Uitspraak
E03.98.0262.
Datum uitspraak: 20 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Budelco B.V.", gevestigd te Budel-Dorplein,
appellante,
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 21 april 1997 heeft verweerder krachtens artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening (EEG) nr. 259/93 van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna te noemen: de Verordening) bezwaar gemaakt tegen de voornemens van appellante om 30.000 kg kwikhoudende kaarsenfilters en 30.000 kg kwikhoudend keramisch vulmateriaal uit te voeren naar Duitsland.
Bij besluit van 13 januari 1998, kenmerk IMA 98001930, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder de tegen de besluiten van 21 april 1997 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 februari 1998, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 1998, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 25 maart 1998.
Bij brief van 21 augustus 1998 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de behandeling van de onderhavige zaak aangehouden in afwachting van het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) om bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de vragen zoals die zijn geformuleerd in de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2000. Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 heeft het Hof uitspraak gedaan.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2003, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.A.G. Welschen, mr. M.H. Meijer en ing. J.A. Koreman, is verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 5 maart 1997 heeft appellante op grond van de Verordening kennisgevingen gedaan van haar voornemen van 1 april 1997 tot en met 1 april 1998 onderscheidenlijk 30.000 kg met kwiksulfide verontreinigde kaarsenfilters en 30.000 kg met kwiksulfide verontreinigd keramisch vulmateriaal over te brengen naar Kali und Salz Entsorgung GmbH te Duitsland. De verwerkingswijze van deze afvalstoffen is op de kennisgevingsfomulieren met respectievelijk de kenmerken NL 86206 en NL 86209 aangemerkt als een handeling van verwijdering als bedoeld in de bij de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, (hierna te noemen: de Richtlijn) behorende bijlage IIA onder D12 ‘permanente opslag’. De onderhavige afvalstoffen worden, opgeslagen in vaten, gestort in een ondergrondse deponie.
2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn primaire besluiten van 21 april 1997, waarbij hij bezwaar maakt tegen de onderhavige overbrengingen van voornoemde afvalstoffen, gehandhaafd. Verweerder heeft aan het bestreden besluit de overweging ten grondslag gelegd dat de voorgenomen overbrengingen naar zijn mening niet in overeenstemming zijn met het in het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen II van juni 1997 (hierna: het MJP-GA II) neergelegde beleid ten aanzien van de uitvoer van voor definitieve verwijdering bestemde gevaarlijke afvalstoffen en meer in het bijzonder zijn beleid ten aanzien van het storten van kwikhoudende C1-afvalstoffen. De uitvoer voor het storten van de onderhavige kwikhoudende afvalstoffen is verboden, zo stelt verweerder. Verweerder heeft zich blijkens het bestreden besluit in dit verband gebaseerd op het in het MJP-GA II opgenomen beginsel van nationale zelfverzorging. Hiertoe voert hij aan dat, nu in Nederland door AVR/BMT een proefverwerkingsinstallatie voor kwikhoudende afvalstromen met een vacuümdistillatie-unit wordt geëxploiteerd, voldoende verwerkingscapaciteit voor kwikhoudende afvalstoffen in Nederland beschikbaar is.
2.3. Appellante betoogt dat verweerder zijn besluiten om bezwaar te maken tegen de uitvoer van kwikhoudende C-1 afvalstoffen ten onrechte heeft gehandhaafd.
Appellante voert aan dat het in de onderhavige zaak toegepaste beleid, zoals dit is neergelegd in het MJP-GA II, in strijd is met artikel 34 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag; thans, na wijziging, artikel 29 EG). Dit beleid, inhoudende een uitvoerverbod van afvalstoffen die bestemd zijn voor de definitieve verwijdering tenzij er onvoldoende capaciteit voor definitieve verwijdering in Nederland aanwezig is, komt volgens appellante neer op een verboden maatregel als bedoeld in voormeld artikel. Voorts stelt appellante dat de toepassing die verweerder aan het nationale zelfverzorgingsbeginsel geeft niet in overeenstemming is met de Verordening. Zij betwijfelt verder of de Verordening zelf in overeenstemming is met voornoemd artikel uit het Verdrag.
Volgens appellante bestaat er voldoende aanleiding om van het door verweerder gehanteerde beleid, inhoudende het verbod om kwikhoudende C-1 afvalstoffen uit te voeren, af te wijken. Zij stelt dat, hoewel het technisch mogelijk is de afvalstoffen bij de AVR/BMT te verwerken, de verwerking van de met kwiksulfide verontreinigde kaarsenfilters en keramische vulmateriaal zowel uit milieuhygiënisch als uit economisch oogpunt niet wenselijk is. Zij voert hierbij aan dat verwerking van de onderhavige afvalstoffen niet leidt tot een substantiële volumereductie. Voorts is er naar de mening van appellante sprake van een overaanbod van kwikhoudende afvalstoffen op de wereldmarkt en wordt kwik veelal op een milieuhygiënisch onverantwoorde wijze toegepast. Verder acht zij de verwerkingskosten bij de AVR/BMT in Nederland disproportioneel.
Ook is appellante van mening dat AVR/BMT een monopoliepositie bekleedt hetgeen in strijd is met de artikelen 86 en 90 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikelen 82 en 86 EG).
2.4. Ingevolge artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening kunnen de bevoegde autoriteiten van verzending en van bestemming, rekening houdend met geografische omstandigheden en de behoefte aan gespecialiseerde installaties voor bepaalde soorten afvalstoffen, gemotiveerde bezwaren maken tegen de voorgenomen overbrenging, indien deze niet in overeenstemming is met de Richtlijn, in het bijzonder de artikelen 5 en 7:
i) ten einde het beginsel van zelfverzorging op communautair en nationaal niveau toe te passen,
ii) wanneer de installatie afvalstoffen uit een dichterbij gelegen bron moet verwijderen en door de bevoegde autoriteit voorrang aan die afvalstoffen is gegeven en
iii) om te waarborgen dat de overbrenging in overeenstemming is met de afvalbeheersplannen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn nemen de Lid-Staten, wanneer dat noodzakelijk of dienstig blijkt te zijn in samenwerking met andere Lid-Staten, de nodige maatregelen om een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties op te zetten, waarbij rekening wordt gehouden met de beste beschikbare technologieën die geen overmatig hoge kosten veroorzaken. Met dit net moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de Lid-Staten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven, waarbij rekening wordt gehouden met geografische omstandigheden of met de behoefte aan speciale installaties voor bepaalde soorten afval.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Richtlijn moet het met dit net bovendien mogelijk zijn afvalstoffen te verwijderen in een van de meest, nabije, daartoe geschikte installaties met behulp van de meest geschikte methoden en technologieën om een hoog niveau van bescherming van het milieu en de volksgezondheid te waarborgen, moet de Gemeenschap als geheel zelfverzorgend op het gebied van afvalverwijdering kunnen worden en moeten de Lid-Staten afzonderlijk naar dit doel kunnen streven.
Ingevolge artikel 34 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 29 EG) zijn kwantitatieve uitvoerbeperkingen en alle maatregelen van gelijke werking tussen de Lid-Staten verboden.
2.5. De Afdeling stelt vast dat het MJP-GA II een afvalbeheersplan is als bedoeld in artikel 4, derde lid, onder b, sub iii, van de Verordening.
In hoofdstuk 4 van het MJP-GA II worden de uitgangspunten weergegeven die ten grondslag liggen aan het beleid voor verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen. In paragraaf 4.2 worden de internationale randvoorwaarden weergegeven die ten grondslag liggen aan de uitgangspunten zoals deze zijn verwoord in paragraaf 4.3. In paragraaf 4.3.1 is bepaald dat de kern van het afvalstoffenbeleid is dat de verwijdering van afvalstoffen geschiedt op een zo hoogwaardig mogelijke wijze. In paragraaf 4.3.2 wordt voor de definitieve verwijdering (verbranden en storten) de prioriteit gelegd bij het nationale zelfvoorzieningsbeginsel. In paragraaf 4.3.3 is bepaald dat het beginsel van nabijheid bij definitieve verwijdering een element kan zijn bij de toetsing van aanvragen voor overbrengingen van afvalstoffen ten behoeve van definitieve verwijdering.
In hoofdstuk 8 van het MJP-GA II is het toetsingskader in- en uitvoer beschreven. In paragraaf 8.2 is het algemene beleid ten aanzien van de in- en uitvoer ten behoeve van definitieve verwijdering weergegeven, voorzover het overbrengingen betreft binnen de EU-lidstaten. Ingevolge dit algemene beleid maakt Nederland – conform artikel 4, derde lid, onder b, van de Verordening – in beginsel gemotiveerd bezwaar tegen de overbrenging van alle voor definitieve verwijdering bestemde gevaarlijke afvalstoffen op basis van het principe van zelfvoorziening op nationaal niveau (noodzakelijk voor de waarborging van de continuïteit van de definitieve verwijdering), voorzover voldoende capaciteit voor definitieve verwijdering in Nederland aanwezig is.
Het MJP-GA II geeft in deel II, per afvalsector, een beschrijving van de betreffende verwijderingsstructuur en geeft aan welke maatregelen, onder andere met betrekking tot de uitvoer, nodig zijn om de verwijderingsstructuur te optimaliseren (zogeheten sectorplannen). Gevallen waarin uitvoer ten behoeve van definitieve verwijdering – in afwijking van het bovenstaande algemene beleid – wel wordt toegestaan, zijn in de sectorplannen aangegeven.
In het onderhavige geval is sectorplan 19 van het MJP-GA II “ Te storten C1-Afvalstoffen” van toepassing. Uit dit plan volgt dat de uitvoer van kwikhoudend afval om te storten niet wordt toegestaan, tenzij het nuttig wordt toegepast.
2.6. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) heeft in zijn arrest van 13 december 2001 in de zaak C-324/99 (Daimler Chrysler AG), mede onder verwijzing naar zijn arresten van 28 juni 1994 in de zaak C-187/93 (Parlement/Raad), 12 oktober 1993 in de zaak C-37/92 (Vanacker en Lesage) en 9 juli 1992 in de zaak C-2/90 (Commissie/België), voor recht verklaard dat wanneer op communautair niveau een geharmoniseerde regeling is getroffen voor een bepaalde materie, alle daarop betrekking hebbende nationale regelingen aan de bepalingen van de harmonisatieregeling moeten worden getoetst en niet aan de artikelen 30, 34 en 36 van het EG-Verdrag (thans, na wijziging, de artikelen 28, 29 en 30 EG). Het Hof overweegt voorts dat de Verordening de voorwaarden voor de overbrenging van afvalstoffen tussen de lidstaten regelt alsmede de procedures die voor de toestemming daartoe moeten worden gevolgd. Al deze voorwaarden en procedures zijn vastgesteld om de bescherming van het milieu te garanderen, rekening houdend met doelstellingen van milieubeleid, zoals de beginselen van nabijheid, voorrang voor nuttige toepassing en zelfverzorging op communautair en nationaal niveau. Het Hof merkt verder op dat het doel van de Verordening erin bestaat een geharmoniseerd stelsel van procedures in te voeren waarmee het verkeer van afvalstoffen kan worden beperkt om het milieu te beschermen. Mitsdien volgt uit de context waarbinnen de Verordening is vastgesteld, haar aard, haar doelstellingen en haar inhoud, dat zij een geharmoniseerde regeling op communautair niveau bevat voor de overbrenging van afvalstoffen, teneinde de bescherming van het milieu te waarborgen. Elke nationale maatregel betreffende de overbrenging van afvalstoffen moet dus, zo overweegt het Hof, worden getoetst aan de bepalingen van deze Verordening en niet aan de artikelen 28, 29 en 30 EG.
De Afdeling overweegt gelet op voornoemd arrest van het Hof dat het in het MJP-GA II verwoorde beleid inzake de uitvoer van gevaarlijke afvalstoffen, waar verweerder zich in het bestreden besluit op heeft gebaseerd, dient te worden getoetst aan de Verordening en niet aan de artikelen 28, 29 en 30 EG.
2.7. De Afdeling overweegt verder dat uit artikel 4, derde lid, onder b, aanhef en sub iii, van de Verordening volgt dat verweerder gemotiveerd bezwaren kan maken tegen de voorgenomen overbrengingen op grond van de in dit artikel onder sub iii genoemde grond, indien de overbrengingen niet in overeenstemming zijn met de Richtlijn, in het bijzonder de artikelen 5 en 7. Artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn betreft - kort weergegeven - het beginsel van zelfverzorging op nationaal en communautair niveau en richt zich op het gebied van de afvalverwijdering en het realiseren en instandhouden van een geïntegreerd en toereikend net van verwijderingsinstallaties.
Tussen partijen is niet in geschil dat ten tijde van het nemen van het primaire besluit en het bestreden besluit in Nederland geen mogelijkheden voor verwijdering door verbranden of storten van de onderhavige kwikhoudende afvalstoffen bestonden. Blijkens de stukken was verwerking van de onderhavige afvalstoffen in Nederland wel mogelijk bij de AVR/BMT in een proefverwerkingsinstallatie voor kwikhoudende afvalstoffen met een zogenaamde vacuüm-distillatie unit. Aldaar worden de afvalstoffen gereinigd van het kwik, dat vervolgens voor hergebruik op de markt wordt gebracht, waarna de reststoffen worden verbrand en in een C3-depot gestort worden.
Gelet op de stukken en het door verweerder ter zitting gehouden betoog inzake de verwerking van kwikhoudende afvalstoffen ten tijde van het nemen van het primaire en het bestreden besluit, overweegt de Afdeling dat de terugwinning van kwik uit de onderhavige afvalstoffen door de AVR/BMT kan worden aangemerkt als een handeling van nuttige toepassing. De vacuüm-distillatie unit van de AVR/BMT kan derhalve niet worden aangemerkt als een verwijderingsinstallatie, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Richtlijn, waarvoor, teneinde de zelfverzorging te realiseren en te behouden, de continuïteit dient te worden gewaarborgd en die verweerder kan betrekken bij zijn beslissing om bezwaar te maken tegen de uitvoer van de onderhavige afvalstoffen.
Nu voornoemde installatie in Nederland waar verwerking van de onderhavige afvalstoffen kan plaatsvinden niet kan worden aangemerkt als een verwijderingsinstallatie als bedoeld in artikel 5 van de Richtlijn en ook overigens geen verwijderingsinstallaties voor de onderhavige gevaarlijke afvalstoffen (verbrandingsovens en stortplaatsen) in Nederland beschikbaar zijn, heeft verweerder het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende deugdelijk gemotiveerd.
2.8. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 13 januari 1998, kenmerk IMA 98001930;
III. veroordeelt de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 190,59) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Den Broeder
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2003
187-374.