Uitspraak
200205771/1.
Datum uitspraak: 8 oktober 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats]l,
en
het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 19 september 2002, kenmerk 02/10424, heeft verweerder de aan appellante bij besluit van 31 oktober 1989 krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren verleende vergunning ingetrokken en aan haar een nieuwe tijdelijke vergunning krachtens deze wet verleend voor het lozen van afvalwater via de vuilwaterriolering van Roosendaal en de afvalwaterpersleiding voor westelijk Noord-Brabant op de rioolwaterzuiveringsinstallatie Bath, alsmede voor het lozen van regenwater op het oppervlaktewater “De Roosendaalse Vliet”. Voorts heeft verweerder vergunning geweigerd voorzover de aanvraag betrekking heeft op het verdunnen van afvalwaterstromen met oppervlaktewater alvorens deze afvalwaterstromen in de afvalwaterbehandelingsinstallatie worden behandeld. Dit besluit is op 26 september 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 oktober 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 november 2002.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 23 juni 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. C. Waling, advocaat te Den Haag, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door ing. G.A.M. van de Klok en ing. N. Ceelen, ambtenaren van het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft haar beroep ingetrokken voorzover dit is gericht tegen de overwegingen van het bestreden besluit, tegen het niet gecoördineerd behandelen van de aan het besluit ten grondslag liggende aanvraag om vergunning met de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer en tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften 16.6 en 16.7.
2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de lozing kan veroorzaken voor de kwaliteit van het oppervlaktewater en de doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante heeft bezwaar tegen de weigering van de vergunning voorzover de aanvraag betrekking heeft op het verdunnen van afvalwaterstromen met oppervlaktewater alvorens deze afvalwaterstromen in de afvalwaterbehandelingsinstallatie worden behandeld. Appellante stelt dat haar afvalwaterbehandelingsinstallatie mede is ontworpen voor behandeling van water uit afvalolie, welk afvalwater een hoog CZV-gehalte heeft. Teneinde behandeling van dit afvalwater in de oxidatief-biologische zuiveringsinstallatie mogelijk te maken is het volgens appellante blijkens onderzoek noodzakelijk om het afvalwater te verdunnen, waarbij onder omstandigheden gebruik moet kunnen worden gemaakt van oppervlaktewater. Voorzover verweerder aan de weigering van de vergunning het rapport van de Commissie Havenontvangstinstallaties van april 1998 en het CIW-rapport ‘Verwerking waterfractie gevaarlijke en niet-gevaarlijke afvalstoffen’ van april 2001 ten grondslag heeft gelegd, is volgens appellante om een aantal nader genoemde redenen geen sprake van een draagkrachtige motivering. Volgens appellante voldoet zij zowel aan de acceptatiecriteria die zijn opgenomen in de aan haar verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer als aan de effluenteisen. Gelet hierop en gegeven de uitgangspunten van het CIW-rapport had de wijze van verwerking van afvalwaterstromen waarbij gebruik wordt gemaakt van oppervlaktewater volgens appellante niet kunnen worden geweigerd.
2.3.1. Verweerder stelt zich mede onder verwijzing naar de hiervoor genoemde rapporten op het standpunt dat de afvalwaterstroom die door appellante niet kan worden verwerkt in de afvalwaterbehandelingsinstallatie een voorbehandeling dient te ondergaan waardoor kan worden voldaan aan de criteria voor verwerking in deze installatie. Volgens verweerder wordt voor de verwerking van waterig gevaarlijk afval een fysisch/chemische voorzuivering gevolgd door biologische zuivering als stand der techniek aangemerkt, mits daarbij wordt voldaan aan de acceptatiecriteria en de effluenteisen. De wijze waarop aan de uitvoering van de verwerking van afvalstoffen binnen de uitgangspunten van de vergunningen wordt vorm gegeven, is volgens verweerder primair een verantwoordelijkheid van appellante zelf. Appellante dient verlaging van het gehalte aan CZV te bewerkstelligen door de diverse afvalwaterstromen die vrijkomen bij het bedrijf in een bepaalde verhouding te mengen. Omdat oppervlaktewater geen afvalwaterstroom is mag dit volgens verweerder niet voor dit doel worden ingezet.
2.3.2. In het deskundigenbericht is opgemerkt dat de oxidatief-biologische verwerking door appellante van afvalwater met daarin grote verschillen voor wat betreft het CZV-gehalte blijkens onderzoek een effectieve methode is. Indien de afvalwaterstromen niet kunnen worden verdund met oppervlaktewater is appellante, zo is in het deskundigenbericht geconcludeerd, genoodzaakt om de aangevraagde procesvoering ingrijpend te wijzigen, waarbij zonder aanvullend onderzoek niet is te bepalen welk alternatief kan worden toegepast. Gelet op het vorenstaande en hetgeen overigens uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, is volgens de Afdeling het besluit in zoverre daarbij vergunning is geweigerd voor het verdunnen van afvalwaterstromen met oppervlaktewater alvorens deze afvalwaterstromen in de afvalwaterbehandelingsinstallatie worden behandeld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart. In het deskundigenbericht is voorts geconcludeerd dat de door verweerder als stand der techniek genoemde wijze van voorzuivering van het desbetreffende afvalwater in het onderhavige geval niet toepasbaar is. Naar het oordeel van de Afdeling is het bestreden besluit in zoverre tevens in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.4. Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 1, waarin de geldigheidsduur van de vergunning is beperkt tot 1 november 2005. Omdat ongeveer de helft van het effluent afkomstig is van stoffen waarop de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer betrekking heeft die tot 1 november 2010 is verleend, had deze termijn volgens appellante bepalend moeten zijn voor de geldigheidsduur van de bij het bestreden besluit verleende vergunning.
2.4.1. Verweerder stelt de geldigheidsduur van de vergunning te hebben afgestemd op de geldigheidsduur van de vergunning krachtens de Wet milieubeheer. De geldigheidsduur van deze vergunning is, aldus verweerder, voorzover het betreft de meeste activiteiten waarbij afvalwater vrijkomt bij de bewerking, beperkt tot de hiervoor genoemde datum.
2.4.2. Ingevolge het bepaalde in artikel 7b, vijfde lid, van de Wvo wordt, indien in een geval als bedoeld in het eerste lid in de vergunning krachtens de Wet milieubeheer overeenkomstig artikel 8.17 van die wet een bepaling is opgenomen over de termijn waarvoor zij geldt, een gelijke bepaling opgenomen in de vergunning krachtens deze wet. Naar aanleiding van de door appellante gelijktijdig met de aanvraag om een Wvo-vergunning ingediende aanvraag om een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend, waarbij de geldigheidsduur voor nader beschreven activiteiten is beperkt tot 1 november 2005 en voor andere nader beschreven activiteiten tot 1 november 2010. Gelet op het bepaalde in artikel 7b, vijfde lid, van de Wvo was verweerder naar het oordeel van de Afdeling in beginsel gehouden om de geldigheidsduur van de bij het bestreden besluit verleende vergunning overeenkomstig te beperken tot 1 november 2005 respectievelijk 1 november 2010. Aangezien verweerder de uit voornoemd artikel voortvloeiende verplichting niet in zijn overwegingen heeft betrokken en de geldigheidsduur enkel heeft gebaseerd op de omvang van de activiteiten waarbij afvalwater vrijkomt bij de bewerking, berust het besluit in zoverre het voorschrift 1 betreft in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.5. Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.3, voorzover daarin een maximum concentratie is voorgeschreven voor de lozing van borium. In dit verband heeft appellante aangevoerd dat de oxidatief-biologische zuiveringsinstallatie niet in staat is om deze stof (gedeeltelijk) uit het afvalwater te verwijderen.
2.5.1. Verweerder stelt dat de stof borium is vermeld in lijst II, behorende bij de Europese richtlijn 76/464/EEG, waarvoor de verplichting geldt om emissienormen in de vergunning op te nemen.
2.5.2. Op grond van het deskundigenbericht kan worden aangenomen dat aan de in voorschrift 6.3 opgenomen lozingseis voor borium kan worden voldaan. Gelet hierop en hetgeen overigens uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder voorschrift 6.3, voorzover het de lozingsnorm voor borium betreft, niet in redelijkheid aan de vergunning heeft kunnen verbinden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.6. Appellante kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften 10.1 en 10.2, in samenhang met bijlage 4 bij de vergunning, waarin procedures zijn voorgeschreven met betrekking tot de acceptatie en verwerking van afvalstoffen alsmede voor de administratieve organisatie en interne controle. Volgens appellante is in de aan haar verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer een uitgebreid pakket aan voorschriften met betrekking tot de acceptatie, administratie, verwerking en bemonstering van afvalstromen binnen de inrichting opgenomen, terwijl bovendien bemonstering van het te lozen afvalwater is geregeld in voorschrift 17.5, in samenhang met bijlage 6 bij de onderhavige vergunning, zodat de ratio van de voorschriften 10.1 en 10.2 niet valt in te zien. Zij doelt hierbij met name op de vereiste analyse van de karakteristieke parameters voor het verkrijgen van een zogenoemde fingerprint bij (voor)acceptatie van afvalstoffen. Volgens appellante zijn bedoelde voorschriften voorts praktisch onuitvoerbaar omdat zij partijen conform de inzamelvergunning en het inzamelbeleid reeds in een tankwagen opbulkt. Bovendien gaan de voorschriften geheel voorbij aan de door appellante gehanteerde acceptatie- en verwerkingsprocedures en administratieve procedures die zijn beschreven in de bijlagen bij de door haar ingediende aanvraag om vergunning. Tot slot stelt appellante dat uit het door verweerder gehanteerde CIW-rapport volgt dat onderhavige voorschriften niet thuishoren in een vergunning krachtens de Wvo.
2.6.1. Verweerder heeft overwogen dat de voorschriften 10.1 en 10.2 zijn overgenomen uit artikel 4.1 van de “Modelvoorschriften Wvo-vergunning” zoals opgenomen in bijlage 9 van eerdergenoemd CIW-rapport.
2.6.2. De Afdeling stelt vast dat blijkens de in voorschrift 10.1 genoemde bijlage 4 bij de vergunning van de hierin gegeven richtlijnen kan worden afgeweken, een en ander te bespreken bij het vooroverleg over de aanvraag. Zoals ook in het deskundigenbericht is vastgesteld laat het bestreden besluit in het midden waar de door verweerder voorgeschreven procedures afwijken van de eigen aanpak van appellante zoals beschreven in het bij de aanvraag behorende Handboek voor kwaliteitszorg, arbeidsomstandigheden en milieuzorg. Voorts is noch uit de stukken noch uit het verhandelde ter zitting gebleken in hoeverre de onderhavige voorschriften, respectievelijk de daarin voorgeschreven procedures zijn afgestemd op de op dit punt aan de vergunning krachtens de Wet milieubeheer verbonden voorschriften. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit in zoverre het de voorschriften 10.1 en 10.2, in samenhang met bijlage 4 bij de vergunning betreft in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.7. Appellante kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 16.5, voorzover dit voorschrift verplicht tot proportionele bemonstering van het influent van de aërobe beluchtingstank. Volgens appellante wordt het influent van deze tank batchgewijs samengesteld in de mengtanks T-35 en T-36 en kan beter een doorsnee monster uit een dergelijke mengtank worden getrokken. Appellante meent dat aldus goed inzicht kan worden verkregen in de kwaliteit van het influent terwijl daardoor tevens een kostbaar bemonsteringssysteem wordt uitgespaard.
2.7.1. Verweerder stelt zich mede onder verwijzing naar eerdergenoemd CIW-rapport op het standpunt dat het influent van de afvalwaterbehandelingsinstallatie te allen tijde dient te kunnen worden onderworpen aan continue hoeveelheidsmeting met registratie en integratie en volumeproportionele bemonstering.
2.7.2. In het deskundigenbericht is opgemerkt dat in het onderhavige geval dankzij de aanwezigheid van een beluchtingssysteem de kwaliteit van het ruwe afvalwater in een tank ook kan worden bepaald door een homogeen steekmonster te analyseren en dat tezamen met het gegeven volume en de duur van aflaten de toevoer naar de zuiveringsinstallatie kan worden bepaald. Gelet hierop en hetgeen overigens uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken, is de Afdeling van oordeel dat de in voorschrift 16.5 opgenomen bemonsteringsverplichting onnodig bezwarend is, zodat het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
2.8. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover daarbij vergunning is geweigerd voor het verdunnen van afvalwaterstromen met oppervlaktewater alvorens deze afvalwaterstromen in de afvalwaterbehandelingsinstallatie worden behandeld en voorzover het de aan de vergunning verbonden voorschriften 1, 10.1 en 10.2, in samenhang met bijlage 4, en 16.5 betreft. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.9. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant van 19 september 2002, kenmerk 02/10424, voorzover daarbij vergunning is geweigerd voor het verdunnen van afvalwaterstromen met oppervlaktewater alvorens deze afvalwaterstromen in de afvalwaterbehandelings-installatie worden behandeld en voorzover het de aan de vergunning verbonden voorschriften 1, 10.1 en 10.2, in samenhang met bijlage 4, en 16.5 betreft;
III. draagt het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant op binnen dertien weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap van West-Brabant in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door het Hoogheemraadschap van West-Brabant te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat het Hoogheemraadschap van West-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht
(€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.P.M. Zwinkels, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Zwinkels
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2003
309.