Uitspraak
200205362/1.
Datum uitspraak: 6 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
“EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V.”,
gevestigd te Lage Zwaluwe,
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2001, heeft de gemeenteraad van Drimmelen, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 19 november 2001, het bestemmingsplan “Kern Lage Zwaluwe” vastgesteld.
Bij besluit van 27 augustus 2002, no. 812899, heeft verweerder beslist omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant sub 1 bij brief van 7 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op 8 oktober 2002, appelante sub 2 bij brief van 21 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op 22 oktober 2002, en appellante sub 3, bij brief van 22 oktober 2002, bij de Raad van State van State ingekomen op 23 oktober 2002, beroep ingesteld.
Hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft verweerder geen verweerschrift uitgebracht.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 7 maart 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2003, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. N.Th. Ter Haar Romeny, advocaat te Breda, appellante sub 2, vertegenwoordigd door
mr. M.J. van Dam, advocaat te Rotterdam, en appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. R.Th.J. van 't Zelfde, advocaat te Breda, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.F.M. Vos, ambtenaar van de provincie Noord-Brabant, zijn verschenen. Voorts is daar namens de gemeenteraad van Drimmelen, J.M. van Gorp, ambtenaar van de gemeente, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Met het bestemmingsplan wordt beoogd het planologisch regime voor de kern van Lage Zwaluwe te actualiseren.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Formeel bezwaar
2.3. [appellante sub 3] voert aan dat aan het bestemmingsplan van rechtswege goedkeuring is onthouden omdat verweerder niet binnen de hem toekomende termijn heeft beslist omtrent de goedkeuring van het plan, en het vastgestelde plan niet binnen vier weken na het besluit tot vaststelling ter goedkeuring aan verweerder is verzonden.
2.3.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt, indien tegen het vastgestelde plan tijdig bedenkingen zijn ingebracht, het besluit omtrent goedkeuring bekendgemaakt binnen zes maanden na afloop van de termijn van terinzagelegging van het vastgestelde plan. Ingevolge artikel 28, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening wordt aan het plan geacht goedkeuring te zijn onthouden, indien het plan niet binnen vier weken na de dagtekening van het vaststellingsbesluit aan verweerder is verzonden en verweerder niet tijdig een besluit omtrent goedkeuring bekend heeft gemaakt.
Blijkens de stukken liep de termijn van terinzageligging van het vastgestelde plan af op 28 februari 2002. De termijn voor de bekendmaking van het besluit omtrent goedkeuring van dit plan eindigde derhalve, met toepassing van de Algemene Termijnenwet, op maandag 2 september 2002. Het besluit omtrent goedkeuring is op 27 augustus 2002 genomen en op diezelfde dag, derhalve tijdig, aan de gemeenteraad van Drimmelen bekendgemaakt.
Artikel 28, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening verbindt aan een te late inzending van het vastgestelde plan aan verweerder alleen een rechtsgevolg, indien verweerder de goedkeuringstermijn overschrijdt. Uit het voorgaande blijkt dat deze termijn niet is overschreden. Aan de te late verzending aan verweerder van het vastgestelde plan komt in dit geval derhalve geen betekenis toe. Het bewaar treft geen doel.
Ten aanzien van de zaak voor het overige
2.4. [appellant sub 1] stelt dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd omdat het niet voorziet in de bouw van een horecagelegenheid met bedrijfswoning op zijn perceel aan de [locatie]. Hij voert aan dat op het perceel tot 1996 een horecagelegenheid heeft gestaan die, nadat deze door brand is verwoest, op grond van het voorheen geldende plan herbouwd kon worden. Appellant stelt in dit verband dat nooit is beslist op een door hem ingediende aanvraag voor de herbouw van het pand. Appellant beroept zich tevens op het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat de raad aan een perceel elders in het plangebied bouwmogelijkheden heeft toegekend om de enkele reden dat het perceel in het verleden bebouwd is geweest. Subsidiair voert appellant aan dat de planregeling voor het desbetreffende perceel ten onrechte niet voorziet in de bouw van een bedrijfswoning met opslagloods.
2.4.1. De raad heeft aan het perceel de bestemming “Horeca” met de aanduiding “geen bebouwing toegestaan” toegekend. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat appellant geen formele aanvraag voor de herbouw van het afgebrand horecapand heeft ingediend. De raad heeft zich tevens op het standpunt gesteld dat er ruimtelijke bezwaren kleven aan horecabebouwing op het perceel. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat het perceel aan de achterzijde van een bestaande horecagelegenheid ligt, dat de ontsluiting van het perceel slecht is en dat op het perceel niet voldoende parkeerplaatsen aangelegd kunnen worden.
2.4.2. Verweerder heeft het bestreden plandeel goedgekeurd. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat het voorheen geldende bestemmingsplan op het perceel geen horecagelegenheid toeliet en geen regeling bevatte voor herbouw na een calamiteit. Verweerder deelt de ruimtelijke bezwaren van de raad tegen de vestiging van een horecagelegenheid met bedrijfswoning op het perceel. Daarenboven stelt hij zich op het standpunt dat bebouwing van het perceel, vanwege de ligging daarvan achter een bebouwingslint dat aan het buitengebied grenst, niet gewenst is.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat aan de bouw van een opslagloods met bedrijfswoning op het perceel dezelfde bezwaren kleven als aan de bouw van een horecagelegenheid op het perceel.
2.4.3. Het perceel van appellant had ingevolge het voorheen geldende “Uitbreidingsplan in Hoofdzaak” de bestemming “Landelijk gebied IV”. Dit uitbreidingsplan is door de raad van de toenmalige gemeente Lage Zwaluwe vastgesteld op 12 maart 1958. Blijkens artikel II, eerste lid, onder D, van de planvoorschriften waren deze gronden bestemd voor landbouwdoeleinden, waarbij uitsluitend bebouwing ten behoeve van de waterkering was toegestaan. In artikel IV, eerste lid, onder a, was, voorzover hier van belang, bepaald dat ten tijde van de vaststelling van het uitbreidingsplan bestaande gebouwen geheel of gedeeltelijk vernieuwd mogen worden, mits de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
De Afdeling stelt vast dat de bebouwing die tot 1996 op het perceel stond niet in overeenstemming was met de bepalingen van het uitbreidingsplan. De Afdeling stelt voorts vast dat ingevolge het uitbreidingsplan uitsluitend de bebouwing die op 12 maart 1958 op het perceel stond, herbouwd kon worden. Verweerder heeft zich gelet op het voorgaande terecht op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van bestaande rechten om het perceel te bebouwen. Wel kon de bebouwing die op 12 maart 1958 op het perceel stond in geval van een calamiteit worden herbouwd. Aan voorgaande plannen kunnen over het algemeen evenwel geen blijvende rechten worden ontleend. De gemeenteraad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betroken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit punt. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het uitblijven van een besluit op een aanvraag voor de herbouw van het horecapand niet als een zodanige omstandigheid kan gelden. Tegen het uitblijven van het besluit, wat daarvan ook zij, stonden rechtsmiddelen open, die appellant niet heeft benut. De bezwaren tegen het beweerdelijk uitblijven van een besluit kunnen in deze procedure bovendien niet alsnog aan de orde komen, omdat ze geen betrekking hebben op het bestreden bestemmingsplan.
2.4.4. Het perceel ligt blijkens de plankaart in het zuidoostelijke deel van de lintbebouwing van de kern Lage Zwaluwe. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat het perceel een oppervlakte heeft van 385 m2. Aan de noord- , oost-, en zuidzijde grenst het perceel aan gronden die deel uitmaken van het buitengebied van Lage Zwaluwe. Het perceel grenst in het westen aan een perceel waar een feestzaal is gevestigd. Langs de noordgevel van deze feestzaal leidt een toegangsweg vanaf de [locatie] naar de achterzijde van de feestzaal en naar het perceel van appellant. Deze toegangsweg loopt ter plaatse dood.
In hetgeen appellant naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich, gelet op de ligging, de oppervlakte en de ontsluiting van het perceel, niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan de vestiging van een horecagelegenheid met bedrijfswoning op het perceel ruimtelijke bezwaren kleven.
Het voorgaande brengt echter niet zonder meer met zich dat verweerder de aan het perceel toegekende bestemming kon aanvaarden. De Afdeling wijst erop dat het voorliggende bestemmingsplan op het perceel geen bebouwing ten behoeve van een horecagelegenheid toelaat, maar dat het perceel wél voor horecadoeleinden gebruikt dient te worden. Blijkens het verhandelde ter zitting heeft de raad daarbij het gebruik als parkeerterrein ten behoeve van bijvoorbeeld een naburige horecagelegenheid voor ogen gestaan. Vaststaat dat appellant, noch in de directe omgeving van het perceel, noch elders, een horecagelegenheid in eigendom heeft. Het is derhalve niet aannemelijk dat appellant het perceel overeenkomstig de gegeven bestemming kan gebruiken. De Afdeling is van oordeel dat deze bestemming voor appellant derhalve een ernstige beperking van de gebruiksmogelijkheden van het perceel met zich brengt. Gelet hierop heeft verweerder het pleidooi van appellant voor de bouw van een opslagloods op het perceel niet zonder meer terzijde kunnen schuiven. Daarbij neemt de Afdeling tevens in aanmerking dat het perceel gedurende tientallen jaren, voorafgaand aan de brand in 1996, bebouwd is geweest en dat ter zitting is gebleken dat de raad elders in het plangebied bouwmogelijkheden heeft toegekend aan onbebouwde percelen, die in het verleden bebouwd zijn geweest.
Inzake de bouw van een bedrijfswoning ziet de Afdeling geen aanleiding te oordelen dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat dit als te verstrekkend moet worden gezien. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat niet gebleken is van enige noodzaak daartoe.
2.4.5. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van [appellant sub 1] is gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming “Horeca” met de aanduiding “geen bebouwing toegestaan” wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.5. "EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V." stelt dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd omdat het gebruik van haar bedrijfsgronden daarin is beperkt tot de uitoefening van het bestaande scheepsreparatie- en scheepsconstructiebedrijf. Volgens appellante is er geen reden om andere zogenoemde categorie 4-bedrijven niet toelaatbaar te achten op haar gronden. Ook voorziet deze bestemming ten onrechte niet in de constructiewerkzaamheden die het bedrijf verricht voor andere doeleinden dan scheepvaartdoeleinden, aldus appellante. Verder stelt zij, onder verwijzing naar het voorgaande plan, dat het plan onvoldoende mogelijkheden biedt de bedrijfsbebouwing uit te breiden, en dat de toegelaten bouwhoogte niet in overeenstemming is met de feitelijke situatie op haar bedrijfsterrein. De ligging van het bedrijfsterrein ten opzichte van de kern en de geluidssituatie van het bedrijf kunnen niet worden aangemerkt als een dringende reden voor de beperking van de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden van haar gronden, aldus appellante.
Voorts voert appellante aan dat het plan ten onrechte geen bedrijfswoning en zelfstandige kantoorruimte toelaat op haar gronden. Voorts is in het plan ten onrechte bepaald dat parkeren uitsluitend op het bedrijfsterrein is toegelaten, aldus appellante.
2.5.1. De raad heeft zich bij de vaststelling van de bestreden planregeling op het standpunt gesteld dat aan het bedrijf, vanwege de geluidhinder die het veroorzaakt, geen uitbreidingsmogelijkheden geboden kunnen worden. Bovendien streeft de gemeente er naar de toeristisch-recreatieve functie van het havengebied waar het bedrijf van appellante is gevestigd te versterken, alsmede daaraan een woonfunctie toe te kennen. Daartoe dienen bestaande bedrijven in de toekomst naar elders te worden verplaatst. Een bestemming die recht doet aan de feitelijke situatie, en geen verdere uitbreiding van gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden toelaat, vond de raad in dit geval passend.
2.5.2. Verweerder heeft geen aanleiding gezien de bestreden planregeling in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij heeft bij zijn toetsing in aanmerking genomen dat de bestemming voldoende recht doet aan de feitelijke situatie. Uitbreiding acht verweerder, gelet op de geluidhinder die het bedrijf veroorzaakt, en de daardoor ontstane saneringssituatie voor een aantal woningen in de kern, niet wenselijk. Parkeren op eigen terrein is vanwege parkeeroverlast op de openbare weg noodzakelijk, aldus verweerder. Hij heeft er voorts op gewezen dat een bedrijfswoning met toepassing van een vrijstellingsbevoegdheid kan worden gerealiseerd. Voorts heeft hij zich op het standpunt gesteld dat zelfstandige kantoorruimte thuishoort in de kern en niet op het bedrijfsterrein.
2.5.3. Het perceel van appellante ligt ten westen van de Buitenhaven. De afstand tussen het perceel van appellante en de woonwijk ten oosten van de Buitenhaven bedraagt ongeveer 110 meter. Ten zuiden van het bedrijfsperceel ligt, op een afstand van ongeveer 300 meter de lintbebouwing met woningen van de kern Lage Zwaluwe. Blijkens het deskundigenbericht heeft het perceel een oppervlakte van ongeveer 3600 m2. De bebouwing op het terrein omvat twee kantoren en een loods. Tevens staat op het perceel permanent een kraan opgesteld. De bebouwing omvat blijkens het deskundigenbericht ongeveer 30% van het perceel.
Het bedrijf is ter plaatse 25 jaar gevestigd. De activiteiten bestaan uit reparatie- en onderhoudswerkzaamheden ten behoeve van de scheepvaart, alsmede de ontwikkeling en bouw van speciale installaties voor zee- en binnenvaartschepen. Het bedrijf produceert ook zogenoemde utility-constructies. Ter zitting is gebleken dat dit de productie van onderdelen voor huizen betreft, alsmede de productie van steigers en serres.
2.5.4. Het bedrijfsterrein heeft de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de nadere aanduiding “Sb” (scheepsbedrijf (bestaand cat.4-bedrijf/2.4-inrichting)). Uit artikel 16.2.1, onder a, en onder d van de planvoorschriften, blijkt dat op de gronden met deze bestemming uitsluitend zijn toegestaan bedrijven uit de categorie 1 en 2, zoals nader aangegeven in de Staat van bedrijven, met dien verstande dat op het perceel dat als "scheepsbedrijf" is aangeduid de uitoefening van het bestaande scheepsreparatie en scheepsconstructiebedrijf als categorie 4-bedrijf is toegestaan. De Afdeling overweegt dat verweerder een beperking van de gebruiksmogelijkheden voor categorie 4-bedrijven tot het bestaande categorie 4-bedrijf kan aanvaarden, indien daarmee het belang van een goede ruimtelijke ordening gediend is. De Afdeling is van oordeel dat verweerder, gelet op de afstand van het bedrijfsterrein tot de woonwijk ten oosten daarvan, zich in dit geval op het standpunt kan stellen dat een bestemming die de vestiging van categorie 4-bedrijven beperkt tot het huidige categorie 4-bedrijf, passend is. De Afdeling neemt daarbij tevens in aanmerking dat in de Staat van bedrijven geen categorie 4-bedrijven voorkomen, die aanvaardbaar zijn binnen een afstand van 110 meter tot woonbebouwing, zijnde de afstand van het bedrijfsterrein tot de woonwijk ten oosten daarvan. Hieruit volgt dat een algemene categorie 4-bestemming op grond van dit plan feitelijk geen ruimere gebruiksmogelijkheden met zich brengt dan de gebruiksmogelijkheden die verweerder aanvaardbaar acht.
Ten aanzien van de vraag of verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat het plan de fabricage van utility-constructies toelaat, is de Afdeling van oordeel dat de fabricage van utility-constructies niet als ondergeschikt kan worden beschouwd, nu deze blijkens het verhandelde ter zitting ongeveer 20% van de totale productie omvat. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de productie van onderdelen voor woningen, steigers en serres in de omvang als hier aan de orde, is toegelaten in een bedrijf dat ingevolge het voorliggende plan is bestemd als scheepsreparatie- en scheepsconstructiebedrijf. De conclusie dient derhalve te luiden dat het plan deze activiteiten niet toelaat. Verweerder heeft dit ten onrechte miskend. Verweerder stelt zich op het standpunt dat aan het bedrijf van appellante geen uitbreidingsmogelijkheden toegekend kunnen worden. Hij heeft daarbij een doorslaggevend gewicht toegekend aan het gegeven dat in strijd met de bepalingen van de Wet geluidhinder woningen aanwezig zijn binnen de 55dB(A)-contour van het bedrijf, en dat er derhalve sprake is van een saneringssituatie. Uit een brief van verweerder aan appellante van 25 oktober 2002, kenmerk 812899/869764, blijkt dat verweerder zich thans op het standpunt stelt, dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen sprake was van een saneringssituatie. Ook thans is dit niet het geval, zo is uit het verhandelde ter zitting naar voren gekomen. De Afdeling stelt vast dat verweerder bij de toetsing van eventuele uitbreidingsmogelijkheden van het bedrijf aan een onjuist feit een doorslaggevend gewicht heeft toegekend.
Ten aanzien van de gewenste bedrijfswoning heeft verweerder er slechts op gewezen dat deze met vrijstelling kan worden opgericht. Het bebouwingspercentage voor de gronden van appellante, laat gelet op de feitelijk aanwezige bebouwing geen uitbreiding daarvan toe, ook niet met een bedrijfswoning. Verweerder heeft deze stelling van appellante ten onrechte niet bij zijn toetsing in aanmerking genomen.
Uit het deskundigenbericht is af te leiden dat het bedrijfsterrein vanwege de omvang en de aard van de werkzaamheden die er worden verricht, niet geschikt is als parkeerterrein. Voorts blijkt uit de stukken dat werknemers van het bedrijf om bovengenoemde redenen niet parkeren op het terrein. Niet gebleken is dat verweerder met het oog op de toetsing van de aanvaardbaarheid van het in dit verband bestreden planvoorschrift, de feitelijke situatie op het bedrijfsterrein in aanmerking heeft genomen.
Ten aanzien van de beroepsgrond tegen de toegelaten bouwhoogte, overweegt de Afdeling dat uit artikel 16.3.2, van de planvoorschriften volgt, dat de maximale bouwhoogte 9 meter bedraagt en dat bestaande hogere bouwhoogtes mogen worden gehandhaafd. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de planregeling ten aanzien van de toegelaten bouwhoogte in overeenstemming is met de feitelijke situatie. Verweerder heeft bij zijn toetsing ten onrechte niet in aanmerking genomen, dat appellante er belang bij kan hebben dat eventuele toekomstige bebouwing dezelfde maximale bouwhoogte heeft als de feitelijke maximale bouwhoogte.
In hetgeen appellante ten aanzien van een zelfstandige kantoorvestiging op haar bedrijfsterrein naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kan stellen dat een zelfstandige kantoorvestiging niet wenselijk is vanwege mogelijke hinder voor andere bedrijven, en vanwege het werkklimaat in de kantoorvestiging.
2.5.5. Gelet op het voorgaande moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit voorzover het betrekking heeft op het plandeel waar het bedrijf van appellante is gevestigd, op een aantal onderdelen is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit, voorzover dat betrekking heeft op het plandeel met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de nadere aanduiding “Sb” (scheepsbedrijf (bestaand cat.4-bedrijf/2.4-inrichting)) dient wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
2.6. Appellante stelt dat verweerder het bestemmingsplan ten onrechte heeft goedgekeurd, voorzover daarbij is voorzien in een benzinepomp in de nabijheid van haar bedrijfsperceel. Appellante vreest dat de benzinepomp de manoeuvreerruimte beperkt van de schepen die bij haar aan de kade afmeren en derhalve aanleiding kan zijn voor het ontstaan van gevaarlijke situaties.
2.6.1. Verweerder heeft geen aanleiding gezien de bestreden planregeling in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Hij heeft daarbij overwogen dat ten behoeve van de exploitatie van de benzinepomp een milieuvergunning is verleend en dat tegen de aanwezigheid daarvan uit planologisch oogpunt geen overwegende bezwaren bestaan.
2.6.2. Op de plankaart is een plandeel met de bestemming "Water" voorzien van de aanduiding "benzinepomp". Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat dit plandeel betrekking heeft op een benzinepomp, die op een ponton in het water is geplaatst. De afstand tussen het ponton en het bedrijfsperceel van appellante bedraagt ongeveer 10 meter. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat de locatie van de benzinepomp uit een oogpunt van voorkoming van gevaarlijke situaties, niet zonder meer als aanvaardbaar kan worden beoordeeld, gelet op de scheepsbewegingen in de nabijheid daarvan. De Afdeling ziet geen reden om aan de juistheid van deze stelling te twijfelen. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de benzinepomp voorheen op de kade heeft gestaan en dat deze naar de huidige locatie is verplaatst.
De Afdeling is van oordeel dat verweerder in dit geval niet kon volstaan met een verwijzing naar een milieuvergunning. De vraag of de desbetreffende benzinepomp, na afweging van alle betrokken belangen, waaronder het bedrijfsbelang van appellante, op deze locatie uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening kan worden aanvaard, is daarmee niet beantwoord. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de aanduiding "benzinepomp" bij het plandeel met de bestemming "Water" wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
2.7. Appellante stelt dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd omdat het economisch niet uitvoerbaar is. Als reden voert zij aan dat zij planschade zal lijden, terwijl in de toelichting van het plan staat dat er geen kosten aan de uitvoering van het plan zijn verbonden.
2.7.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat aan de uitvoering van het plan geen kosten zijn verbonden omdat het een conserverend plan betreft.
2.7.2. Vaststaat dat het onderzoek naar de financiële uitvoerbaarheid van het plan niet mede betrekking heeft gehad op planschade. Blijkens de Nota van Toelichting bij het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 ligt het in de rede bij het onderzoek met betrekking tot de financiële uitvoerbaarheid van het plan aan mogelijke planschade aandacht te besteden, indien de planschade op voorhand is te voorzien.
Appellante heeft gesteld dat er planschade zal optreden. Daarbij heeft zij geen argumenten aangevoerd op basis waarvan thans moet worden aangenomen dat deze schade zich in de door appellante gestelde omvang daadwerkelijk zal voordoen. Gelet hierop ziet de Afdeling in het betoog van appellante geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het plan in strijd met artikel 9 van Pro het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 heeft goedgekeurd.
2.8. Appellante stelt voorts dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd omdat daarin is voorzien in de oprichting van bouwwerken in Buitenhaven. Appellante vreest dat de manoeuvreerruimte van schepen daardoor wordt beperkt.
2.8.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het bestreden planvoorschrift voldoende waarborgen bevat voor het behoud van voldoende manoeuvreerruimte in de Buitenhaven.
2.8.2. Verweerder heeft ingestemd met het standpunt van de raad en heeft geen aanleiding gezien het bestreden planvoorschrift in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten.
2.8.3. In artikel 24.12 van de planvoorschriften is bepaald dat burgemeester en het wethouders vrijstelling kunnen verlenen van het verbod om in de Buitenhaven bouwwerken op te richten. Deze vrijstelling kan blijkens genoemd planvoorschrift worden verleend indien de vaar- en manoeuvreerfunctie van de buitenhaven behouden blijft. De Afdeling is van oordeel dat de belangen van appellante in bovengenoemde vrijstellingsbepaling voldoende zijn gewaarborgd.
2.9. Behoudens voorzover hiervoor anders is geoordeeld, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het bestreden plan. Het beroep van EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. is in zoverre ongegrond.
2.10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder goedkeuring onthouden aan de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de nadere aanduidingen “Sc”(straal- en coatingbedrijf) en “1-3” (bedrijven categorie 1, 2 en 3)” die is toegekend aan de gronden van de zogenoemde Prinses Louisepolder. Met het toekennen van deze bestemming en de bijbehorende planvoorschriften heeft de raad beoogd het planologische regime te continueren, dat voorheen voor de desbetreffende gronden van toepassing was. Verweerder heeft bij zijn toetsing van het desbetreffende plandeel in aanmerking genomen dat het betrekking heeft op een perceel van ongeveer vier hectaren, dat slechts voor een beperkt deel door het aldaar gevestigde straal- en coatingbedrijf wordt gebruikt. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan het bedrijf te ruime uitbreidings- en bebouwingsmogelijkheden biedt. Hij heeft tevens in aanmerking genomen dat het plan niet in de weg staat aan een verkaveling van de gronden ten behoeve van de vestiging van meerdere bedrijven. Zowel een bedrijfsterrein voor het bedrijf van appellante, als een bedrijventerrein van de in het plan voorziene omvang, vond verweerder gelet op het provinciale beleid, niet passen in een kern als Lage Zwaluwe. Dat de planregeling identiek is aan de voorheen geldende planregeling, is volgens verweerder geen aanleiding af te wijken van het provinciale beleid.
2.10.1. [appellante sub 3], exploitante van het straal- en coatingbedrijf, kan zich niet met de onthouding van goedkeuring verenigen. Zij voert daartoe aan dat verweerder zijn besluit heeft gebaseerd op onjuiste feiten. Volgens appellante is de planregeling voor haar gronden in overeenstemming met de feitelijke situatie en biedt het plan derhalve geen uitbreidingsmogelijkheden, zoals verweerder volgens appellante ten onrechte stelt. Verweerder heeft ten onrechte de provinciale nota “Op Maat” bij zijn toetsing in aanmerking genomen, aldus appellante. Zij beroept zich tevens op het voorgaande bestemmingsplan, waarmee de door de raad vastgestelde planregeling in overeenstemming is.
2.10.2. Het bedrijf van appellante is sedert 1974 in de [locatie] gevestigd. De polder heeft een oppervlakte van ongeveer 5 hectare. In het voorliggende plan is aan 4 hectare van deze gronden de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de nadere aanduidingen “Sc”(straal- en coatingbedrijf) en “1-3” (bedrijven categorie 1, 2 en 3)” toegekend. Uit artikel 16.2.1, aanhef, en onder a, van de planvoorschriften blijkt dat de gronden bestemd zijn voor bedrijven uit de categorie 1 en 2, zoals nader aangegeven in de Staat van bedrijven, met dien verstande dat binnen het bestemmingsvlak dat met “bedrijven categorie 1, 2, en 3” is aangeduid, ook bedrijven uit categorie 3 zijn toegestaan. Uit artikel 16.2.1, onder c, blijkt dat op het perceel dat als zodanig is aangeduid, de uitoefening van het bestaande straal- en coatingbedrijf als categorie 4-bedrijf is toegestaan. Het plandeel is op de plankaart niet voorzien van een bebouwingspercentage. Uit het bepaalde in artikel 16.3.2, onder a, en onder b, volgt dat voor het plandeel dat als bebouwingszone is aangeduid een bebouwingspercentage van 100 geldt. Blijkens de plankaart geldt het gehele plandeel als bebouwingszone, met uitzondering van een ongeveer 10 meter brede strook langs de oostgrens daarvan. Deze strook heeft gemeten vanaf de plankaart een oppervlakte van ongeveer 3300 m2.
De Afdeling stelt vast dat het plan in de [locatie] bebouwing mogelijk maakt tot een oppervlakte van ongeveer 36.700 m2 en dat ingevolge het plan 4 hectare van de [locatie] voor bedrijfsdoeleinden kan worden gebruikt. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat ongeveer een derde deel van de polder in gebruik is bij het bedrijf. Voorts kan uit het deskundigenbericht worden afgeleid dat de bebouwing op het bedrijfsterrein bestaat uit een kantoor, een dienstwoning, twee romneyloodsen, en twee loodsen waar de bedrijfsactiviteiten worden verricht. De bebouwing heeft een oppervlakte van ongeveer 2000 m2. Een deel van het terrein wordt gebruikt voor de opslag van buizen en ander materiaal. Het resterende gedeelte van het terrein bestaat uit grasland. Incidenteel wordt het grasland gebruikt voor opslagdoeleinden.
De stelling van appellante dat het plan in overeenstemming is met de feitelijke situatie treft naar het oordeel van de Afdeling gelet op het voorgaande geen doel. Verweerder heeft zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het bestemmingsplan het bedrijf, gelet op de feitelijke situatie, een aanmerkelijk verruiming van de gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden biedt.
2.10.3. Het bestreden besluit dateert van na de datum waarop het nieuwe streekplan “Brabant in balans” in werking is getreden. Blijkens het overgangsbeleid dat in het nieuwe streekplan is geformuleerd, hanteert verweerder ten aanzien van nieuwe bedrijvenlocaties het groeiklassebeleid uit het oude streekplan, totdat op grond van het nieuwe streekplan uitwerkingsplannen zijn vastgesteld voor de verdeling van nieuwe bedrijvenlocaties. Ook de beleidsnota “Op Maat; Provinciaal bedrijventerreinenbeleid op maat”, die verweerder op 17 februari 1998 heeft vastgesteld blijft van kracht tot deze is ingetrokken of herzien, zo blijkt uit het overgangsbeleid. De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen uitwerkingsplannen waren vastgesteld en dat de nota "Op Maat" niet was ingetrokken. Hieruit volgt dat verweerder het streekplan (1992) en de nota "Op Maat" bij zijn toetsing in aanmerking kon nemen.
2.10.4. Voorop dient te worden gesteld, dat verweerder bij zijn toetsing van het bestreden plandeel aan het voorgaande planologisch regime voor het perceel geen groot gewicht hoefde toe te kennen. Dit regime dateerde uit 1965. Verweerder kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van de betrokken belangen in beginsel besluiten dat het niet aanvaardbaar is bestaande gebruiks- en bebouwingsmogelijkheden in een opvolgend bestemmingsplan te handhaven.
2.10.5. Het streven naar versterking van de stedelijke structuur en het open houden van het landelijk gebied vormt blijkens het streekplan (1992) de grondslag van het zogenoemde groeiklassebeleid. Blijkens het streekplan is dit beleid erop gericht de verstedelijking te concentreren door de steden sterker te laten groeien dan de dorpen. Aan een aantal Brabantse kernen is een groeiklasse-indeling toegekend, die weergeeft in welke mate deze kernen volgens het streekplan geacht worden te groeien. In het streekplan is de kern Lage Zwaluwe ingedeeld in groeiklasse 2. Deze kernen hebben een lokale functie. De omvang van de bedrijvigheid dient inpasbaar te zijn in de dorpsstructuur. Daarbij gelden maatstaven voor maximale kavelgrootte, de mate van milieuhinder, de aard van de bedrijvigheid en de mate waarin het bedrijf voorziet in werkgelegenheid voor de plaatselijke beroepsbevolking. De aanvaardbaarheid van een nieuw bedrijventerrein in een groeiklasse 2-kern dient de gemeente te maken aan de hand van een stappenplan dat in de nota "Op Maat" is vervat. De Afdeling acht het vorenomschreven beleid in het algemeen niet onredelijk.
2.10.6. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich, gelet op het provinciale beleid, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een uitbreiding van het bedrijf in de mate waarin het plan voorziet, niet als passend bij de kern Lage Zwaluwe kan worden beschouwd. Daarnaast heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling bij zijn toetsing terecht in aanmerking genomen dat het plan niet in de weg staat aan een verkaveling van de gronden ten behoeve van de oprichting van een bedrijventerrein. Vaststaat dat aan het bestreden plandeel, voorzover het de oprichting van een bedrijventerrein mogelijkheid maakt, geen afweging ten grondslag ligt zoals die is beschreven in de nota "Op Maat". Niet gebleken is van feiten en omstandigheden die voor verweerder in dit geval aanleiding hadden moeten zijn voorbij te gaan aan het achterwege laten van deze afweging.
2.10.7. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Verweerder heeft terecht goedkeuring onthouden aan het bestreden plandeel. Het beroep van [appellante sub 3] is in zoverre ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.11. Ten aanzien van [appellant sub 1] en EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. dient verweerder op na te noemen wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 3] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I verklaart het beroep van [appellant sub 1] geheel, en het beroep van EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. gedeeltelijk gegrond;
II vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 27 augustus 2002, kenmerk 812899, voorzover het betreft:
a. de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Horeca" en de aanduiding “geen bebouwing toegestaan";
b. de goedkeuring van het plandeel met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de nadere aanduiding “Sb” (scheepsbedrijf (bestaand cat.4-bedrijf/2.4-inrichting);
c. de goedkeuring aan de aanduiding “benzinepomp” bij het plandeel met de bestemming "Water";
III verklaart het beroep van EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. voor het overige, en het beroep van [appellante sub 3] geheel ongegrond,;
IV veroordeelt gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door [appellant sub 1] en EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte kosten tot een bedrag van totaal € 1481,77; dit bedrag dient door de provincie Noord-Brabant als volgt te worden betaald: aan [appellant sub 1] € 676,77, waarvan een bedrag groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en aan EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. een bedrag van € 805,00 welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V gelast dat de provincie Noord-Brabant aan [appellant sub 1] en EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht € 218,00 voor EBR Scheepsreparatie- en konstruktiebedrijf B.V., en € 109,00 voor [appellant sub 1]) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.H. Tulmans, ambtenaar van Staat.
w.g. Bartel w.g. Tulmans
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 6 augustus 2003
-381.