Uitspraak
200205268/1.
Datum uitspraak: 13 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Limburgse Organisatie van Zelfstandige Ondernemers, gevestigd te Venlo,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 december 2001 heeft de gemeenteraad van Roermond, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van
11 december 2001, het bestemmingsplan "Stadsweide" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 6 augustus 2002, nr. 2002/31706, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 1 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op 2 oktober 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 2 december 2002 heeft verweerder medegedeeld dat het beroepschrift hem geen aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 maart 2003 (hierna: het deskundigenbericht). Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigde], die is bijgestaan door [gemachtigde] van MKB Nederland, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. C.J.H. Vanwersch-Maes, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Verder is daar gehoord de gemeenteraad van Roermond, vertegenwoordigd door mr. drs. M.G.G. van Nisselroij, advocaat te Venlo, en drs. J.K.T. Engels, ambtenaar van de gemeente. Voorts zijn verschenen Baa Mcarthurglen U.K. LTD, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam en [gemachtigde].
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan voorziet in de mogelijkheid in twee fasen een Designer Outlet Center (hierna: DOC) te realiseren in combinatie met een multiplexbioscoop, kantoren en 2.500 m² horeca op een terrein tussen het stadscentrum van Roermond en het bedrijventerrein Willem-Alexander, direct ten noorden van de Wilhelminasingel.
De eerste fase van het DOC met 12.500 m² verkoopvloeroppervlakte (hierna: v.v.o.) is bij recht toegestaan en inmiddels met behulp van
artikel 19 van Pro de WRO gerealiseerd.
De tweede fase met maximaal 13.500 m² v.v.o. kan worden gerealiseerd met behulp van de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid ingevolge
artikel 11 van Pro de WRO.
2.3. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte het plan heeft goedgekeurd.
Zij voert hiertoe aan dat het plan ten onrechte een uitbreiding van het DOC naar 26.000 m² v.v.o. mogelijk maakt via een wijzigingsprocedure.
Verder stelt appellante dat het plan ten aanzien van het DOC in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (hierna: het POL) dat provinciale staten op 29 juni 2001 hebben vastgesteld.
Zij betoogt voorts dat 2.000 m² aan horecavoorzieningen in het DOC in de eerste fase te ruim is.
Verder is appellante van mening dat het aantal toegestane branches buiten de branches van kleding, schoeisel en sport te ruim is. Zij voert voorts aan dat in het plan voor detailhandel ten onrechte beperkende bepalingen zijn opgenomen voor gronden met de bestemming “Uit te werken Gemengde Doeleinden (UGD)” en bij de aanduiding op de plankaart “gebied met wijzigingsbevoegdheid naar centrumverbinding”.
Appellante is verder van mening dat het plan geen inzicht biedt in de economische gevolgen van de voorziene multiplexbioscoop en in de daarvoor benodigde marktruimte.
Zij stelt voorts dat de aanduiding op de plankaart “differentiatievlak “kantoren”” binnen de bestemming “Uit te werken Gemengde Doeleinden (UGD)” een negatieve werking zal hebben op de relatie tussen het DOC en de binnenstad.
Appellante betoogt tot slot dat in de toekomst een tekort aan parkeerplaatsen op het voorterrein van het DOC zal ontstaan.
2.4. De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat aan het plan een volledige planologische afweging ten grondslag ligt, waaruit blijkt dat een DOC met 26.000 m² v.v.o. ter plaatse ruimtelijk en milieutechnisch inpasbaar en acceptabel is. Hiervoor is een masterplan opgesteld. Verder is een m.e.r.-procedure doorlopen en is een milieuvergunning verleend. Hij heeft verder overwogen dat de tweede fase van het DOC is gekoppeld aan een monitoringsverplichting waaruit moet blijken dat de exploitatie van de eerste fase niet heeft geleid tot een duurzame ontwrichting van de bestaande distributieve voorzieningen dan wel tot een ernstige verstoring van de verzorgingsstructuur en dat dit voor de tweede fase ook niet te verwachten is.
2.5. Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft hieraan goedkeuring verleend. Hij stelt zich op het standpunt dat de wijze van invulling van de eerste fase van het DOC niet tot bezwaren heeft geleid en in het kader van de procedure ingevolge artikel 19 WRO Pro, de vereiste verklaringen van geen bezwaar zijn verleend. Verweerder heeft verder overwogen dat de tweede fase pas mogelijk is na toepassing van de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid, die volgens hem voldoende objectief is begrensd. Hij heeft voorts overwogen dat het DOC in overeenstemming is met het streekplanbeleid.
2.6. Het POL vermeldt op pagina 98 ten aanzien van factory outlet centres (hierna: FOC) dat deze een veel groter verzorgingsgebied hebben dan de reguliere detailhandelsvestigingen. Ter voorkoming van grote overlap en zware negatieve gevolgen voor de bestaande lokale en regionale detailhandelsstructuur staan provinciale staten in Limburg slechts één FOC toe. Door de reeds in gang gezette ontwikkeling in Roermond is er geen ruimte meer voor een tweede FOC in Limburg.
Aan de vestiging van het FOC worden de volgende voorwaarden verbonden:
- het FOC is aangehaakt aan het kernwinkelgebied;
- de eerste fase bedraagt maximaal 12.500 m² v.v.o., na monitoring en bij gebleken positieve effecten is een tweede fase met maximaal 13.500 m² mogelijk;
- goede bereikbaarheid met openbaar vervoer en auto.
2.6.1. De in het POL opgenomen voorwaarden voor het realiseren van een FOC in Limburg zijn in het plan vertaald in artikel 15, eerste lid, van de voorschriften.
Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de voorschriften is het college van burgemeester en wethouders bevoegd het plan te wijzigen zodanig dat de gronden met de bestemming als bedoeld in artikel 6 (DOC), met op de plankaart de aanduiding “gebied met wijzigingsbevoegdheid naar fase 2”, door het verschuiven van bouwgrenzen in hun geheel als bouwvlak worden aangemerkt, onder de volgende voorwaarden:
a. het wijzigen mag slechts geschieden:
1. zodra de behoefte aan uitbreiding van het DOC redelijkerwijs is aangetoond, waarbij in ieder geval de voor het DOC als geheel, met inbegrip van de uitbreiding, nagestreefde totale verkoopvloeroppervlakte als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder a, niet mag worden overschreden.
2. nadat uit monitoring als bedoeld in artikel 6, tweede lid, onder d, over een periode van tenminste één jaar na realisering van fase 1 is gebleken dat de exploitatie van fase 1, in Roermond en omgeving niet heeft geleid tot een duurzame ontwrichting van de bestaande distributieve voorzieningen dan wel tot een ernstige verstoring van de verzorgingsstructuur, zodat sprake is van een in economisch en/of distributieplanologisch opzicht onaanvaardbare situatie en
3. indien eveneens redelijkerwijs mag worden verwacht dat de exploitatie van fase 2 niet tot een dergelijke ontwrichting en verstoring zal leiden;
b. de totale, door toepassing van deze wijzigingsbevoegdheid toegevoegde verkoopvloeroppervlakte mag niet meer dan 13.500 m² bedragen.
2.6.2. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het plan niet in strijd met het POL. Hierbij neemt zij in aanmerking dat het POL in Limburg slechts één FOC/DOC onder voorwaarden toestaat. Het DOC in Roermond voldoet aan deze voorwaarden. De in de voorwaarden opgenomen fasering en verplichte monitoring met positieve effecten bij een tweede fase van het FOC/DOC zijn neergelegd in artikel 6, tweede lid, sub b, onder 1 en 2, respectievelijk artikel 6, tweede lid, sub c, onder 1 en 2 en artikel 15, eerste lid, sub a, onder 2, van de voorschriften. Verder sluit het DOC aan bij het kernwinkelgebied van Roermond aangezien het plan een verbinding met een hoogwaardig karakter tussen het DOC en de binnenstad mogelijk maakt. Voorts is het DOC goed bereikbaar met het openbaar vervoer en de auto. Het DOC ligt op een loopafstand van ruim 800 meter van het treinstation van Roermond en langs de Wilhelminasingel bevindt zich een bushalte waar verscheidene bussen stoppen. Het plangebied wordt voor autoverkeer via de lokale verkeerswegen Arlo en Mijnheerkensweg direct ontsloten vanaf de Wilhelminasingel (N280).
2.6.3. De Afdeling deelt niet het standpunt van appellante dat de uitbreiding van het DOC naar 26.000 m² ten onrechte via een wijzigingsplan mogelijk wordt gemaakt. Hierbij neemt zij in aanmerking dat de wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de uitbreiding van het DOC in artikel 15 van Pro de voorschriften voldoende objectief is begrensd. Uit dit planvoorschrift kan worden afgeleid in welke gevallen, voor welke omvang en onder welke voorwaarden deze wijzigingsbevoegdheid mag worden toegepast.
Voor zover appellante de monitoringstermijn van tenminste één jaar in twijfel trekt, overweegt de Afdeling als volgt. In september 2001 is de monitoring aangevangen en in november 2001 is de eerste fase van het DOC geopend. Het monitoringsonderzoek is voorzien tot en met mei 2003, dus tot anderhalf jaar na de opening van het DOC. Verder omvat de monitoring ook een studie van de omzetgegevens van ondernemers in Roermond en de regio (tot twintig kilometer) over de jaren 1998 t/m 2002. Gelet hierop acht de Afdeling het niet aannemelijk dat deze wijze van monitoring onvoldoende inzicht geeft in de economische effecten van het DOC voor de consumenten en de ondernemers in Roermond en omgeving.
Ten aanzien van het bezwaar van appellante tegen de criteria “duurzame ontwrichting van de bestaande distributieve voorzieningen” en “ernstige verstoring van de verzorgingsstructuur” in artikel 15 van Pro de voorschriften overweegt de Afdeling, dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat uit dit planvoorschrift in samenhang met het gestelde hierover in de toelichting van het plan blijkt, dat deze criteria neerkomen op het in de jurisprudentie gehanteerde criterium “duurzame ontwrichting van de verzorgingsstructuur, het voorzieningenniveau dan wel de detailhandelsstructuur”.
2.6.4. Voor zover appellante van mening is dat een DOC met 26.000 m² veel te groot is in verband met het gevaar voor duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in de omgeving, overweegt de Afdeling als volgt. In de rapportage van BRO, adviseurs in ruimtelijke ordening, economie en milieu (hierna: BRO) zijn de economische effecten van een DOC met onder andere een v.v.o. van 20.000 m² en 35.000 m² onderzocht. Bij een v.v.o. van 20.000 m² gaat BRO uit van een negatief effect op de modebranche in de binnenstad van ongeveer 6% tot 9%. In individuele gevallen zou het negatieve effect tot het dubbele kunnen oplopen. Een ander effect van het DOC is volgens BRO dat het DOC voor extra bezoekers in de binnenstad zorgt, waarvan de non-food sector en de horeca kunnen profiteren. Ten aanzien van de regio gaat BRO ervan uit dat tot op een afstand van
40 kilometer van Roermond negatieve effecten op de modebranche voelbaar zijn. Volgens BRO zullen de negatieve effecten het grootst zijn in de primaire regio (Roermond buiten de binnenstad en in de zone van 10 kilometer rond Roermond) waar omzetverschuivingen in negatieve zin tot gemiddeld 12% à 13% mogelijk zijn. Bij een v.v.o. van 35.000 m² gaat BRO ervan uit dat deze omvang zal leiden tot onaanvaardbare aantasting van de bestaande ruimtelijk distributieve structuur in de primaire regio.
In de rapportage van D&P Onderzoek en Advies (hierna: D&P) zijn de economische effecten van een DOC met een v.v.o. van 12.500 m² onderzocht. Ten aanzien van een tweede fase met een v.v.o. van 12.500 m² à 15.000 m² verwacht D&P dat net als in de eerste fase slechts een beperkt deel van de modewinkels in de binnenstad hiervan nadeel zal ondervinden. Verder zullen de bestaande winkels in het DOC uit de eerste fase eerder nadeel ondervinden. Voorts zal volgens D&P het effect van de toevoeging van winkels in de tweede fase zich op de (boven)regionale markt richten, omdat de lokale markt na uitvoering van de eerste fase bijna geheel verzadigd zal zijn.
Uit deze onderzoeken blijkt dat de tweede fase van het DOC net als de eerste fase nadelige effecten kan hebben op individuele ondernemers in het centrum van Roermond, maar niet dat de tweede fase leidt tot een duurzame ontwrichting van het gehele voorzieningenniveau in Roermond en omgeving.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze onderzoeken zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat verweerder zich hierop bij het nemen van zijn besluit niet had mogen baseren.
2.6.5. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene horecavoorzieningen niet als te omvangrijk zijn aan te merken. Hierbij neemt zij in aanmerking dat het hier ondersteunende horeca betreft, die georiënteerd is op het verblijfsgebied binnen het DOC. De horeca in de binnenstad is daarentegen meer gericht op een langer op zichzelf staand verblijf in kwalitatief hoogwaardige restaurants en/of grandcafés. Tevens overweegt de Afdeling dat ook voor horeca in het plan een fasering is opgenomen. In de eerste fase van het DOC is 2.000 m² horecacategorie 1 bij recht toegestaan. In de tweede fase is 500 m² horecacategorie 1 mogelijk met behulp van een wijzigingsbevoegdheid ingevolge artikel 11 van Pro de WRO. Voorts is niet gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit de horeca in het centrum van Roermond nadeel ondervond van de horeca in het DOC. Sinds de opening van het DOC zijn er volgens het gemeentebestuur juist meer horecabestedingen in het centrum.
Verweerder heeft de behoefte aan horeca in het plan voldoende aannemelijk kunnen achten.
2.6.6. Ten aanzien van het betoog van appellante dat het aantal toegestane branches buiten de branches van kleding, schoeisel en sport te ruim is, overweegt de Afdeling als volgt. In artikel 3, eerste lid, sub a, onder 6, van de voorschriften is bepaald dat in het DOC op tenminste 80% van het netto verhuurbare oppervlak de branches kleding, schoenen, lederwaren en sportartikelen zijn vertegenwoordigd en op ten hoogste 20% van het netto verhuurbare oppervlak de branches beeld en geluid, huishoudelijke artikelen, boeken, juweliersartikelen en cosmetica/parfum. De Afdeling acht deze brancheverhouding niet onredelijk.
2.6.7. Met betrekking tot de beperkende bepalingen voor detailhandel bij gronden met de bestemming “Uit te werken Gemengde Doeleinden (UGD)” op het voorterrein en bij de aanduiding op de plankaart “gebied met wijzigingsbevoegdheid naar centrumverbinding” overweegt de Afdeling als volgt. Teneinde een menging van functies te garanderen wordt detailhandel op het voorterrein beperkt tot een maximum van 1.500 m². Verder wordt de beoogde kleinschaligheid van de winkels gegarandeerd door de maatvoering van de winkeleenheden te beperken tot maximaal 300 m². Om de specifieke formule van het DOC duidelijk af te bakenen ten opzichte van de reguliere detailhandel en daarmee de wederzijdse belangen te beschermen dienen de winkels op het voorterrein voorts beperkt te blijven tot activiteiten die naar soort en vorm aanvullend zijn ten opzichte van het DOC. Voor detailhandel binnen de aanduiding op de plankaart “gebied met wijzigingsbevoegdheid naar centrumverbinding” geldt eveneens een beperking in oppervlakte en de eis dat de activiteiten naar soort en vorm aanvullend moeten zijn ten opzichte van het DOC.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder de desbetreffende beperkingen voor detailhandel in redelijkheid aanvaardbaar kon achten.
2.6.8. Niet is gebleken dat het bestreden besluit geen inzicht biedt in de economische gevolgen van de beoogde multiplexbioscoop en in de marktruimte daarvoor. Hierbij is in aanmerking genomen dat blijkens de plantoelichting voor een multiplexbioscoop met 1.600 à 1.800 zitplaatsen, het inwoneraantal binnen een straal van 15 tot 20 kilometer rondom Roermond groot genoeg is om aan de provinciale norm van 100 inwoners per stoel te kunnen voldoen. Verder blijkt uit de plantoelichting dat binnen een straal van 20 kilometer weinig concurrentie te vrezen is en dat een tweede bioscoop in Roermond naast het Royal Theater en een klein filmhuis een toegevoegde waarde voor de stad vormt.
2.6.9. Wat de vrees van appellante betreft voor verstoring van de visuele relatie tussen het DOC en de binnenstad door de bouw van kantoren op gronden met de aanduiding op de plankaart “differentievlak “kantoren””, oordeelt de Afdeling dat de gemeenteraad een verbinding met de binnenstad nastreeft met een hoogwaardig karakter. Zowel een passage onder de Wilhelminasingel als een kantorenwand op het voorterrein van het DOC past in dit concept. Tevens is van belang dat bij de vaststelling van het plan de kantoorfunctie binnen de bestemming “Uit te werken gemengde doeleinden (UGD)” in artikel 7, eerste lid, sub d, van de voorschriften is beperkt wat de situeringsmogelijkheden en de netto vloeroppervlakte betreft.
2.6.10. De Afdeling deelt niet het standpunt van appellante dat het DOC zal leiden tot parkeerproblemen in de binnenstad van Roermond. Hierbij overweegt zij dat het verdwijnen van het merendeel van de parkeerplaatsen op de markt en de huidige parkeerplaatsen op het voorterrein van de kazerne, zal worden gecompenseerd door een parkeergarage op dit voorterrein. Verder wordt ter plaatse van de Roersingel nog een parkeergarage met een capaciteit van 400 betaalde parkeerplaatsen gerealiseerd.
2.7. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op de aangevoerde punten niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellante heeft betoogd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan de betreden planonderdelen.
Het beroep is ongegrond.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Bindels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2003
85-427.