluit een aanzienlijke investering vergt. Met het oog op de verplaatsing van de inrichting, acht zij het niet redelijk dat het doen van deze investering thans van haar wordt gevergd. Verder stelt zij dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel, aangezien de strijdigheid met het Besluit voorheen door verweerder is gedoogd. Zij betoogt dat het gedoogbesluit had moeten worden ingetrokken, voordat verweerder een handhavingsbesluit kon nemen. Daarnaast acht zij het onredelijk dat verweerder de begunstigingstermijn heeft vastgesteld op 1 november 2002. Zij wijst er in dit verband op dat door het college van gedeputeerde staten van Zeeland is bepaald dat uiterlijk 12 oktober 2004 met de sanering van de bodem van de inrichting moet zijn begonnen, dat op verweerder de verplichting rust om tot het saneren van de bodem over te gaan en dat deze sanering eerst moet zijn afgerond alvorens de vloeistofdichte vloer kan worden aangelegd. Gelet op het vorenstaande meent zij dat de begunstigingstermijn in ieder geval niet eerder dan 12 oktober 2004 had moeten eindigen.
2.5.1. Verweerder meent dat hij de onderhavige lasten onder dwangsom in redelijkheid heeft kunnen opleggen. Hij overweegt dat de overeenkomst tussen hem en appellante met betrekking tot de huur van de onderhavige bedrijfsgronden eindigt per 31 december 2007. Verlenging van deze overeenkomst na deze termijn ligt volgens hem niet in de rede. In de considerans van het bestreden besluit stelt hij dat met appellante geen overeenstemming is bereikt over het voor deze datum beëindigen van haar bedrijfsactiviteiten. Zodoende gaat hij ervan uit dat de inrichting in ieder geval tot 31 december 2007 in werking zal zijn. Hij acht het gerechtvaardigd van appellante te verlangen om gedurende deze periode alsnog aan de eisen van het Besluit te voldoen. Verder meent hij dat geen sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Hiertoe overweegt hij dat de aan de orde zijnde overtredingen door hem bij beschikking van 29 januari 1997 zijn gedoogd tot 1 januari 1998 en dat door hem niet het vertrouwen is gewekt dat na deze datum niet tegen deze overtredingen zou worden opgetreden. Verder ziet hij geen aanleiding de begunstigingstermijn te koppelen aan de datum waarop de bodemsanering uiterlijk moet plaatsvinden. In dit verband stelt hij dat het tot de verantwoordelijkheid van appellante behoort om het initiatief te nemen tot en zorg te dragen voor het saneren van de bodem van de inrichting.
2.5.2. Bij brief van 29 januari 1997 heeft verweerder gedoogd dat artikel 8, eerste lid, van het Besluit en de voorschriften 1.1 en 2.2.2 van bijlage I van het Besluit niet door appellante worden nageleefd. Voorts heeft verweerder bij dit besluit bepaald dat de gedoogsituatie eindigt op 1 januari 1998. Hieruit moet worden geconcludeerd dat appellante per 1 januari 1998 wederom onverkort aan de bepalingen van het Besluit moest voldoen. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder het gedoogbesluit had moeten intrekken voordat kon worden besloten tot het opleggen van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen. Van enig doen of nalaten van verweerder waaraan appellante de gerechtvaardigde verwachting heeft kunnen ontlenen dat vanaf 1 januari 1998 van handhaving van de voorschriften van het Besluit zou worden afgezien, is niet gebleken, zodat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Door niet tijdig de vereiste voorzieningen en maatregelen te treffen, heeft appellante het risico genomen dat bestuurlijke handhavingsmaatregelen zouden worden getroffen. Geen doorslaggevend belang kan dan ook worden toegekend aan de bedrijfseconomische belangen van appellante.
De Afdeling overweegt verder dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit onvoldoende zeker was of, en zo ja, binnen welke termijn de inrichting naar elders zou worden verplaatst. Ter zitting heeft appellante weliswaar toegelicht dat inmiddels een concept-overeenkomst met betrekking tot de verplaatsing van de inrichting is opgesteld en dat wordt beoogd deze verplaatsing medio 2004 te realiseren, maar de Afdeling stelt vast dat deze overeenkomst na het nemen van het bestreden besluit is opgesteld, zodat verweerder hiermee geen rekening heeft kunnen houden bij het nemen van zijn besluit.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid tot de ten aanzien van de overtreding van artikel 8, eerste lid, en voorschrift 2.2.2 opgelegde lasten heeft kunnen komen. Ten aanzien van de opgelegde last in verband met de overtreding van voorschrift 1.1, overweegt de Afdeling nog het volgende.
Uit de stukken blijkt dat de bodem van de inrichting ernstig verontreinigd is. Naar aanleiding van een door de gemeente Middelburg als eigenaar van de grond opgesteld saneringsplan heeft het college van gedeputeerde staten bij besluit van 12 oktober 2000 bepaald dat uiterlijk 12 oktober 2004 met de sanering van de bodem moet zijn begonnen. Uit de stukken komt naar voren dat verweerder het standpunt inneemt dat het desbetreffende deel van de bodem van de inrichting moet worden gesaneerd alvorens met de aanleg van de vloeistofdichte vloer kan wordt aangevangen. Gelet hierop is naar het oordeel van de Afdeling de aan de last verbonden begunstigingstermijn niet toereikend om nadat de bodem is gesaneerd de vloeistofdichte vloer te realiseren. Reeds hierom is het bestreden besluit, wat deze opgelegde last betreft, ondeugdelijk gemotiveerd, hetgeen in strijd is met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd voorzover het de hierna in het dictum genoemde last betreft.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Middelburg van 22 juli 2002, voorzover het de ten aanzien van de overtreding van voorschrift 1.1 opgelegde last betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Middelburg in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Middelburg te worden betaald aan appellante;
V. gelast dat de gemeente Middelburg aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Van Heusden
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2003
163-404.