Uitspraak
200200544/1.
Datum uitspraak: 8 oktober 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Afvalstoffen Terminal B.V.", gevestigd te Moerdijk,
appellante,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 oktober 2001, kenmerk NL99051, heeft verweerder krachtens artikel 4, derde lid, onder b, sub i, van de Verordening 259/93/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 1 februari 1993, betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: EVOA), bezwaar gemaakt tegen het voornemen van appellante om 30.000.000 kilogram thermisch gereinigde grond over te brengen naar Duitsland in de periode van 15 augustus 2001 tot en met 14 augustus 2002.
Bij besluit van 18 december 2001, kenmerk IMA 2001-31767, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen per telefaxbericht van dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 februari 2002.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaak aangehouden in afwachting van het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) om bij wijze van préjudiciële beslissing uitspraak te doen over de vragen zoals die zijn geformuleerd in de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2000. Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00, heeft het Hof uitspraak gedaan op de hierboven bedoelde vragen.
Van verweerder zijn nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door J. Droog, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.M.A.W. Flendrie, mr. M.M. Meijer en ir. A.J.C.W.M. de Kort, ambtenaren van het Ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn in de periode van 15 augustus 2001 tot en met 14 augustus 2002 30.000.000 kilogram thermisch gereinigde grond over te brengen naar “Klösters Umschlag- und Recycling GmbH & Co. K.G.” te Duisburg (Duitsland).
2.2. Verweerder heeft bij besluit van 8 oktober 2001 krachtens artikel 4, derde lid, onder b, sub i, van de EVOA, bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging en dit bezwaar bij het bestreden besluit gehandhaafd.
2.3. Appellante is van mening dat verweerder geen bezwaar mocht maken tegen overbrenging. Daartoe voert zij aan dat de thermisch gereinigde grond in Duitsland wordt ingezet voor de ophoging van een industrieterrein en de overbrenging derhalve geschiedt met de bestemming nuttige toepassing en niet verwijdering als bedoeld in artikel 1, onder e en f van de Richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (hierna: de Richtlijn), gelezen in samenhang met de bijlage II A en B van deze Richtlijn.
2.4. Het Hof heeft in zijn voornoemde beschikking van 27 februari 2003 voor recht verklaard dat uit het bij de EVOA ingevoerde stelsel voortvloeit dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending, indien zij van mening is dat in de kennisgeving het doel van de overbrenging van afvalstoffen ten onrechte als een nuttige toepassing is aangemerkt, haar bezwaar tegen de overbrenging moet baseren op deze onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar één van de bijzondere bepalingen van de EVOA, zoals met name artikel 4, derde lid, onder b-i, waarin de bezwaren zijn omschreven die de lidstaten kunnen maken tegen overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat kennisgeving is gedaan voor overbrenging naar Duitsland van de onderhavige afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Gelet hierop is het bestreden bezwaar van verweerder, nu dit is gebaseerd op artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA en bezien in het licht van de beschikking van het Hof van 27 februari 2003, in strijd met het stelsel van de EVOA. Het beroep treft in zoverre doel. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.5. De Afdeling overweegt evenwel dat, indien geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van verwijdering van de grond in Duitsland in plaats van nuttige toepassing hiervan, de kennisgeving een onjuiste kwalificatie van de bestemming van de afvalstoffen vermeldt en verweerder bezwaar moet maken wegens deze onjuiste opgaaf. In dat geval kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding hiernaar onderzoek te doen.
2.6. Blijkens het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de over te brengen grond niet voldoet aan de eisen die worden gesteld in het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna: het Bouwstoffenbesluit) zodat deze niet nuttig kan worden toegepast. In zijn nadere memorie en ter zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de ophoging van het terrein niet zou hebben plaatsgevonden als er geen afvalstoffen voorhanden zouden zijn. In dit verband heeft hij aangevoerd dat de ontvanger van de grond een vergunning heeft voor de verwerking van afvalstoffen, dat ook andere afvalstoffen voor de ophoging worden gebruikt en derhalve de onderhavige afvalstoffen niet in de plaats treden van primaire grondstoffen, maar in de plaats van die andere afvalstoffen. Volgens verweerder is de overbrenging erop gericht de onderhavige afvalstoffen tegen de laagst mogelijke kosten kwijt te raken. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat geen sprake kan zijn van nuttige toepassing van de onderhavige afvalstoffen omdat deze geen bewerking hebben ondergaan teneinde ze geschikt te maken voor de vervanging van primaire grondstoffen. Voorts heeft verweerder aangevoerd dat de wijze van toepassing van de onderhavige afvalstoffen een verder gebruik hiervan in de toekomst definitief onmogelijk maakt. Verweerder is daarom van mening dat de grond in Duitsland wordt verwijderd.
2.6.1. Appellante is van mening dat de enkele omstandigheid dat de over te brengen grond niet voldoet aan de eisen die worden gesteld in het Bouwstoffenbesluit niet mee brengt dat deze niet nuttig kan worden toegepast. Zij wijst erop dat de over te brengen grond wel voldoet aan de eisen die in Duitsland aan de onderhavige toepassing worden gesteld.
2.6.2. Het Hof heeft in zijn beschikking van 27 februari 2003 voor recht verklaard dat handelingen van nuttige toepassing door recycling of terugwinning van metalen of metaalverbindingen of door recycling of terugwinning van andere anorganische stoffen, die bedoeld zijn in punt R4, respectievelijk R5 van bijlage II B bij de Richtlijn, ook het “hergebruik” in de zin van artikel 3, eerste lid, onder b, sub i, van deze Richtlijn kunnen omvatten. Deze handelingen impliceren niet noodzakelijkerwijs dat de betrokken stof een bewerking ondergaat, meermalig kan worden gebruikt of later terugneembaar is.
Voorts heeft het Hof in deze beschikking voor recht verklaard dat een behandeling van afvalstoffen niet gelijktijdig kan worden aangemerkt als verwijdering en als nuttige toepassing in de zin van de Richtlijn. Bij de kwalificatie van een handeling die volgens de enkele omschrijving ervan op het eerste gezicht zowel een in bijlage II A bij de Richtlijn bedoelde verwijderingshandeling kan zijn als een in bijlage II B bij de Richtlijn bedoelde handeling van nuttige toepassing moet van geval tot geval worden beoordeeld of het belangrijkste doel van de betrokken handeling is, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, in welk geval de handeling als een nuttige toepassing moet worden aangemerkt. Blijkens de overwegingen van het Hof is daarbij van belang dat daarmede de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.
2.6.3. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de onderhavige grond naar Duitsland wordt overgebracht met het doel om daar te worden toegepast als materiaal voor de ophoging van een aan te leggen industrieterrein. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de omstandigheden waaronder de grond in Duitsland wordt toegepast zodanig zijn dat in dit geval niet kan worden geoordeeld dat de grond een nuttige toepassing vervult. De enkele omstandigheid dat de grond niet voldoet aan de in het Bouwstoffenbesluit gestelde eisen is in dit verband niet doorslaggevend, te minder omdat niet in geschil is dat de grond voldoet aan de eisen die in Duitsland worden gesteld aan de toepassing als ophogingsmateriaal. Als zodanig vervult de grond naar het oordeel van de Afdeling een nuttige functie en komt zij in de plaats van primaire grondstoffen die, bij gebreke aan afvalstoffen, zouden moeten worden toegepast. Dat naast de onderhavige afvalstoffen ook andere afvalstoffen kunnen en zullen worden toegepast als ophogingsmateriaal maakt dit niet anders. Immers, het totaal aan voor de ophoging van het industrieterrein toe te passen afvalstoffen treedt in de plaats van primaire grondstoffen die bij het ontbreken van afvalstoffen voor de ophoging zouden moeten worden ingezet. Bezien in het licht van de beschikking van het Hof 27 februari 2003 dient daarom naar het oordeel van de Afdeling in dit geval het gebruik van de grond als ophogingsmateriaal te worden aangemerkt als nuttige toepassing. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van overbrenging van afvalstoffen met de bestemming verwijdering. Er bestaat geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.8. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 18 december 2001, kenmerk IMA 2001-31767;
III. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Taal
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2003
325.