Uitspraak
200301070/1.
Datum uitspraak: 29 oktober 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de regionaal inspecteur VROM, regio Oost,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 1999 heeft de gemeenteraad van Lochem, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 4 mei 1999, vastgesteld het bestemmingsplan “Herziening ex artikel 30 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening, bestemmingsplan Buitengebied 1991”.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 11 januari 2000, kenmerk RE 1999.59234, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Bij besluit van 25 april 2000 heeft de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer het besluit van verweerder vervangen.
Bij uitspraak van 27 november 2002, no. 200002427/1, heeft de Afdeling de tegen dit vervangingsbesluit ingestelde beroepen (gedeeltelijk) gegrond verklaard en het besluit van de Minister van 25 april 2000 gedeeltelijk vernietigd.
Vervolgens heeft appellant tegen het besluit van verweerder bij telefax-bericht van 19 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 29 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 augustus 2003, waar appellant in persoon, bijgestaan door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door J. Zegveld, ambtenaar der provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn de gemeenteraad van Lochem, vertegenwoordigd door
[gemachtigde], en M.J.M. Overbeek, ambtenaar der gemeente, en de vereniging “Gewestelijke Land- en Tuinbouworganisatie, vertegenwoordigd door [gemachtigde], daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302; hierna te noemen: WRO) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
Uit artikel VI, tweede lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
2.2. Het plan is opgesteld om te voldoen aan de herzieningsplicht op grond van artikel 30 van Pro de WRO. Deze plicht vloeit voort uit de onthouding van goedkeuring aan delen van het bestemmingsplan “Buitengebied 1991” door verweerder bij besluit van 10 september 1992, alsmede door de Kroon bij het Koninklijk besluit van 11 maart 1996, no. 96.00128.
Verweerder heeft het thans aan de orde zijnde plan gedeeltelijk goedgekeurd. De Minister, voornoemd, heeft bij zijn besluit van 25 april 2000 het besluit van verweerder omtrent de goedkeuring van het plan vervangen en heeft daarbij goedkeuring onthouden aan de agrarische bouwpercelen met de bestemmingen “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (Al)”, “Agrarisch gebied met natuurwaarden (An)” en “Agrarische doeleinden (A)”. Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 27 november 2002 heeft overwogen werd het besluit van verweerder, gelet op artikel 29 van Pro de WRO (oud), geacht integraal te zijn vervangen.
In verband met voormelde uitspraak van de Afdeling, waarbij het vervangingsbesluit gedeeltelijk is vernietigd, ligt thans het goedkeuringsbesluit van verweerder, met uitzondering van enkele plandelen genoemd in die uitspraak, en voor zover door appellant bestreden, ter beoordeling voor.
2.3. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.4. Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de agrarische bouwpercelen met de bestemmingen “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (Al)”, “Agrarisch gebied met natuurwaarden (An)” en “Agrarische doeleinden (A)”.
Appellant is van mening dat het bestemmingsplan nog steeds een groot aantal te ruime agrarische bouwpercelen met te ruime bebouwingsmogelijkheden voor veestallen in en nabij de kwetsbare gebieden bevat. Bij de toewijzing van agrarische bouwpercelen is naar zijn mening onvoldoende onderscheid gemaakt in de ontwikkelingsmogelijkheden van de desbetreffende veehouderijen in relatie tot de ligging van de Ecologische Hoofdstructuur. Hierdoor is naar de mening van appellant geen sprake van een goede ruimtelijke ordening.
Naast de mogelijkheden die er zijn in het milieuspoor dienen de instrumenten die de ruimtelijke ordening biedt volgens hem te worden gebruikt om tot een zo gunstig mogelijke situatie te komen. Bij het opstellen van het bestemmingsplan moet een goede afweging worden gemaakt tussen de gevolgen die bepaalde ontwikkelingen hebben op de omliggende bestemmingen. Als resultaat van deze afweging dient het bestemmingsplan naar de mening van appellant een vorm van zonering te bevatten tussen gevoelige en belastende bestemmingen. In het voorliggende plan ontbreekt volgens hem een ruimtelijke zonering die in het licht van het Koninklijk besluit van 11 maart 1996 nu juist noodzakelijk is als aanvulling op het milieubeleid om de ammoniakbelasting van de kwetsbare gebieden te reduceren.
2.5. Ter zitting heeft appellant zijn beroep beperkt tot de verlening van goedkeuring aan de agrarische bouwpercelen met de bestemmingen “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (Al)”, “Agrarisch gebied met natuurwaarden (An)” en “Agrarische doeleinden (A)”, welke zijn gelegen binnen een zone van 250 meter rondom voor verzuring gevoelige bos- en natuurgebieden en waarop verzuringsgevoelige activiteiten plaatsvinden.
2.6. In het Koninklijk besluit van 11 maart 1996 heeft de Kroon onder meer het volgende overwogen:
”Uit de plantoelichting blijkt dat de agrarische bedrijven in de gemeente Lochem voornamelijk gemengde bedrijven zijn met als hoofdbestanddeel veeteelt. In de loop van de jaren is het aantal koeien, varkens en kippen binnen de gemeente Lochem sterk gegroeid, terwijl ook het aantal dieren per bedrijf is toegenomen.
Vaststaat dat de ammoniakdepositie binnen de gemeente Lochem als gevolg van de veehouderij te hoog is. Blijkens de inventarisatiekaart van de landschapselementen wordt het buitengebied van Lochem gekenmerkt door een rijkdom aan verspreid gelegen grotere en kleinere bossen, houtwallen, laan- en wegbeplantingen en andere landschapselementen. De bossen en landschapselementen zijn grotendeels gelegen op zwak bufferende zandgronden, die zeer gevoelig zijn voor verzuring.
Blijkens het Structuurschema Groene Ruimte is het beleid voor de zandgebieden met een mestoverschot gericht op het realiseren van een duurzame natuur en een duurzame veehouderij door middel van ruimtelijke en milieumaatregelen.
Gelet hierop en op de ernst van de verzuringsproblematiek binnen de gemeente Lochem achten Wij het noodzakelijk dat naast de milieuwetgeving het bestemmingsplan wordt gehanteerd om de verzuring terug te dringen.
(…)
Gelet op het vorenstaande achten Wij het noodzakelijk dat de bebouwingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die liggen in de nabijheid van bossen, natuurgebieden en gebieden met een concentratie van landschapselementen worden beperkt. In het voorliggende plan betreft het de gebieden met de bestemmingen “Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (AL)” en “Agrarisch gebied met natuurwaarde (AN)” en een gebied met de bestemming “Agrarische doeleinden (A)”, grenzend aan de bossen bij kasteel Verwolde.
De bouwpercelen binnen deze gebieden hebben een omvang tot ruim 2 ha. Een groot deel van deze bouwpercelen is onbebouwd. De planvoorschriften voorzien niet in een regeling op grond waarvan de oppervlakte die mag worden bebouwd binnen het bouwperceel aan een maximum is gebonden. Het plan biedt bij recht dan ook te veel uitbreidingsmogelijkheden voor de agrarische bedrijven in deze gebieden.
Naar Ons oordeel dienen de bebouwingsmogelijkheden meer te worden afgestemd op de aanwezige bebouwing.
Daarmee wordt naar Ons oordeel voldoende tegemoetgekomen aan de bezwaren van appellant. (…)”.
2.7. De Afdeling is van oordeel dat in het Koninklijk besluit weliswaar de noodzaak tot beperking van de bebouwingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die liggen in de nabijheid van bossen, natuurgebieden en gebieden met een concentratie van landschapselementen is verwoord, doch hierin is geen verplichting opgenomen dit resultaat via opname van een zonering in het bestemmingsplan te bereiken.
2.8. Uit de toelichting bij het bestemmingsplan blijkt dat uit een inventarisatie is gebleken dat van de 498 agrarische bedrijven die in het bestemmingsplan “Buitengebied 1991” waren opgenomen, inmiddels 137 agrarische bedrijven zijn gestopt met de bedrijfsvoering. Aan de 361 overgebleven agrarische bedrijven is in het plan een agrarisch bouwperceel toegekend op basis van het principe “bouwkavel op maat”. Toekenning van een bouwperceel is gebaseerd op een afweging tussen de landschappelijke situatie ter plaatse, de economische omvang (uitgedrukt in Nederlandse Grootte-Eenheden (NGE)), het toekomstperspectief van de verschillende bedrijven en de bestaande bebouwing, opstallen en logistieke ruimte op de percelen. Per individueel geval is een bouwkavel toegekend, waarbij steeds de specifieke situatie is beoordeeld. Aan de kleinere niet-volwaardige bedrijven is veelal een relatief klein bouwblok toegekend, gebaseerd op de aanwezige opstallen, sleufsilo’s enzovoorts alsmede op de landschappelijke situatie ter plaatse van de percelen, zoals de aanwezigheid van houtwallen, singels, bosgebieden, reliëf etc. De grotere bedrijven hebben een zekere uitbreidingsmogelijkheid gekregen, die eveneens is afgestemd op de aanwezige opstallen en de landschappelijke situatie.
2.9. Uit de stukken blijkt dat aan het merendeel van de agrarische bedrijven een bouwperceel is toegekend van ongeveer 1 hectare. Slechts aan agrarische bedrijven met een grotere economische omvang, dat wil zeggen een omvang van meer dan 40 NGE’s, zijn grotere bouwblokken toegekend. Het betreft 12 bedrijven op een totaal van 361 bedrijven, waarbij slechts aan één van deze bedrijven een bouwblok met een omvang van maximaal 1,9 hectare is toegekend.
Voorts blijkt uit de toelichting dat de afname van het aantal agrarische bedrijven ertoe heeft geleid dat het aantal hectaren bouwperceel is verkleind met ongeveer 109 hectaren.
Verder zijn de aanwezige kuilplaten, sleuf- en mestsilo’s voorzien binnen het toegekende bouwperceel.
De in het voorgaande plan opgenomen vrijstellingsmogelijkheid om de grens van de bouwpercelen met 10% te overschrijden, is komen te vervallen als gevolg van het “bouwblok op maat” principe.
Verder is blijkens de planvoorschriften ten aanzien van de bestemmingen “Agrarische Doeleinden (A)”, Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (AL) en “Agrarisch gebied met natuurwaarde (AN)” een koppeling gemaakt met het ammoniakreductieplan op grond van de Interimwet ammoniak en veehouderij, opdat kan worden bijgedragen aan het herstel van de milieukwaliteit en een daling van de totale milieubelasting binnen het plangebied.
Tevens voorziet het plan in een aanlegvergunningenstelsel voor de gronden met de bestemming “Agrarisch gebied met natuurwaarden (AN)”.
2.10. Verweerder is van mening dat de gemeenteraad een sterk geactualiseerd bestemmingsplan heeft vastgesteld. Uit de gehanteerde criteria om tot een bepaalde perceelsomvang te komen blijkt dat de bedrijfseconomische omstandigheden nadrukkelijk zijn meegewogen. Het verzuringsaspect is door de gemeenteraad geheel gekoppeld aan het ammoniakreductieplan. De in gang gezette sanering van veel bedrijven, zoals blijkt uit de plantoelichting, zet zich voort. Deze sanering leidt tot het verdwijnen van mestrechten of tot verplaatsing van mest. Inleveren van de milieuvergunning betekent zonder meer het stopzetten van emissie en depositie. Bij toepassing van het ammoniakreductieplan zal regionaal bezien reductie plaatsvinden.
Voorts heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de uitgangspositie sedert het Koninklijk besluit totaal is veranderd, te weten de afname van het aantal agrarische bedrijven, hetgeen milieuwinst heeft opgeleverd.
In het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: het streekplan) is bovendien nadrukkelijk bepaald dat toepassing van ondersteunende ruimtelijke punten niet mag leiden tot het frustreren van de gewenste dynamiek, die op grond van het gemeentelijk milieubeleid wordt beoogd.
In verband hiermede kan verweerder zich vinden in het opnemen van bouwpercelen waarop, bij de draagkrachtige en met toekomstperspectief bestempelde bedrijven, nog enige speelruimte zit. Deze speelruimte kan in de praktijk worden opgevuld door aankoop van mestrechten elders. Hierbij dient dan wel reductie van ammoniak plaats te vinden op basis van het door hem goedgekeurde ammoniakreductieplan. Een en ander past binnen het provinciaal beleid, aldus verweerder.
Verweerder is van mening dat in het plan zowel het ruimtelijk- als het milieubelang worden gediend. Gelet hierop stemt verweerder in met de gekozen systematiek voor de toekenning van de bouwpercelen. Hierbij heeft verweerder overwogen dat per bouwperceel rekening is gehouden met de landschappelijke situatie ter plaatse.
2.11. De Afdeling stelt voorop dat het bestemmingsplan het juridisch-planologisch kader biedt, waarin ook de mogelijke gevolgen voor het milieu dienen te worden afgewogen.
Op grond van het Koninklijk besluit van 11 maart 1996 diende de gemeenteraad bij het opstellen van het plan in het kader van artikel 30 van Pro de WRO de bebouwingsmogelijkheden voor agrarische bedrijven die liggen in de nabijheid van bossen, natuurgebieden en gebieden met een concentratie van landschapselementen te beperken in verband met de ernst van de verzuringsproblematiek binnen de gemeente Lochem.
De Afdeling is van oordeel dat, gezien de in overweging 2.8. beschreven individuele wijze van toekenning van een agrarisch bouwblok via het zogeheten bouwblok op maat-principe, de in het plan opgenomen beperkingen, zoals beschreven in overweging 2.9., en de voor het merendeel van de agrarische bedrijven toegekende omvang van een bouwblok van 1 hectare, hetgeen niet als bovenmatig kan worden aangemerkt, verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met het Koninklijk besluit van 11 maart 1996 alsmede met een goede ruimtelijke ordening.
2.12. Appellant heeft aangevoerd dat het goedkeuringsbesluit op gespannen voet staat met het in het streekplan opgenomen beleid ter zake van de relatie tussen bestemmingsplan en de beperking van ammoniakuitstoot.
In dit verband heeft appellant erop gewezen dat de motie van Provinciale Staten van 11 november 1998, die er op neerkomt dat verweerder aan een bestemmingsplan waarin geen relatie wordt gelegd tussen de grootte van agrarische bouwpercelen en de nabijheid van natuurgebieden geen goedkeuring hoeft te onthouden, niet geleid heeft tot een herziening van het streekplan. De tekst van het streekplan is volgens appellant nog onverkort van kracht. Naar de mening van appellant heeft verweerder het plan in strijd met het streekplan goedgekeurd.
2.13. In het streekplan is vermeld dat het bestemmingsplan een belangrijke rol kan en moet spelen ter ondersteuning van een milieubeleid dat gericht is op reductie van ammoniakuitstoot. Daar waar het bestemmingsplan het bouw- en gebruiksregime regelt voor een gebied waar sprake is van een (te) hoge achtergrondbelasting, zou dat bestemmingsplan (ter ondersteuning van het op reductie gerichte milieubeleid) in ieder geval de in het streekplan genoemde aspecten moeten regelen.
Voorts is in het streekplan vermeld dat toepassing van deze ondersteunende ruimtelijke punten niet mag leiden tot het frustreren van de gewenste dynamiek, die op grond van het gemeentelijk milieubeleid (ARP) wordt beoogd.
Als één van de aspecten die volgens het streekplan bij een bestemmingsplan, ter ondersteuning van het op reductie gerichte milieubeleid, aan de orde dient te komen, is vermeld het nuanceren van de omvang van bouwpercelen van agrarische bedrijven.
2.14. De Afdeling stelt vast dat het in het streekplan vermelde aspect van nuancering van bouwpercelen nog steeds, ook na de door appellant genoemde motie van Provinciale Staten van 11 november 1998, dient te worden betrokken bij de goedkeuring van een bestemmingsplan.
Gelet op hetgeen in overweging 2.11 is overwogen, is de Afdeling met verweerder van oordeel dat de omvang van de toegekende bouwpercelen voor agrarische bedrijven in de nabijheid van voor verzuring gevoelige gebieden in het voorliggende plan voldoende zijn beperkt. Van strijd met het provinciale beleid is derhalve niet gebleken.
2.15. Voor zover appellant van mening is dat het rijksbeleid, zoals neergelegd in het Structuurschema Groene Ruimte (hierna: SGR), verlangt dat het bestemmingsplan wordt ingezet om een aanvullend ammoniakbeleid te voeren, overweegt de Afdeling als volgt.
Blijkens het SGR is het beleid weliswaar gericht op het realiseren van een duurzame natuur en een duurzame veehouderij door middel van ruimtelijke en milieumaatregelen, maar het SGR voorziet, zoals de Afdeling reeds bij haar uitspraak van 27 november 2002 heeft overwogen, niet in het uitsluiten of beperken van uitbreidingsmogelijkheden in een bestemmingsplan van agrarische bedrijven in de nabijheid van voor verzuring gevoelige gebieden, zoals door appellant gewenst.
2.16. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het bestemmingsplan niet in strijd is met het Koninklijk besluit van 11 maart 1996 en ook niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan de bestreden plandelen.
Het beroep is ongegrond.
2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.P.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Steinebach-de Wit
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2003
328.