Uitspraak
200206218/1.
Datum uitspraak: 27 augustus 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Wymbritseradiel,
2. de vereniging "Noordelijke Land- en Tuinbouworganisatie" (hierna: NLTO), gevestigd te Drachten, alsmede [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats], respectievelijk [woonplaats],
3. de vereniging "Koninklijke Nederlandse Jagersvereniging", gevestigd te Amersfoort, alsmede de wildbeheereenheid De Marren en de wildbeheereenheid De Lytse Sûdwesthoeke (hierna: KNJV c.s.),
4. het college van burgemeester en wethouders van Nijefurd,
5. de vereniging "Vereniging van Recreatieondernemers Nederland" (hierna: Recron), gevestigd te Arnhem, de vereniging “Vereniging Hiswa”, gevestigd te Edam, de vereniging “Koninklijk Nederlands Watersport Verbond”, gevestigd te Bunnik, het Productschap Vis, gevestigd te Rijswijk,
de vereniging “Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland”, gevestigd te Franeker,
6. de Federatie Particulier Grondbezit, gevestigd te Zeist,
7. de wildbeheereenheid Gaasterland, [appellanten sub 7], gevestigd, respectievelijk wonend te [plaats], respectievelijk [plaats],
8. de stichting "Stichting Initiatiefgroep Verontruste Gaasterlanders" en de vereniging "Vereniging Agrarisch en Particulier Natuur- en Landschapsbeheer Bosk en Greide, gevestigd te Oudemirdum,
appellanten,
en
de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcr. 31 maart 2000, nr. 65) heeft verweerder het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Oudegaasterbrekken e.o., aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn). Bij voornoemd besluit heeft verweerder voorts het voornoemde gebied aangewezen voor opname in de lijst van watergebieden van internationale betekenis als bedoeld in artikel 2 van de op 2 februari 1971 te Ramsar, Iran, tot stand gekomen Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (Trb. 1975, 84 en Trb. 1980, 90; hierna: Wetlands-Conventie).
Bij besluit van 28 oktober 2002 heeft verweerder de tegen de aanwijzing als speciale beschermingszone gemaakte bezwaren gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 22 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op 25 november 2002, appellanten sub 2 bij brief van 5 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 6 december 2002, appellanten sub 3 bij brief van 3 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2002, appellant sub 4 bij brief van 3 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 december 2002, appellanten sub 5 bij brief van 6 december 2002, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 6 december 2002, appellante sub 6 bij brief van 6 december 2002, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 6 december 2002, appellanten sub 7 bij brief van 6 december 2002, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 6 december 2002, en appellanten sub 8 bij brief van 6 december 2002, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 6 december 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 3 januari 2003. Appellanten sub 3 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 19 december 2002. Appellant sub 4 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 30 januari 2003.
Bij brief van 31 maart 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2003, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door M.B. Faasse, ambtenaar van de gemeente, appellanten sub 4, sub 5, sub 6, sub 7 en sub 8, vertegenwoordigd door mr. P.C.H. van Schooten, advocaat te Assen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.A.H.J. Anthonissen en mr. J.A.W.M. Ponten, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
Appellanten sub 3, met bericht, en appellanten sub 2 zijn niet verschenen.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid in bezwaar en beroep
2.1. Met betrekking tot het beroep van appellanten sub 2, voor zover ingesteld door de NLTO, sub 5, voor zover ingesteld door de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, sub 6, sub 7, voor zover ingesteld door [appellanten sub7], en sub 8, voor zover ingesteld door de Vereniging Agrarisch en Particulier Natuur- en Landschapsbeheer Bosk en Greide, overweegt de Afdeling het volgende.
2.2. De Vereniging Agrarisch en Particulier Natuur- en Landschapsbeheer Bosk en Greide, [appellanten sub 7] hebben geen bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Er bestaat geen grond om te oordelen dat hen dit niet redelijkerwijs kan worden verweten. Appellanten kunnen daarom, gelet op artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, geen beroep instellen tegen het op het bezwaar genomen besluit.
2.2.1. Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellanten sub 7, voor zover ingesteld [appellanten sub 7], en appellanten sub 8, voor zover ingediend door de Vereniging Agrarisch en Particulier Natuur- en Landschapsbeheer Bosk en Greide, niet-ontvankelijk.
2.3. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen tevens beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Met betrekking tot het zijn van belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht, overweegt de Afdeling dat uit vaste jurisprudentie volgt dat het bij de belangen van een rechtspersoon als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van die wet moet gaan om een aan de statutaire doelstelling ontleend algemeen of collectief belang, dat door een besluit direct wordt of dreigt te worden aangetast, waarbij dat belang los kan worden gezien van dat van de individuele leden en waarvan de behartiging de trekken dient te vertonen van behartiging van bovenindividuele belangen.
2.3.1. Blijkens de doelstelling van de Recron (artikel 2 van de statuten) heeft de vereniging ten doel het behartigen of doen behartigen van de belangen van recreatieondernemers en –ondernemingen in de ruimste zin des woords, waaronder begrepen campings, bungalowparken, groepsaccomodaties, dagrecreatieve bedrijven, buiten- en binnensportbedrijven, zwembaden, musea, dierentuinen, bedrijven met een gemengde bedrijfsvoering en andere ondernemingen werkzaam in de sector recreatie. De vereniging heeft voorts ten doel het fungeren als kennis- en adviescentrum voor de hiervoor genoemde ondernemers en ondernemingen.
De vereniging tracht haar doel onder meer te bereiken door het behartigen van de belangen van haar leden in de ruimste zin, waaronder begrepen het instellen van rechtsvorderingen namens één of meer van haar leden, waar de belangen van de individuele leden van de vereniging in het geding zijn.
2.3.2. In dit geding komt de Recron op voor belangen van een beperkt aantal recreatieondernemingen. Het opkomen voor de belangen van die recreatieondernemingen kan niet worden aangemerkt als het behartigen van een algemeen of collectief belang in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Evenmin vloeit uit de (dreigende) aantasting van de individuele belangen van de recreatieondernemers voort dat tevens het belang van de Recron als organisatie in het geding is, zodat geen sprake is van een eigen belang van de Recron bij het bestreden besluit.
De betrokken belangen zijn veeleer aan te merken als individuele belangen die de (belanghebbende) leden van de Recron gemeen hebben.
Gelet hierop kan de Recron niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
2.3.3. De Vereniging Hiswa heeft zich blijkens haar statutaire doelstelling ten doel gesteld het bevorderen en behartigen van de belangen van haar leden als ondernemers en werkgevers binnen de bedrijfstak waterrecreatie. Zij streeft naar een gezonde en evenwichtige ontwikkeling van deze bedrijfstak met al hetgeen daartoe bevorderlijk kan zijn; een en ander in de ruimste zin des woords.
De Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland heeft blijkens haar statutaire doelstelling ten doel het coördineren en behartigen van de gezamenlijke belangen van de eigenaren van windturbines in de provincie Friesland.
Blijkens de doelstelling van de NLTO (artikel 2 van de statuten) heeft de vereniging ten doel de belangen van de agrarische sector in de provincies Groningen, Friesland, Drenthe en Flevoland en van de in die sector werkzame ondernemers te bevorderen, alles in de ruimste zin des woords.
De Federatie Particulier Grondbezit heeft blijkens haar statutaire doelstelling ten doel om de belangen van de leden als particuliere eigenaren of zakelijk gerechtigden van landelijke eigendommen en die van hun regionale afdelingen en commissies te behartigen bij overheden en maatschappelijke organisaties. De Federatie heeft mede ten doel om de positie van particuliere grondeigenaren te versterken en particulier grondbezit te bevorderen.
Het vorenstaande in aanmerking genomen, geldt hetgeen de Afdeling in overweging 2.3. in samenhang gelezen met overweging 2.3.2. heeft overwogen evenzeer ten aanzien van de Vereniging Hiswa, de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, de NLTO en de Federatie Particulier Grondbezit.
2.3.4. Gelet op het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat verweerder de bezwaren van de NLTO, de Federatie Particulier Grondbezit, de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland ten onrechte heeft ontvangen. Gelet hierop zijn de beroepen van appellanten sub 2, voor zover ingesteld door de NLTO, appellanten sub 5, voor zover ingesteld door de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, en appellante sub 6 gegrond en dient het bestreden besluit in zoverre te worden vernietigd. Doende wat verweerder had behoren te doen, zal de Afdeling door zelf in de zaak te voorzien de bezwaren van de NLTO, de Federatie Particulier Grondbezit, de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland niet-ontvankelijk verklaren.
Juridisch kader
2.4. Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten alle benodigde maatregelen te nemen om voor alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de Lidstaten een voldoende gevarieerdheid van leefgebieden en een voldoende omvang ervan te beschermen, in stand te houden of te herstellen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in Bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone (hierna: SBZ).
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels, waarbij rekening wordt gehouden met de behoeften van het gebied van bescherming in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is, ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones. Met het oog hierop dienen de Lidstaten zelf bijzondere aandacht te besteden aan de bescherming van watergebieden en in het bijzonder aan watergebieden van internationale betekenis.
In artikel 4, vierde lid, eerste volzin, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen nemen om vervuiling en verslechtering van de woongebieden in de in het eerste en tweede lid bedoelde beschermingszones te voorkomen, alsmede om te voorkomen dat de vogels aldaar worden verstoord, voor zover deze vervuiling, verslechtering en storing, gelet op de doelstellingen van dit artikel, van wezenlijke invloed zijn.
2.4.1. In artikel 3, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: Habitatrichtlijn) is bepaald dat een coherent Europees ecologisch netwerk wordt gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk, dat bestaat uit gebieden met in bijlage I van deze richtlijn vermelde typen natuurlijke habitats en habitats van in bijlage II genoemde soorten, moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de Lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.
In artikel 6, tweede lid, is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
In artikel 6, derde lid, is bepaald dat voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling wordt gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, is onder meer bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
Ingevolge artikel 7 komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste zin, van de Vogelrichtlijn, voor wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen of bij analogie overeenkomstig artikel 4, tweede lid, van die richtlijn zijn erkend, zulks vanaf de datum van toepassing van de onderhavige richtlijn, dan wel vanaf de datum van de aanwijzing of erkenning door een Lid-Staat overeenkomstig de Vogelrichtlijn, indien deze datum later valt.
2.4.2. Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 wijst de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij gebieden aan ter uitvoering van verdragen of andere internationale verplichtingen met betrekking tot natuur- en landschapsbehoud, voor zover die verdragen of verplichtingen zulks met zich brengen. Ingevolge het tweede lid van dat artikel gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.
Gebiedsbeschrijving Oudegaasterbrekken e.o.
2.5. Het gebied Oudegaasterbrekken e.o. ligt in de provincie Fryslân en behoort tot het grondgebied van de gemeenten Wymbritseradiel en Nijefurd. Het gebied bestaat uit een aantal met elkaar in verbinding staande meren en meertjes (Het Vliet, Rietmeer, Sipkemeer, Oudegaasterbrekken, Bombrekken, Vlakke Brekken, Het Hop, Ringwiel, De Grons, Zandige Grons, Zandmeer en Groote Gaastmeer) met rietkragen, en beslaat een oppervlakte van ongeveer 850 hectare.
Algemene bezwaren tegen de aanwijzing
2.6. Appellanten hebben in beroep algemene bezwaren aangevoerd tegen de aanwijzing van het gebied als SBZ, onder meer betreffende de gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria, de rechtsgevolgen van het aanwijzingsbesluit en het ontbreken van nadeelcompensatie.
2.7. Bij uitspraak van 19 maart 2003, no. 200201933/1, heeft de Afdeling uitspraak gedaan inzake het beroep van de KNJV en anderen en de Gors- en Ambachtsheerlijkheid van Zuid-Beijerland tegen de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Hierbij is de Afdeling ingegaan op diverse beroepsgronden tegen het aanwijzingsbesluit in het algemeen. Onder de in die procedure aangevoerde beroepsgronden zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens de in de voorliggende procedure aangevoerde algemene bezwaren van appellanten tegen het aanwijzingsbesluit te vatten. Daarom verwijst de Afdeling naar hetgeen zij in de genoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen onder het kopje ‘Algemene bezwaren tegen de aanwijzing’ (overwegingen 2.4. tot en met 2.8.2. in de uitspraak; deze is aangehecht).
2.8. In aanvulling op de in de voornoemde uitspraak besproken beroepsgronden overweegt de Afdeling thans het volgende.
Anders dan ten tijde van het bestreden besluit in de voornoemde uitspraak inzake de SBZ Haringvliet, is ten tijde van het thans voorliggend bestreden besluit de Flora- en faunawet inwerkinggetreden.
Gelet hierop overweegt de Afdeling, anders dan in de genoemde uitspraak in de overwegingen 2.6.1. en 2.8.2., thans als volgt.
De KNJV c.s. voeren aan schade te zullen lijden als gevolg van het aanwijzingsbesluit in het algemeen en meer in het bijzonder als gevolg van het met de aanwijzing samenhangende jachtverbod zoals opgenomen in artikel 46 van de Flora- en faunawet. Zij hebben de aard en de omvang van deze schade echter niet nader geconcretiseerd.
De Afdeling overweegt dat noch als gevolg van het jachtverbod - nog afgezien van de vraag of in verband hiermee schade optreedt als gevolg van het aanwijzingsbesluit - noch in het algemeen is gebleken van zodanig ernstige schade dat verweerder het bestreden aanwijzingsbesluit niet op zorgvuldige wijze had kunnen nemen zonder zich vooraf de belangen van appellanten op dit punt aan te trekken. Zij betrekt hierbij tevens de mogelijkheid voor appellanten om nadat het aanwijzingsbesluit rechtskracht heeft gekregen en daadwerkelijk van schade als gevolg daarvan is gebleken, zich tot verweerder te wenden met een zelfstandig verzoek om schadevergoeding.
Gelet op het vorenstaande is het beroep van de KNJV c.s. ook in de voorliggende procedure op dit punt ongegrond.
2.9. Appellanten sub 4, 5, 7 en 8 hebben in de voorliggende procedure aangevoerd dat verweerder ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt in de beschermingsbehoefte van de zogenoemde Bijlage I-soorten en overige soorten, als bedoeld in artikel 4, eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Appellanten hebben voorts, ter onderbouwing van hun betoog dat de door verweerder gehanteerde selectie- en begrenzingsmethode onvolledig of anderszins onjuist is, één en ander naar voren gebracht, hetgeen neerkomt op een (op onderdelen) alternatieve, naar de mening van appellanten betere, methode van selectie en begrenzing.
2.9.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat zowel op grond van het eerste als op grond van het tweede lid van artikel 4 van de Vogelrichtlijn gebieden dienen te worden aangewezen als SBZ.
2.9.2. De Afdeling is van oordeel dat in de formulering van artikel 4 van de Vogelrichtlijn noch in de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen op dit punt aanleiding kan worden gevonden om een in zwaarte verschillend beschermingsregime van toepassing te achten op de soorten als bedoeld in het eerste, respectievelijk tweede lid, van de Vogelrichtlijn. Verweerder heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat uit genoemd artikel de verplichting voortvloeit om voor zowel de zogenoemde Bijlage I-soorten als voor de overige soorten speciale beschermingszones aan te wijzen.
Voorts overweegt de Afdeling ten aanzien van de door appellanten aangevoerde alternatieve methode van selectie en begrenzing, wat daar verder van zij, dat hiermee niet is komen vast te staan dat de door verweerder gehanteerde selectie- en begrenzingencriteria kennelijk onredelijk of anderszins onjuist zijn, zodat hierin geen aanleiding wordt gezien om het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig te achten.
2.10. Voorts heeft het college van burgemeester en wethouders van Wymbritseradiel als bezwaar van algemene aard aangevoerd dat naar zijn mening ten onrechte niet is voorzien in bufferzones aan de landzijde van (jacht)havens. Appellanten sub 4 hebben aangevoerd dat in het bestreden besluit niet is gemotiveerd waarom een zone rond jachthavens van 100 meter wel en van 250 meter niet in het belang van vogels is.
2.10.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat Vogelrichtlijngebieden alleen geselecteerd mogen worden op grond van vogelkundige criteria. Bij de begrenzing is uitgegaan van landschapsecologische eenheden en de biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten. Bestaande bebouwingen (inclusief erven en tuinen) en verhardingen maken om die reden geen deel uit van de SBZ. Verweerder heeft een zone van 100 of zelfs 250 meter daaromheen niet nodig geacht, omdat dat naar zijn mening niet het belang van de vogels dient. De zone van 100 meter rond jachthavens is opgenomen om tekentechnische redenen, rekening houdend met de grilligheid van de ruimtelijke configuratie en de diversiteit van de contouren van (jacht)havens.
2.10.2. Zoals de Afdeling in overweging 2.4.5. van haar eerdergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld, ziet zij geen aanleiding de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding om wat betreft een zone rond (jacht)havens thans tot een ander oordeel te komen. Slechts ornithologische en landschapsecologische overwegingen mogen bij de begrenzing worden gehanteerd. De biotoopeisen van de desbetreffende vogelsoorten spelen hierbij een grote rol. Bestaande bebouwingen en verhardingen maken daarom geen deel uit van een SBZ. (Jacht)havens maken evenmin deel uit van een SBZ. Bij (jacht)havens die geheel binnen een SBZ liggen, valt aan de waterzijde een zone van 100 meter, gemeten vanaf de havenmond c.q. de aanlegsteigers, ook buiten de begrenzing. Grenst een jachthaven aan de buitenzijde direct aan de SBZ, dan is de zone van 100 meter ook buiten de begrenzing van de SBZ gehouden.
Voor verruiming van deze zone heeft verweerder geen aanleiding hoeven zien. De wens van appellanten om een ruimere zone of een dergelijke zone rond stranden en campings is kennelijk ingegeven door recreatieve belangen.
Gelet op hetgeen de Afdeling in haar meergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft overwogen, bestaat er evenwel geen ruimte om recreatieve belangen te betrekken in de belangenafweging die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit. De mogelijkheid van uitbreiding of intensivering van recreatieve activiteiten in de toekomst zal onder meer moeten worden beoordeeld in het licht van het afwegingskader dat is opgenomen in de ter uitvoering van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn vast te stellen algemeen verbindende voorschriften en bij het ontbreken daarvan in artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn zelf. Eén en ander staat in de onderhavige procedure niet ter beoordeling.
2.11. Het college van burgemeester en wethouders van Wymbritseradiel heeft voorts als bezwaar van algemene aard onder verwijzing naar artikel 31a, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) aangevoerd dat verweerder in het bestreden besluit ten onrechte geen duidelijkheid verschaft over de vraag of het gemeentebestuur aansprakelijk kan worden gesteld voor vergoeding van schade die voortvloeit uit de aanwijzing tot SBZ.
2.11.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij niet in staat is duidelijkheid te scheppen in een voor appellant toekomstige onzekere gebeurtenis.
2.11.2. Indien ten behoeve van belangen, uitsluitend of mede behartigd door andere openbare lichamen dan de gemeente, op schriftelijk verzoek van die openbare lichamen, dan wel krachtens wettelijk voorschrift bepalingen in een bestemmingsplan zijn opgenomen die hogere kosten voor de gemeente ten gevolge kunnen hebben en blijkens de bij het bestemmingsplan behorende toelichting over de verdeling van deze kosten geen overeenstemming kon worden bereikt, kan de gemeenteraad op grond van artikel 31a, eerste lid, van de WRO binnen de termijn, bedoeld in artikel 28, eerste lid, van de WRO gedeputeerde staten verzoeken gelijktijdig met hun besluit omtrent goedkeuring van het vastgestelde plan te beslissen omtrent het opleggen van de verplichting aan die openbare lichamen de hogere kosten, welke redelijkerwijs niet of niet geheel ten laste van de gemeente behoren te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd en evenmin krachtens wettelijk voorschrift is uitgesloten, geheel of gedeeltelijk aan de gemeente te vergoeden.
Indien ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan de hogere kosten, bedoeld in het eerste lid, in redelijkheid niet waren te voorzien, kunnen gedeputeerde staten ingevolge het tweede lid van artikel 31a van de WRO, in afwijking van het eerste lid, op een desbetreffend verzoek van de gemeente beslissen nadat het bestemmingsplan in werking is getreden. Burgemeester en wethouders vermelden in hun verzoek uitdrukkelijk waarom over de verdeling van de hogere kosten tussen de gemeente en de desbetreffende openbare lichamen geen overeenstemming kon worden bereikt.
Ingevolge artikel 31a, derde lid, van de WRO, voorzover hier van belang, beslist de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer dan wel beslissen deze minister en de minister die het mede aangaat, in afwijking van het eerste en het tweede lid, omtrent een verzoek als bedoeld in die leden, indien het andere openbaar lichaam het Rijk is.
2.11.3. Gelet op artikel 31a van de WRO heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat onduidelijkheid omtrent de aansprakelijkheid voor eventuele planschade die voortvloeit uit de aanwijzing als SBZ niet kan leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Uit artikel 31a van de WRO volgt immers dat eerst op het moment van goedkeuring van een bestemmingsplan waarin de gemeenteraad de aanwijzing als SBZ heeft verwerkt, de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) dienen te beslissen op een verzoek van de gemeenteraad de kosten daarvan niet of niet geheel ten laste van de gemeente te laten blijven.
2.12. In hetgeen appellanten in de voorliggende procedure overigens hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om met betrekking tot de algemene bezwaren tegen de aanwijzing van Oudegaasterbrekken e.o. als SBZ tot een ander oordeel te komen dan als hiervoor met betrekking tot de aanwijzing van het Haringvliet als SBZ is verwoord. Gelet hierop zijn de beroepen van appellanten, voorzover ontvankelijk, in zoverre ongegrond.
Gebiedsspecifieke bezwaren
2.13. De KNJV c.s. hebben aangevoerd dat het niet aangaat naast de kwalificerende soorten Kleine Rietgans en Brandgans, tevens ook begrenzingssoorten als Kolgans, Smient en Wulp bij de aanwijzing als SBZ te betrekken. Appellant sub 4 betwist de bij de aanwijzing gehanteerde criteria en telgegevens ten aanzien van de Brandgans en de Kleine Rietgans. Appellanten sub 2 hebben in dat verband aangevoerd dat de telgegevens van Vogelbescherming Nederland ten onrechte door verweerder als objectief zijn beschouwd. Appellanten sub 2 hebben in beroep verder aangevoerd dat graslanden ten noorden van de spoorlijn Sneek-Stavoren intensief worden gebruikt en bemest; deze gronden zijn daarom geen belangrijk onderdeel van het ecosysteem waarin beschermde vogels voorkomen. Appellanten stellen dat de deelgebieden Het Vliet, Rietmeer, Sipkemeer, Oudegaasterbrekken, Bombrekken, Vlakke Brekken, Het Hop, Ringwiel, Zandmeer en Groote Gaastmeer in het aanwijzingsbesluit ten onrechte als samenhangend geheel worden beschouwd.
2.13.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de Oudegaasterbrekken c.s. als SBZ kwalificeert voor de soorten Kleine Rietgans en Brandgans. Hierbij zijn de juiste telgegevens gehanteerd.
Voorts stelt verweerder dat in de systematiek van de aanwijzing niet is vereist dat ieder perceel zelfstandig aan de criteria voldoet. Het gaat om de landschapsecologische eenheid van een gebied die als geheel aan de criteria voldoet. Het gebied ten noorden van de spoorlijn Sneek-Stavoren maakt deel uit van het leefgebied van de kwalificerende soorten. Dit geldt eveneens voor de gebiedsdelen Het Vliet, Rietmeer, Sipkemeer, Oudegaasterbrekken, Bombrekken, Vlakke Brekken, Het Hop, Ringwiel, Zandmeer en Groote Gaastmeer.
2.13.2. Zoals de Afdeling in haar meergenoemde uitspraak van 19 maart 2003 heeft geoordeeld, heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij bij de aanwijzing van een SBZ de juiste selectiecriteria heeft gehanteerd. Voorts heeft de Afdeling in die uitspraak geoordeeld dat zij geen aanleiding ziet de methode van begrenzing onredelijk of anderszins onjuist te achten of de cijfermatige onderbouwing van de aanwijzingsbeslissingen onvoldoende te achten.
De omstandigheid dat de onderhavige aanwijzing is gebaseerd op telgegevens uit de periode 1980-1994 en 1999 leidt in dit geval niet tot een ander oordeel. De in het algemeen bij de aanwijzingsbesluiten aangehouden periode is 1993-1997. In dit geval zijn echter uit die periode geen gegevens beschikbaar. De Afdeling acht daarom het gebruik van telgegevens uit de periode 1980-1994 en 1999 niet onredelijk. De aanwijzing van het desbetreffende gebied is zodoende gebaseerd op zorgvuldig verzamelde telgegevens.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting ziet de Afdeling in hetgeen appellanten overigens op het punt van cijfermatige onderbouwing hebben aangevoerd geen aanleiding om thans wat betreft de SBZ Oudegaasterbrekken e.o. tot een ander oordeel te komen.
Ten aanzien van de begrenzing van deze SBZ ziet zij evenmin aanleiding voor een ander oordeel. Uit de stukken is gebleken dat de Oudegaasterbrekken e.o. als SBZ kwalificeert vanwege de aanwezigheid van drempeloverschrijdende aantallen van de Brandgans en de Kleine Rietgans. Verder is het gebied van belang voor de soorten Nonnetje, Kemphaan, Kolgans, Smient en Wulp. De biotopen van deze soorten hebben daarom terecht de begrenzing van de SBZ mede bepaald. Hierbij wijst de Afdeling er op dat de begrenzing van een SBZ immers niet alleen wordt bepaald door de kwalificerende soorten maar ook door de overige zogenoemde begrenzingssoorten. Anders dan KNJV c.s. betogen, dienen deze soorten daarom wel degelijk bij de aanwijzingsbeslissing te worden betrokken.
Voorts is niet aannemelijk geworden dat de door appellanten genoemde deelgebieden Het Vliet, Rietmeer, Sipkemeer, Oudegaasterbrekken, Bombrekken, Vlakke Brekken, Het Hop, Ringwiel, Zandmeer en Groote Gaastmeer in het aanwijzingsbesluit ten onrechte als samenhangend geheel worden beschouwd. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat de genoemde deelgebieden met elkaar in verbinding staan en waterstaatkundig als één beheersgebied worden aangemerkt. Voorts vormen de genoemde deelgebieden ook in ecologisch opzicht een samenhangend geheel.
2.14. Verweerder heeft met de aanwijzing van het gebied Oude Gaasterbrekken e.o. als SBZ in zoverre op juiste gronden uitvoering gegeven aan de verplichting die voor Nederland voortvloeit uit artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn mitsdien in zoverre ongegrond.
Proceskosten
2.15. Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van appellanten sub 2, sub 5 en sub 6. Ten aanzien van de overige appellanten bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellanten sub 7, voor zover ingediend door [appellanten sub 7], en appellanten sub 8, voor zover ingediend door de Vereniging Agrarisch en Particulier Natuur- en Landschapsbeheer Bosk en Greide, niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van appellanten sub 2, voor zover ingediend door de NLTO, sub 5, voor zover ingediend door de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland, en sub 6, gegrond;
III. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 28 oktober 2002, voor zover de bezwaren van de NLTO, de Federatie Particulier Grondbezit, de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland ontvankelijk zijn verklaard;
IV. verklaart de bezwaren van de NLTO, de Federatie Particulier Grondbezit, de Recron, de Vereniging Hiswa en de Vereniging van Windturbine-eigenaren Friesland niet-ontvankelijk;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
VI. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VII. veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00 voor appellanten sub 2 en € 644,00 voor appellanten sub 5 en sub 6, welk bedragen geheel zijn toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; deze bedragen dienen door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten te worden vergoed;
VIII. gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten sub 2, sub 5 en sub 6 afzonderlijk het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Van Dorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2003
357.