Uitspraak
200202435/1.
Datum uitspraak: 20 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
appellant,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2002, kenmerk 200205259, heeft verweerder onder meer geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot het verlenen van de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V." gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de de Wet milieubeheer voor het injecteren in de diepe ondergrond van operationele vloeistoffen die gescheiden van productiewater vrijkomen, voorzover deze worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstoffen.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 3 mei 2002, bij de Raad van State ingekomen op 6 mei 2002, beroep ingesteld. Appellant heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 5 juli 2002.
Bij brief van 2 augustus 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 december 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van appellant. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door drs. P.G. van der Sleen en M.J. Hopma, ambtenaren van de provincie, en verweerder, vertegenwoordigd door [gemachtigde], mr. R. Ahraoui en ir. R.B.J. van Zwieten, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen. Voorts zijn de minister van Economische Zaken, vertegenwoordigd door ing. M. Mezger, ambtenaar van het ministerie, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V.” vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8.35, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit, worden, indien een vergunning betrekking heeft op een inrichting waarin bij algemene maatregel van bestuur aangegeven gevaarlijke afvalstoffen die in de inrichting zijn ontstaan, op of in de bodem worden gebracht om ze daar te laten, waarvan het - gezien hun aard of de hoeveelheid waarin zij vrijkomen - in het belang van een doelmatige verwijdering noodzakelijk is dat zij buiten Nederland, dan wel binnen Nederland in slechts een of enkele inrichtingen verwijderd worden, bij de toepassing van de hoofdstukken 8 en 13 van de Wet milieubeheer en van afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht, de bepalingen van paragraaf 8.1.3.3 in acht genomen.
Ingevolge artikel 2.3, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit, worden als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 8.35, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, aangewezen de categorieën van inrichtingen, die zijn genoemd in bijlage III, onder 3, bij het Besluit.
In categorie 2 van bijlage III van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit en voorzover hier van belang, worden inrichtingen voor het in de diepe ondergrond brengen van afvalstoffen, voorzover het betreft gevaarlijke afvalstoffen, aangewezen als inrichtingen als bedoeld in artikel 8.35, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen (hierna te noemen: het Baga), zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit, worden als gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen afvalstoffen die geheel of gedeeltelijk bestaan uit stoffen, vermeld in bijlage II, tenzij de concentratie van de stoffen in die afvalstoffen kleiner is dan de in bijlage II daarvoor aangegeven concentratiegrenswaarde.
In bijlage II van het Baga is onder A voor onder meer chroom (VI)-verbindingen, kwik, kwikverbindingen en benzeen een concentratiegrenswaarde van 50 mg/kg opgenomen.
In bijlage III, onder U.2, van het Baga zijn afvalstoffen genoemd die ondanks de overschrijding van een bepaalde concentratiewaarde niet als gevaarlijke afvalstof aangemerkt kunnen worden. In deze bijlage wordt onder U.2, sub n, genoemd formatiewater, inclusief de daarvan niet af te scheiden hulpstoffen, dat in het kader van de uitoefening van het mijnbouwbedrijf, na scheiding van de delfstof, in een daartoe geëigende gas- of olievoerende formatie wordt gebracht.
Ingevolge artikel 8.36, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit, wordt een vergunning, voorzover zij betreft de verwijdering van de betrokken afvalstoffen die van buiten de in richting afkomstig zijn, onderscheidenlijk het op of in de bodem brengen van de betrokken afvalstoffen die in de inrichting zijn ontstaan, niet verleend dan nadat de Minister heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. Artikel 10:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is hierbij niet van toepassing.
Ingevolge artikel 8.36, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit, kan de verklaring slechts in het belang van de doelmatige verwijdering van de betrokken afvalstoffen worden geweigerd. De artikelen 8.8, 8.9 en 8.10 zijn van overeenkomstige toepassing, voorzover die artikelen betrekking hebben op de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 8.36, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit, kan de Minister bij de verklaring bepalen dat de vergunning ter zake waarvan zij wordt gegeven, onder bij de verklaring aan te geven beperkingen dient te worden verleend, of dat aan die vergunning bij de verklaring aan te geven voorschriften dienen te worden verbonden. De artikelen 8.11 tot en met 8.17 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat deze beperkingen en voorschriften slechts betrekking kunnen hebben op de doelmatige verwijdering van de betrokken afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde op de datum van het bestreden besluit en voorzover hier van belang, wordt onder het begrip doelmatige verwijdering van afvalstoffen verstaan een zodanige verwijdering van afvalstoffen dat in ieder geval:
a. de continuïteit van de verwijdering wordt gewaarborgd;
b. de afvalstoffen met inachtneming van artikel 10.1 op effectieve en efficiënte wijze worden verwijderd;
c. de capaciteit van afvalverwijderingsinrichtingen is afgestemd op het aanbod aan te verwijderen afvalstoffen;
d. een onevenwichtige spreiding van afvalverwijderingsinrichtingen wordt voorkomen;
e. een effectief toezicht op de verwijdering mogelijk is.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer strekt er in dit verband toe, dat de verklaring slechts in het belang van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen kan worden geweigerd. Artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer heeft in dit verband de strekking, dat een verklaring in het belang van de doelmatige verwijdering van afvalstoffen onder beperkingen kan worden afgegeven; het derde lid van dit artikel schrijft voor dat bij een verklaring moet worden bepaald dat aan de vergunning de voorschriften moeten worden verbonden die nodig zijn ter verzekering van de doelmatige verwijdering van de betrokken afvalstoffen. Voorzover door dergelijke voorschriften de doelmatigheid van de verwijdering van afvalstoffen niet volledig kan worden verzekerd, moeten voorschriften worden opgelegd die de grootst mogelijke zekerheid bieden dat doelmatige verwijdering plaatsvindt, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat de verklaring moet worden geweigerd indien door het stellen van voorschriften en beperkingen de doelmatigheid niet voldoende kan worden bewerkstelligd.
Bij de toepassing van deze artikelen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde inzichten op de gebieden die de doelmatigheid van de verwijdering van afvalstoffen bepalen.
2.2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot het injecteren in de diepe ondergrond van 790 m³ zogenoemde teruggeproduceerde operationele vloeistoffen (doodpompvloeistof en putstimulatievloeistof; hierna te noemen: de vloeistoffen) per jaar.
2.3. Appellant heeft aangevoerd dat verweerder niet bevoegd was het bestreden besluit te nemen nu de vloeistoffen niet kunnen worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstoffen. Hiertoe heeft hij betoogd dat de betrokken afvalwaterstroom valt onder de uitzondering bedoeld in bijlage III, onder U.2, sub n, van het Baga.
2.3.1. Verweerder meent dat de vloeistoffen niet onder voormelde uitzondering vallen, omdat ze gescheiden van het productiewater worden teruggewonnen. De vloeistoffen worden met tankwagens afgevoerd en zijn tevoren reeds afgescheiden van het formatiewater, aldus verweerder.
2.3.2. De Afdeling stelt aan de hand van de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna te noemen: het deskundigenbericht) het volgende vast. De in bijlage II, onder A, van het Baga opgenomen concentratiegrenswaarden worden door onder meer de in de vloeistoffen voorkomende concentraties chroom, kwik, kwikverbindingen en Benzeen overschreden. Voorts vallen de vloeistoffen niet onder de uitzondering als bedoeld in bijlage III, onder U.2, sub n, van het Baga. Hiertoe overweegt de Afdeling dat deze afvalwaterstromen blijkens het deskundigenbericht vrijwel separaat van het formatiewater kunnen worden teruggewonnen. Verweerder was daarom gelet op artikel 8.35, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in onderlinge samenhang bezien met artikel 8.36, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals deze bepalingen luidden op de datum van het bestreden besluit, bevoegd het bestreden besluit te nemen.
2.4. Appellant heeft voorts aangevoerd dat niet vaststaat dat bovengrondse bewerking van de afvalwaterstromen doelmatiger is dan het injecteren in de diepe ondergrond.
2.4.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit overwogen dat de vloeistoffen bovengronds kunnen worden verwerkt. Bovengrondse verwerking van de vloeistoffen wordt a priori als doelmatiger gezien dan injectie in de diepe ondergrond omdat het gebruik van de diepe ondergrond om afvalstoffen te bergen niet als een maatschappelijk acceptabele oplossing wordt gezien, aldus verweerder. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat de vloeistoffen hoogwaardiger kunnen worden verwerkt bij het verwerkingsbedrijf CFS te Weert, bij dit bedrijf wordt het afvalwater gereinigd tot een loosbare fractie waarna de restfractie kan worden toegepast in de cementindustrie.
2.4.2. Naar het oordeel van de Afdeling wordt met de enkele stelling dat de verwijdering van de vloeistoffen door injectie in de diepe ondergrond maatschappelijk onacceptabel is, wat daar ook van zij, gelet op de artikelen 1.1, eerste lid, en 10.1 van de Wet milieubeheer, zoals deze bepalingen luidden op de datum van het bestreden besluit, niet deugdelijk gemotiveerd dat deze wijze van verwijdering minder doelmatig is dan de bovengrondse verwerking van deze vloeistoffen. Ook anderszins is dit door verweerder niet aannemelijk gemaakt, nu ter zitting is gebleken dat tenminste 60 vrachtwagenbewegingen per jaar van en naar Weert noodzakelijk zijn om de vloeistoffen aldaar te laten verwerken, en voorts uit het deskundigenbericht blijkt dat door verweerder niet op basis van milieuhygiënische argumenten is vastgesteld of de bovengrondse verwerking van de vloeistoffen doelmatiger is dan het injecteren in diepe ondergrond ervan.
Gezien het vorenstaande kan het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
2.5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover verweerder daarbij heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot het verlenen van de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V." gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet milieubeheer voor het injecteren in de diepe ondergrond van operationele vloeistoffen die gescheiden van productiewater vrijkomen, voorzover deze worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstoffen. De Afdeling laat de overige beroepsgronden buiten bespreking.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 27 februari 2002, kenmerk 200205259, voorzover hij daarbij heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven met betrekking tot het verlenen van de door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V." gevraagde vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wet milieubeheer voor het injecteren in de diepe ondergrond van operationele vloeistoffen die gescheiden van productiewater vrijkomen, voorzover deze worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstoffen;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht
(€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W. van Hardeveld, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Van Hardeveld
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2003
312.