Uitspraak
200204492/1.
Datum uitspraak: 23 juli 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellanten sub 2], gevestigd te [plaats],
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 december 2001 heeft de gemeenteraad van Hengelo, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 10 december 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Buitengebied 2000".
Verweerder heeft bij besluit van 18 juni 2002, kenmerk RWB/2002/170, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 16 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 19 augustus 2002, appellanten sub 2 bij brief van 19 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2002, en appellante sub 3 bij brief van 19 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 20 augustus 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 7 november 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 maart 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2003, waar appellanten sub 1, in persoon en bijgestaan door mr. E.W. Roessingh, advocaat te Hengelo, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. E.W. Roessingh, voornoemd, appellante sub 3, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, en verweerder, vertegenwoordigd door O. Westra, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Hengelo, vertegenwoordigd door A. Otten en R. Kippers, ambtenaren van de gemeente.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Met het plan wordt een nieuwe planologische regeling gegeven voor het gehele buitengebied van de gemeente Hengelo.
[appellanten sub 1].
2.3. Appellanten voeren in beroep aan dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd voorzover daarbij geen woonbestemming aan het perceel [locatie] is toegekend. Zij stellen dat de op dit perceel aanwezige woning geen noodwoning is en reeds vanaf 1948 min of meer permanent wordt bewoond. Bovendien is het gemeentebestuur nooit handhavend opgetreden. Voorts stellen zij dat een aantal vergelijkbare woningen in het plangebied wel positief is bestemd.
2.3.1. De gemeenteraad heeft de gewenste woonbestemming niet toegekend, omdat het gebruik als woning niet onder het overgangsrecht van het voorheen geldende plan viel en omdat ook overigens geen reden voor een woonbestemming aanwezig is.
2.3.2. Verweerder heeft geen reden gezien dit plandeel in strijd te achten met een goede ruimtelijke ordening en heeft het goedgekeurd. Hij stelt zich op het standpunt dat verstening van het buitengebied dient te worden tegengegaan en dat het gebruik van het pand niet valt onder het overgangsrecht.
2.3.3. Het plandeel heeft de bestemming “Open agrarisch gebied” met de aanduiding “groot agrarisch bedrijf”. Deze bestemming staat de bouw van een (burger)woning niet toe. Voorts is niet in geschil dat de bestemming die in het vorige plan “Buitengebied 1974” aan de gronden was toegekend de bouw van een (burger)woning evenmin toestond.
Het standpunt van verweerder dat ook het gebruik van het pand als woning onder de werking van het overgangsrecht van het vorige plan niet was toegestaan, acht de Afdeling niet onjuist. In dat verband is van belang dat het pand blijkens de stukken ten tijde van de inwerkingtreding in december 1980 van het vorige plan niet bewoond was en dat het gemeentebestuur in 1980 de eigenaar per brief heeft laten weten dat dit terecht was en dat van hernieuwde bewoning geen sprake kon zijn omdat het pand niet voldeed aan de eisen van de gemeentelijke bouwverordening. De nadien, in 1985 aangevangen bewoning was in strijd met dat bestemmingsplan. Aan het vorige plan kunnen appellanten derhalve geen aanspraak ontlenen voor toekenning van een woonbestemming.
Toekenning van een woonbestemming is voorts in strijd met het provinciale beleid om verstening van het buitengebied tegen te gaan.
De Afdeling acht dit beleid in het algemeen niet onredelijk.
Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die verweerder tot afwijking van zijn beleid noopten. Het feit dat het gemeentebestuur aan betrokkenen aanslagen op grond van de Wet Onroerende Zaken heeft opgelegd en tegen de bewoning niet handhavend is opgetreden, is niet als zodanig aan te merken. Bovendien bevestigt het deskundigenbericht dat het pand binnen de hindercirkel van een agrarisch bedrijf staat, zodat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor een burgerwoning niet is verzekerd. De omstandigheid dat dit bedrijf dezelfde familie toebehoort, maakt dit niet anders.
Ten aanzien van de door appellanten gemaakte vergelijking met andere huisjes in het buitengebied die wel een woonbestemming hebben gekregen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat één van die situaties zozeer overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om die reden niet heeft kunnen instemmen met het plan. Daarbij neemt de Afdeling de aard en omvang van deze huisjes in aanmerking en voorts de wijze van ontsluiting en de ligging ervan.
2.4. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. Het beroep van [appellanten sub 1] is ongegrond.
[appellanten sub 2]
2.5. Appellanten, die aan de [locatie] een metaalconstructie en -bewerkingsbedrijf hebben, voeren aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de in artikel 8 van Pro de voorschriften voorgeschreven maximale oppervlakte voor hun bedrijfsbebouwing (460 m2) en dat verweerder zijn onthouding van goedkeuring aan de in dit artikel voorgeschreven inhoudsmaat ten onrechte heeft beperkt tot het getal 1.955 m3. Zij stellen dat een oppervlakte van 460 m2 in overeenstemming is met het provinciale beleid. Het voorschrijven van een maximale inhoudsmaat, in afwijking van de systematiek van het plan, waarin de inhoud wordt bepaald door de in artikel 8 voor Pro alle bedrijven geldende eisen, is naar hun stelling in strijd met het gelijkheidsbeginsel en werkt onnodig belemmerend op hun bedrijfsvoering.
2.5.1. De gemeenteraad heeft bij de planvaststelling zowel de maximale oppervlakte als de maximale inhoud van de bedrijfsbebouwing voorgeschreven, omdat het gaat om legalisering van een in het verleden ontstane situatie, het gemeentelijke beleid voor niet-agrarische bedrijven in het buitengebied terughoudend is en zeer beperkte mogelijkheden biedt voor uitbreiding, en de door appellanten gewenste omvang van de bedrijfsbebouwing teveel afwijkt van de aanwezige bedrijfsbebouwing. Het plan biedt naar de stelling van de gemeenteraad voldoende mogelijkheid voor het bouwen van een nieuwe bedrijfshal.
2.5.2. Verweerder acht dit plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hij aanvaardt dat een niet-agrarische bedrijfsvestiging in het buitengebied is ontstaan, maar uit onderzoek is verweerder gebleken dat het bedrijfsperceel smal en lang is (25x100 m), van de aanwezige bedrijfsbebouwing niet meer dan 230 m2 met vergunning is gebouwd en dat op enkele meters van het bedrijfsperceel woningen staan die niet zijn gediend met uitbreiding van het bedrijf. In het licht van de situatie ter plaatse acht verweerder niet meer dan 230 m2 aan bedrijfsbebouwing aanvaardbaar. Voorts acht verweerder het juist dat in dit geval geen bouwhoogte van 10 m wordt toegestaan, maar dat deze op de bestaande maatvoering wordt vastgelegd. Nu echter de in artikel 8 vermelde Pro maatvoering is afgestemd op een toegestaan bebouwingsoppervlak van 460 m2, acht verweerder het nodig dat deze maatvoering nader op de situatie wordt afgestemd. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan de onderdelen “460 m2” en “1.955 m3” in artikel 8.
2.5.3. Aan het plandeel waar het bedrijf is gevestigd, is de bestemming “Bedrijfsdoeleinden”, met de aanduiding “mb” toegekend. Ingevolge artikel 8 van Pro de planvoorschriften in samenhang met de in dit artikel opgenomen Staat van bedrijfsdoeleinden zijn de gronden daarmee bestemd voor de uitoefening van een metaalbewerkingsbedrijf met één bedrijfswoning. Uit de artikelleden 8.2.1. en 8.2.3. van de planvoorschriften volgt dat 460 m2 aan bedrijfsbebouwing met een maximale inhoud van 1.955 m3 is toegestaan.
Niet in geschil is dat het bedrijf niet functioneel aan de groene ruimte is gebonden en dat het voorheen geldende plan de vestiging van het bedrijf niet toestond.
Het college van burgemeester en wethouders van Hengelo heeft in 1989 vergunning verleend voor het veranderen en vergroten van een schuur tot ongeveer 230 m2. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat [één der appellanten] deze schuur, in strijd met deze vergunning en het toen geldende bestemmingsplan, in gebruik heeft genomen als werkplaats voor een metaalbewerkingsbedrijf. Nadat het college in 1995 dit had vastgesteld, heeft het besloten dit strijdige gebruik te gedogen, onder de voorwaarden dat deze gedoogsituatie alleen geldt voor [één der appellanten] en mitsdien niet overdraagbaar is op eventuele volgende eigenaren of bewoners van het pand, er geen uitbreidingen mogen plaatsvinden zowel wat betreft de bebouwing als wat betreft de bedrijfsactiviteiten, bij een herziening van het bestemmingsplan het mogelijk is dat de bedrijfsmatige activiteiten niet worden ingepast in dat nieuwe plan en dat een milieuvergunning moet worden aangevraagd. Van dit gedoogbesluit is [één der appellanten]] bij brief van 8 mei 1996 in kennis gesteld.
De inpassing van het metaalbewerkingsbedrijf in dit plan is derhalve in planologisch en juridisch opzicht nieuwvestiging.
Het provinciale beleid, zoals neergelegd in het streekplan en de “Handleiding en Beleidsregels”, is gericht op het tegengaan van vestiging en uitbreiding van functioneel niet aan de groene ruimte gebonden bedrijvigheid. Volgens het streekplan wordt bij een “beduidende uitbreidingsbehoefte” gestreefd naar een verplaatsing naar een passend bedrijventerrein in de nabijgelegen (grotere) kern of stad. Indien verplaatsing om bedrijfseconomische redenen en/of andere bijzondere redenen uitgesloten of zeer ongewenst is, staat het streekplan een beperkte uitbreiding toe, indien onafhankelijke adviezen de noodzaak daartoe aantonen. Deze noodzaak zal, aldus het streekplan afgewogen moeten worden tegen de eventuele gevolgen voor natuur en landschap, cultuurhistorische waarden en het milieu. Tevens moet een goede ontsluiting ook na uitbreiding verzekerd zijn en mag de uitbreiding geen overlast veroorzaken voor omwonenden.
De Afdeling acht dit beleid in het algemeen niet onredelijk.
Toekenning van een maatbestemming, indien de omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven, is niet in strijd met dit beleid en kan ook een beperking van de bouwhoogte inhouden. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat op korte afstand (15 respectievelijk 20 meter), zowel ten zuidwesten als ten noordoosten van het bedrijf woningen staan, waarin een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet meer is verzekerd, indien de bedrijfsgebouwen worden uitgebreid wat betreft oppervlakte danwel hoogte. Gelet hierop acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat de omstandigheden van het geval aanleiding geven voor een maatbestemming, waarbij zowel de oppervlakte als de inhoud worden vastgesteld op de bestaande bedrijfsruimte, niet onredelijk. Dat verweerder daarbij uitsluitend de bedrijfsruimte heeft betrokken die in 1988 met vergunning van het college als schuur is gebouwd, acht de Afdeling evenmin onredelijk, nu [één der appellanten] in 1995 alleen van deze bedrijfsruimte opgave heeft gedaan en de gedoogverklaring van het college alleen op het gebruik van deze schuur betrekking heeft. Voorts heeft de gemeenteraad ter zitting verklaard dat het college van burgemeester en wethouders handhavend zal optreden ten aanzien van het gebruik van de bedrijfsgebouwen in afwijking van de gedoogverklaring.
Ten aanzien van de door appellanten gemaakte vergelijking met andere bedrijven in het plangebied overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat één van die situaties zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden het plan op dit punt had moeten goedkeuren.
Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft onthouden aan het plan.
Het beroep van [appellanten sub 2] is ongegrond.
[appellante sub 3]
2.6. Appellante, die een boomkwekerij heeft van ongeveer 120 hectare waarvan ruim 10 hectare in het plangebied, voert in beroep aan dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd voorzover binnen de plandelen met de bestemmingen “Open agrarisch gebied”, “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” en “Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden” voor percelen die op de plankaart niet zijn voorzien van de aanduiding “boomteelt toegestaan” een aanlegvergunningstelsel is opgenomen voor boomteelt. Zij stelt dat de noodzaak voor dit stelsel voor een groot gedeelte van het plangebied niet is aangetoond en onnodige belemmeringen voor haar bedrijfsvoering met zich brengt. Bovendien is het toetsingskader naar haar stelling onvoldoende objectief bepaald hetgeen zal leiden tot willekeur en rechtsonzekerheid. Voorts stelt zij dat ten onrechte in de ontwerpfase van het bestemmingsplan geen overleg met haar heeft plaatsgevonden.
2.6.1. De gemeenteraad heeft een aanlegvergunningstelsel binnen de genoemde bestemmingen opgenomen om de binnen deze bestemmingen voorkomende natuurwaarden en de landschappelijke en/of natuurwetenschappelijke en/of cultuurhistorische waarden te beschermen. Naar de stelling van de gemeenteraad is niet op voorhand aan te geven welke percelen wel of niet voor boomteelt in aanmerking komen. Toepassing van een aanlegvergunningstelsel dient per geval uitsluitsel te geven.
2.6.2. Verweerder heeft de door de gemeenteraad getroffen regeling niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en deze planonderdelen goedgekeurd. Hij onderschrijft de argumenten van de gemeenteraad.
2.6.3. Ten aanzien van het argument van appellante dat zij niet, dan wel onvoldoende, is gehoord in de inspraakfase overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge artikel 6a van de WRO worden de ingezetenen van de gemeente en in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herzieningen daarvan betrokken op de wijze zoals voorzien in de krachtens artikel 150 van Pro de Gemeentewet vastgestelde verordening. De gemeenteraad van Hengelo heeft een dergelijke verordening vastgesteld waarin een regeling is getroffen voor het doen van beklag over de uitvoering van de verordening. Ter zitting heeft appellante verklaard dat zij van deze regeling ten aanzien van de inspraak over het bestreden plan geen gebruik heeft gemaakt. Gelet hierop bestaat geen aanleiding op de bezwaren van appellante ter zake van de inspraak verder in te gaan.
2.6.4. Ingevolge artikel 14, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het verboden is binnen een bij het plan aangegeven gebied bepaalde werken, geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van het college van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning), voor zover zulks noodzakelijk is:
a. om te voorkomen, dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming;
b. ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming als bedoeld onder a.
De plandelen met de bestemmingen “Open agrarisch gebied”, “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” en “Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden” zijn blijkens de in de artikelen 3, 4 respectievelijk 5 van de planvoorschriften opgenomen doeleindenomschrijvingen - voor zover hier van belang – bestemd voor agrarische bedrijfsvoering en uitsluitend indien op de plankaart de aanduiding “boomteelt toegestaan” staat aangegeven voor boomteelt. Onder “agrarisch bedrijf/agrarische bedrijfsvoering” zijn ingevolge artikel 1, onder p, van de planvoorschriften, boomkwekerijen niet begrepen.
Binnen de plandelen met de bestemmingen “Open agrarisch gebied” en “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden” is in de artikelen 3.7.1., onder g, respectievelijk 4.7.1., onder h, voorgeschreven dat boomteelt, met uitzondering van de gronden die op de plankaart zijn voorzien van de aanduiding “boomteelt toegestaan”, aan een aanlegvergunning is gebonden.
De Afdeling stelt vast dat de in deze voorschriften opgenomen aanlegvergunningstelsels niet, zoals artikel 14 WRO Pro voorschrijft, dienen om te voorkomen dat een terrein minder geschikt wordt voor de verwerkelijking van de daaraan bij het plan gegeven bestemming noch dienen ter handhaving en ter bescherming van een verwerkelijkte bestemming. Vestiging van een boomkwekerij en uitoefening van boomteelt valt voor percelen die op de plankaart niet zijn voorzien van de aanduiding “boomteelt toegestaan” buiten de bestemming.
Bovendien maken deze voorschriften gebruik mogelijk dat in strijd is met de bestemming. Immers van de bestemming van de gronden die op de plankaart niet zijn voorzien van de aanduiding “boomteelt toegestaan” is uitdrukkelijk het uitoefenen van boomteelt uitgezonderd en blijkens de artikelen 3.8.1. en 4.8.1. van de planvoorschriften mogen de gronden niet in strijd met de bestemming worden gebruikt. Derhalve is het plan wat betreft de artikelen 3.7.1., onder g, respectievelijk 4.7.1., onder h, in strijd met de wet vastgesteld. Door deze artikelen niettemin goed te keuren heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 14, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Awb. Het beroep van [appellante sub 3] is gegrond zodat het bestreden besluit op dit punt dient te worden vernietigd. De Afdeling ziet voorts aanleiding goedkeuring te onthouden aan deze voorschriften.
2.6.5. Anders dan appellante stelt is voor de plandelen met de bestemming “Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden” in artikel 5.(7.1.) geen aanlegvergunningstelsel opgenomen voor de uitoefening van boomteelt. Het beroep van appellante mist in zoverre feitelijke grondslag en is mitsdien in zoverre ongegrond.
2.7. Ten aanzien van [appellante sub 3] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellanten sub 1] [appellanten sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub3] gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 18 juni 2002, RWB/2002/170, voorzover het betreft;
a. de goedkeuring van artikel 3.7.1., onder g;
b. de goedkeuring van artikel 4.7.1., onder h;
III. onthoudt goedkeuring aan de onder II genoemde artikelen;
IV. bepaalt dat het onder III genoemde in de plaats treedt van het besluit voorzover dit onder II is vernietigd;
V. verklaart het beroep van [appellante sub 3] voor het overige en de overige beroepen geheel ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel in de door [appellante sub 3] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 805,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Overijssel te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat de provincie Overijssel aan [appellante sub 3] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Nolles
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2003
291-411.