Uitspraak
200205628/1.
Datum uitspraak: 13 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging van Recreatieondernemers Nederland"
(hierna: Recron), gevestigd te Arnhem,
de vereniging “Vereniging Hiswa”, gevestigd te Edam,
de vereniging “Koninklijk Nederlands Watersport Verbond”,
gevestigd te Bunnik,
de vereniging “Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland”,
gevestigd te Franeker, en
het Productschap Vis,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Zoommeer, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
Bij voornoemd besluit heeft verweerder voorts het voornoemde gebied aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van Pro de op 2 februari 1971 te Ramsar, Iran, tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84 en Trb. 1980,90; hierna: Wetlands-Conventie).
Bij besluit van 16 september 2002 heeft verweerder het tegen de aanwijzing als speciale beschermingszone gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 21 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op 23 oktober 2002, beroep ingesteld. Appellanten hebben hun beroep aangevuld bij brief van 20 november 2002.
Bij brief van 17 december 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2003, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel en mr. J.A.W.M. Ponten, ambtenaren van het ministerie, is verschenen.
Appellanten zijn, met bericht, niet verschenen.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid in bezwaar
2.1. Met betrekking tot het beroep van appellanten voorzover ingesteld door de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, overweegt de Afdeling het volgende.
2.1.1. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen tevens beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Met betrekking tot het zijn van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, overweegt de Afdeling dat uit vaste jurisprudentie volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
2.1.2. Blijkens de doelstelling van de Recron (artikel 2 van Pro de statuten) heeft de vereniging ten doel het behartigen of doen behartigen van de belangen van recreatieondernemers en –ondernemingen in de ruimste zin des woords, waaronder begrepen campings, bungalowparken, groepsaccomodaties, dagrecreatieve bedrijven, buiten- en binnensportbedrijven, zwembaden, musea, dierentuinen, bedrijven met een gemengde bedrijfsvoering en andere ondernemingen werkzaam in de sector recreatie. De vereniging heeft voorts ten doel het fungeren als kennis- en adviescentrum voor de hiervoor genoemde ondernemers en ondernemingen.
De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door het behartigen van de belangen van haar leden in de ruimste zin, waaronder begrepen het instellen van rechtsvorderingen namens één of meer van haar leden, waar de belangen van de individuele leden van de vereniging in het geding zijn.
2.1.3. In dit geding komt de Recron op voor belangen van een beperkt aantal recreatieondernemingen. Het opkomen voor de belangen van die recreatieondernemingen kan niet worden aangemerkt als het behartigen van een algemeen of collectief belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin vloeit uit de (dreigende) aantasting van de individuele belangen van de recreatieondernemers voort dat tevens het belang van de Recron als organisatie in het geding is, zodat geen sprake is van een eigen belang van de Recron bij het bestreden besluit.
De betrokken belangen zijn veeleer aan te merken als individuele belangen die de (belanghebbende) leden van de Recron gemeen hebben.
Gelet hierop kan de Recron niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.1.4. De Vereniging Hiswa heeft zich blijkens haar statutaire doelstelling ten doel gesteld het bevorderen en behartigen van de belangen van haar leden als ondernemers en werkgevers binnen de bedrijfstak waterrecreatie. Zij streeft naar een gezonde en evenwichtige ontwikkeling van deze bedrijfstak met al hetgeen daartoe bevorderlijk kan zijn; een en ander in de ruimste zin des woords.
Het vorenstaande in aanmerking genomen, geldt hetgeen de Afdeling in overweging 2.1.1. in samenhang gelezen met overweging 2.1.3. heeft overwogen evenzeer ten aanzien van de Vereniging Hiswa.
2.1.5. De Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland heeft blijkens haar statutaire doelstelling ten doel het coördineren en behartigen van de gezamenlijke belangen van de eigenaren van windturbines in de provincie Friesland.
Gelet op het feit dat het gebied Zoommeer niet geheel of gedeeltelijk ligt binnen het grondgebied van de provincie Friesland is de Afdeling van oordeel dat het statutaire belang van appellante niet rechtstreeks betrokken kan zijn bij de aanwijzing van dit gebied als speciale beschermingszone. Appellante kan derhalve niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht worden aangemerkt.
2.1.6. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop is het beroep voorzover ingediend door de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien het bezwaar van de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland niet-ontvankelijk verklaren.
Juridisch kader
2.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.2.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen Pro de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.2.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving Zoommeer
2.3. Het gebied Zoommeer ligt in de provincies Zeeland en Noord-Brabant en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Tholen en Bergen op Zoom. Het gebied, bestaande uit een uitgestrekt zoetwatermeer met drooggevallen of opgespoten platen en oeverzones, beslaat een oppervlakte van ongeveer 1.175 hectare. Grote delen van het gebied zijn in eigendom en beheer bij de Staat der Nederlanden en de Stichting Het Brabants Landschap.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.4. Appellanten hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.4.1. Bij uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak; deze is aangehecht).
2.4.2. Appellanten hebben in de voorliggende procedure aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt in de beschermingsbehoefte van de zogenoemde Bijlage I-soorten en overige soorten, als bedoeld in artikel 4, eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn.
2.4.3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zowel op grond van het eerste als op grond van het tweede lid van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn gebieden dienen te worden aangewezen als SBZ.
2.4.4. De Afdeling is van oordeel dat in de formulering van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn noch in de uitspraken van het Hof op dit punt aanleiding kan worden gevonden om een in zwaarte verschillend beschermingsregime van toepassing te achten op de soorten als bedoeld in het eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Verweerder heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat uit genoemd artikel de verplichting voortvloeit om voor zowel de zogenoemde Bijlage I-soorten als voor de overige soorten speciale beschermingszones aan te wijzen.
2.5. In hetgeen appellanten in de voorliggende procedure overigens hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om met betrekking tot de algemene bezwaren tegen de aanwijzing van het Zoommeer als SBZ tot een ander oordeel te komen dan als hiervoor met betrekking tot de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ is verwoord. Gelet hierop is het beroep in zoverre ongegrond.
Gebiedsspecifiek bezwaar
2.6. Appellanten hebben aangevoerd dat verweerder ten onrechte de Schelde-Rijnverbinding in de SBZ heeft opgenomen. Dit kanaal voegt naar hun mening geen ornithologische waarde aan de SBZ toe. Bovendien vormt het kanaal geen landschapsecologische eenheid met het Zoommeer. Appellanten wijzen er in dit verband op dat verweerder bij het bestreden besluit de Molenplaat aan het aangewezen gebied heeft onttrokken.
2.6.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de gekozen begrenzing wel berust op een landschapsecologische motivering en de ornithologische waarden van de SBZ versterkt.
2.6.2. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om ten aanzien van de begrenzing van de SBZ tot een ander oordeel te komen dan zij in overweging 2.4.5. van haar voornoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld.
De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat de Schelde-Rijnverbinding voor de uitvoering van de Vogelrichtlijn een in landschappelijk en vogelkundig opzicht samenhangend geheel met het naastgelegen Zoommeer vormt, niet onredelijk. Ten aanzien van de ornithologische waarden overweegt de Afdeling dat het gebied niet alleen kwalificeert voor de door appellanten genoemde Zwartkopmeeuw en Slobeend, maar eveneens voor Krakeend en de Kluut. De Afdeling merkt nog op dat de begrenzing niet alleen wordt bepaald door de kwalificerende soorten de Kolgans en de Brandgans maar ook door overige zogenoemde begrenzingsoorten, in dit geval de Visdief, de Kleine Zilverreiger, de Lepelaar, de Brandgans, de Fuut, de Aalscholver, de Grauwe Gans, de Rotgans, de Bergeend, de Smient, de Wintertaling, de Pijlstaart, de Kuifeend, de Meerkoet, de Scholekster, de Bontbekplevier, de Strandplevier en de Steenloper.
Strijd met het gelijkheidsbeginsel doet zich hier niet voor, omdat de Molenplaat een voormalig zanddepot betreft, dat is omgeven door dijken en zich, als terrestrisch gebied, tussen de aangewezen wateren Zoommeer en Markiezaatsmeer bevindt. Anders dan de Schelde-Rijnverbinding vormt de Molenplaat daarom geen landschapsecologische eenheid met het Zoommeer.
2.7. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder met de aanwijzing van het gebied Zoommeer als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering heeft gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
Het beroep is in zoverre mitsdien ongegrond.
Proceskosten
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep voorzover ingediend door de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 16 september 2002, voorzover de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland ontvankelijk zijn verklaard;
III. verklaart de bezwaren van de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland niet-ontvankelijk;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) te worden betaald aan appellanten;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Klein Nulent
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 augustus 2003
218-400.