Uitspraak
200201978/1.
Datum uitspraak: 8 oktober 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap "N.V. Grondbankcombinatie", gevestigd te Haarlem,
appellante,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2001, kenmerk NL100870, heeft verweerder krachtens artikel 4, derde lid, onder b, sub i, van de Verordening 259/93/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese Gemeenschap (hierna: EVOA) bezwaar gemaakt tegen het voornemen van appellante om 50.000.000 kilogram grond over te brengen naar Duitsland in de periode van 1 juni 2001 tot en met 31 mei 2002.
Bij besluit van 27 februari 2002, kenmerk IMA 2002-2216, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 9 april 2002, bij de Raad van State ingekomen per telefaxbericht van dezelfde datum, beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de behandeling van de zaak aangehouden in afwachting van het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) om bij wijze van préjudiciële beslissing uitspraak te doen over de vragen zoals die zijn geformuleerd in de verwijzingsuitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2000. Bij beschikking van 27 februari 2003 in de gevoegde zaken C-307/00 tot en met C-311/00 heeft het Hof uitspraak gedaan op de hierboven bedoelde vragen.
Van beide partijen zijn nadere stukken ontvangen. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. ten Veen, advocaat te Amsterdam, bijgestaan door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.M.A.W. Flendrie, mr. M.M. Meijer en ir. A.J.C.W.M. de Kort, ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft kennisgeving gedaan voornemens te zijn in de periode van 1 juni 2001 tot en met 31 mei 2002 50.000.000 kilogram grond over te brengen naar [naam bedrijf] (hierna: HTFD) te [plaats] (Duitsland). De grond wordt ingezet voor het opvullen van een voormalige kleigroeve.
2.2. Verweerder heeft bij besluit van 19 oktober 2001 krachtens artikel 4, derde lid, onder b, sub i, van de EVOA bezwaar gemaakt tegen de voorgenomen overbrenging en dit bezwaar bij het bestreden besluit gehandhaafd.
2.3. Appellante is van mening dat verweerder geen bezwaar tegen overbrenging mocht maken. Daartoe voert zij aan dat de toepassing van de grond als vulstof voor een voormalige kleigroeve moet worden aangemerkt als een nuttige toepassing en niet als verwijdering, als bedoeld in artikel 1, onder e en f van de Richtlijn 75/442/EEG van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen (hierna: de Richtlijn), gelezen in samenhang met de bijlagen II A en B van deze Richtlijn. Indien sprake zou zijn van verwijdering, is volgens appellante het bestreden besluit in strijd met het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschappen.
2.4. Het Hof heeft in zijn voornoemde beschikking van 27 februari 2003 voor recht verklaard dat uit het bij de EVOA ingevoerde stelsel voortvloeit dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat van verzending, indien zij van mening is dat in de kennisgeving het doel van de overbrenging van afvalstoffen ten onrechte als een nuttige toepassing is aangemerkt, haar bezwaar tegen de overbrenging moet baseren op deze onjuiste indeling, zonder te verwijzen naar één van de bijzondere bepalingen van de verordening, zoals met name artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA, waarin de bezwaren zijn omschreven die de lidstaten kunnen maken tegen overbrenging van voor verwijdering bestemde afvalstoffen.
2.4.1. De Afdeling stelt vast dat kennisgeving is gedaan voor de overbrenging naar Duitsland van de onderhavige afvalstoffen bestemd voor nuttige toepassing. Gelet hierop is het bestreden bezwaar van verweerder, nu dit is gebaseerd op artikel 4, derde lid, onder b, van de EVOA en bezien in het licht van de beschikking van het Hof van 27 februari 2003, in strijd met het stelsel van de EVOA. Het beroep treft doel. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
2.5. De Afdeling overweegt evenwel dat indien geoordeeld zou moeten worden dat sprake is van verwijdering van de grond in Duitsland in plaats van nuttige toepassing hiervan, de kennisgeving een onjuiste kwalificatie van de bestemming van de afvalstoffen vermeldt en verweerder bezwaar moet maken wegens deze onjuiste opgaaf. In dat geval kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding hiernaar onderzoek te doen.
2.5.1. Verweerder is van mening dat de grond in de kleigroeve wordt gestort als handeling van verwijdering. Volgens verweerder kan eerst sprake zijn van vervanging van primaire grondstoffen indien de grond vóór de onderhavige toepassing een bewerking ondergaat. Nu de afvalstoffen in dit geval zonder bewerking in de bodem worden gebracht en een verder gebruik van de afvalstoffen definitief onmogelijk wordt gemaakt, is verweerder van mening dat sprake is van een verwijderingshandeling die overeenkomt met D1 uit bijlage II A bij de Richtlijn. Verweerder voert voorts aan dat ook uit het rapport uit de Inspectiereeks “Grond van grenzeloze kwaliteit” blijkt dat het opvullen van de kleigroeve in dit geval als verwijderingshandeling moet worden aangemerkt. Dat de grond zou moeten worden aangemerkt als een categorie I bouwstof als bedoeld in het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna: Bouwstoffenbesluit), hetgeen volgens verweerder geenszins vaststaat, maakt dit niet anders. Daartoe voert hij aan dat opvulling van de kleigroeve niet kan worden aangemerkt als een werk in de zin van het Bouwstoffenbesluit. Verweerder is voorts van mening dat geen sprake is van vervanging van primaire grondstoffen door de onderhavige afvalstoffen. In dit verband voert hij aan dat in de kleigroeve tevens bouw- en sloopafval als vulstof mag worden gestort zodat, voorzover de groeve niet wordt opgevuld met grond, hiervoor geen primaire grondstoffen, maar andere afvalstoffen zullen worden toegepast. Verweerder wijst er tevens op dat voor het storten van de afvalstoffen in de kleigroeve door appellante een bedrag van € 25 tot € 40 per ton moet worden betaald.
2.5.2. Volgens appellante stelt verweerder zich ten onrechte op het standpunt dat eerst sprake kan zijn van vervanging van primaire grondstoffen indien de grond vóór de onderhavige toepassing een bewerking ondergaat. Zij wijst erop dat de over te brengen grond naar haar aard en samenstelling direct geschikt is voor de onderhavige toepassing en in de plaats komt van de primaire grondstof grond. Appellante voert voorts aan dat verweerder er ten onrechte vanuit is gegaan dat voor de opvulling van de kleigroeve behalve grond ook andere afvalstoffen mogen worden toegepast. In dit verband heeft zij gewezen op voorschrift 4.9 van de aan HTFD verleende vergunning waaruit volgens haar kan worden opgemaakt dat uitsluitend grond mag worden toegepast. Evenmin is het naar de mening van appellante van belang dat geen sprake is van een werk in de zin van het Bouwstoffenbesluit. Voorts wijst appellante erop dat de over te brengen grond, wanneer deze niet zou worden overgebracht, in Nederland eveneens nuttig zou worden toegepast.
2.5.3. Het Hof heeft in zijn beschikking van 27 februari 2003 voor recht verklaard dat handelingen van nuttige toepassing door recycling of terugwinning van metalen of metaalverbindingen of door recycling of terugwinning van andere anorganische stoffen, die zijn bedoeld in punt R4 respectievelijk punt R5 van bijlage II B bij de Richtlijn, ook het “hergebruik” in de zin van artikel 3, eerste lid, onder b-i, van deze Richtlijn kunnen omvatten. Deze handelingen impliceren niet noodzakelijkerwijs dat de betrokken stof een bewerking ondergaat, meermalig kan worden gebruikt of later terugneembaar is.
Voorts heeft het Hof in deze beschikking voor recht verklaard dat een behandeling van afvalstoffen niet gelijktijdig kan worden aangemerkt als verwijdering en als nuttige toepassing in de zin van de Richtlijn. Bij de kwalificatie van een handeling die volgens de enkele omschrijving ervan op het eerste gezicht zowel een in bijlage II A bij de Richtlijn bedoelde verwijderingshandeling kan zijn als een in bijlage II B bij de Richtlijn bedoelde handeling van nuttige toepassing, moet van geval tot geval worden beoordeeld of het belangrijkste doel van de betrokken handeling is, dat de afvalstoffen een nuttige functie kunnen vervullen doordat zij in de plaats komen van andere materialen die anders voor deze functie hadden moeten worden gebruikt, in welk geval de handeling als een nuttige toepassing moet worden aangemerkt. Blijkens de overwegingen van het Hof is daarbij van belang dat daarmede de natuurlijke hulpbronnen worden beschermd.
2.5.4. Blijkens de stukken is laatstelijk op 12 juli 1996 aan HTFD vergunning verleend om klei te winnen uit de kleigroeve Hohenbusch nabij de Duitse plaats Gangelt. Ingevolge het aan deze vergunning verbonden voorschrift 4.9 dient HTFD de kleigroeve op te vullen, welke opvulling ingevolge voorschrift 2 uiterlijk op 31 december 2013 dient te zijn voltooid. HTFD gebruikt daarvoor onder meer de door appellante over te brengen grond. In voorschrift 4.9 is voorts bepaald dat voor het opvullen van de kleigroeve uitsluitend grond mag worden toegepast. De stelling van verweerder dat de kleigroeve ook met andere afvalstoffen mag worden opgevuld, mist derhalve feitelijke grondslag. Voorzover verweerder als aanwijzing dat sprake is van verwijdering van de grond heeft aangevoerd dat door appellante aan HTFD een bedrag verschuldigd is van € 25 tot € 40 per ton, overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat appellante aan HTFD kosten vergoedt voor het ter plaatse in de groeve aanbrengen van de grond. Deze kosten bedragen ongeveer € 2 tot € 5 per ton. Overigens maakt appellante kosten voor onder meer de analyse en vervoer van de grond. Deze kosten bedragen enkele tientallen euro’s per ton. Gezien de aard van deze kosten ziet de Afdeling hierin geen aanwijzing dat sprake is van verwijdering van de grond.
Gelet op het vorenstaande stelt de Afdeling vast dat het belangrijkste doel van overbrenging van de grond is dat deze ter plaatse kan dienen als opvulmateriaal voor de kleigroeve, waarmede HTFD aan haar verplichting tot opvulling voldoet. Als zodanig vervult de grond een nuttige functie en komt deze in de plaats van primaire grondstoffen die anders in de kleigroeve als opvulmateriaal zouden moeten worden toegepast.
Bezien in het licht van de beschikking van 27 februari 2003 dient naar het oordeel van de Afdeling in dit geval de toepassing van de grond in de kleigroeve te worden aangemerkt als nuttige toepassing. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake is van overbrenging van afvalstoffen met de bestemming verwijdering. Er bestaat geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten.
2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 27 februari 2002, kenmerk IMA 2002-2216;
III. veroordeelt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellante;
IV. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Taal
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2003
325.