Uitspraak
200300675/1
Datum uitspraak: 12 november 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Zutphen van 19 december 2002 in het geding tussen:
[wederpartij] en vijftig anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Harderwijk.
1. Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 11 april 2001, 19 april 2001, 23 april 2001, 4 mei 2001, 15 mei 2001, 16 mei 2001, 18 mei 2001, 3 juli 2001, 28 augustus 2001, 29 augustus 2001 en 31 oktober 2001 heeft appellant (hierna: het college) [wederpartij] en vijftig anderen onder oplegging van een dwangsom gelast om de permanente bewoning van hun recreatiewoning aan de Ceintuurbaan/Parallelweg te Harderwijk binnen een nader genoemde termijn te staken en gestaakt te houden, met dien verstande dat aan [partij A], [partij B] en [partij C] ter zake bij besluiten van respectievelijk 15 mei 2001, 18 mei 2001 en 15 mei 2001 geen last onder dwangsom is opgelegd, maar bestuursdwang is aangezegd.
Bij besluiten van 22 november 2001, 27 november 2001, 11 december 2001, 22 januari 2002, 7 maart 2002, 21 maart 2002, 27 maart 2002 en 7 juni 2002 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 december 2002, verzonden op 20 december 2002, heeft de rechtbank te Zutphen (hierna: de rechtbank) de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van die uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaarschriften te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brieven van 28 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brieven van 25 april 2003 hebben [wederpartij] en achtenveertig anderen (eisers sub 1 tot en met 51 bij de rechtbank, met uitzondering van eisers sub 14 en 49, waarvoor zij verwezen naar de opsomming in de aangehechte uitspraak, hierna te noemen: [wederpartij en anderen]) een memorie ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college en [wederpartij en anderen]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2003, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.J. Westhoven, en [wederpartij en anderen], vertegenwoordigd door mr. M. Kuiper, advocaat te Harderwijk, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat door de herziening van de bestemmingsplannen “Strokel 1973” en “Buitengebied II-1975” voor de toepassing van het overgangsrecht ten aanzien van het gebruik de datum van het van kracht worden van die herziening, 23 oktober 1996, als beslissend moet worden aangemerkt. De rechtbank heeft hieraan de conclusie verbonden dat het college bij de beoordeling van de vraag of de permanente bewoning van de recreatiewoningen door het overgangsrecht wordt beschermd, ten onrechte is uitgegaan van de datum van het van kracht worden van genoemde bestemmingsplannen, zodat de bestreden beslissingen op bezwaar gericht aan [wederpartij en anderen] een deugdelijke motivering ontberen. De rechtbank heeft om die reden die beslissingen vernietigd. Hiertegen richt zich het hoger beroep van het college.
2.2. De Afdeling deelt niet het oordeel van de rechtbank dat door de herziening van genoemde bestemmingsplannen de peildatum van het overgangsrecht is verschoven. Zoals de Afdeling reeds in haar uitspraak van 19 februari 2003, in zaakno. 200106035 heeft geoordeeld, moet voor de gronden met de bestemming “Terrein voor zomerhuisjes” voor de toepassing van het overgangsrecht nog steeds de datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan “Strokel 1973” vóór de herziening als beslissend worden aangemerkt. In dit verband is van belang (geacht) dat de op 18 april 1996 door de raad vastgestelde en op 23 oktober 1996 van kracht geworden herziening van het bestemmingsplan geen wijziging heeft gebracht in de bestemming. Het in artikel 20, tweede lid, van de planvoorschriften neergelegde overgangsrecht is evenmin gewijzigd. Voorts was in artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften reeds een (algemeen) gebruiksverbod opgenomen, zodat het bij de herziening toegevoegde specifieke gebruiksverbod voor recreatieverblijven geen nieuwe plichten of bevoegdheden in het leven heeft geroepen. Hieruit volgt dat voor de onderhavige gronden de herziening geen rechtens relevante wijzigingen met zich bracht en dat deze ook overigens geenszins tot doel had de uitgangspunten van het bestemmingsplan ter discussie te stellen. Onder deze omstandigheden moet voor de toepassing van het overgangsrecht nog steeds de datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan “Strokel 1973” vóór de herziening als peildatum gelden.
Voor de gronden waaraan ingevolge het bestemmingsplan “Buitengebied II-1975” de bestemming “Kampeercentrum” is toegekend, dient naar het oordeel van de Afdeling voor de toepassing van het overgangsrecht eveneens de datum van het van kracht worden van dat bestemmingsplan vóór de herziening als beslissend te worden aangemerkt. Ook voor deze gronden geldt dat de herziening niet tot een wijziging van de bestemming en het (in te lezen) gebruiksovergangsrecht heeft geleid. Verder geldt ook hier dat in artikel 24 van Pro de planvoorschriften reeds een (algemeen) gebruiksverbod was opgenomen, zodat het bij de herziening toegevoegde specifieke gebruiksverbod voor recreatieverblijven geen nieuwe plichten of bevoegdheden in het leven heeft geroepen.
2.3. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voorzover bestreden, te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen van [wederpartij en anderen] tegen de besluiten op bezwaar zelf afdoen.
2.4. Zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak reeds heeft overwogen, is niet in geschil dat de in geding zijnde recreatiewoningen permanent worden bewoond. [wederpartij en anderen] komt geen beroep toe op het overgangsrecht, nu als vaststaand moet worden aangenomen dat op de peildatum - de datum van inwerkingtreding van bovengenoemde bestemmingsplannen - de recreatiewoningen nog niet permanent werden bewoond. Hieruit volgt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de permanente bewoning van de recreatiewoningen.
2.5. Alleen in bijzondere gevallen kan het bestuursorgaan afzien van handhavend optreden tegen de illegale situatie. De aanwezigheid van een bijzonder geval kan onder meer worden aangenomen, indien concreet zicht bestaat op legalisatie.
2.6. Voorzover is gesteld dat het gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning dient te worden gelegaliseerd door toepassing van de zogenoemde toverformule, slaagt dit niet. De Afdeling overweegt daartoe dat hier in het midden gelaten kan worden of zinvol gebruik van de gronden overeenkomstig de bestemming - het bedrijfsmatig exploiteren van een recreatiebedrijf - in dit geval objectief bezien niet meer mogelijk is, aangezien het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat dringende redenen zich tegen het verlenen van vrijstelling met toepassing van de toverformule verzetten. Het college heeft er in dit verband op gewezen dat het gemeentelijk beleid, zoals dat is neergelegd in het - inmiddels op 4 maart 2003 vastgestelde en ter goedkeuring aan gedeputeerde staten van Gelderland verzonden - nieuwe bestemmingsplan “Buitengebied”, er op is gericht om de recreatieve bestemming voor het onderhavige gebied te handhaven. Ook het rijks- en provinciaal beleid staat er tot op heden aan in de weg om (de) illegaal bewoonde recreatiewoningen positief te bestemmen. In de gegeven omstandigheden heeft het college zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat er dringende redenen zijn om de in artikel 20, derde lid, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan “Strokel 1973” en artikel 25, eerste lid, van het bestemmingsplan “Buitengebied II-1975” neergelegde vrijstellingen niet te verlenen. Uit het vorenstaande volgt eveneens dat ook anderszins geen sprake is van concreet zicht op legalisering van de permanente bewoning van de recreatiewoningen.
2.7. Om de illegale bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Harderwijk terug te dringen is het “Plan van Aanpak permanente bewoning van recreatiewoonverblijven” (hierna: Plan van Aanpak) op 16 september 1999 door de raad van die gemeente vastgesteld. Op grond van het in deze nota neergelegde beleid - dat op 20 oktober 1999 is bekendgemaakt - zal handhavend worden opgetreden tegen na 10 september 1997 aangevangen permanente bewoning van recreatiewoningen. Bewoners die voor die datum zijn aangevangen met permanente bewoning komen in aanmerking voor een (persoonsgebonden) gedoogstatus.
2.8. Ten aanzien van de vraag of het beleid, dat in de voorliggende gevallen tot handhavend optreden heeft geleid, onredelijk danwel anderszins in strijd met het recht moet worden geacht, overweegt de Afdeling als volgt.
2.9. De onderhavige recreatiewoningen liggen in de parken “[park A]” en “[park B]” te Harderwijk. Ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen “Strokel 1973” en “Buitengebied II-1975” is het op die gronden (altijd) verboden (geweest) om recreatiewoningen permanent te bewonen. Hierover heeft bij geen van de (potentiële) kopers van een recreatiewoning op die parken, naar ook uit de stukken naar voren komt, onduidelijkheid (kunnen) bestaan.
In verband met de grote belangstelling voor de aankoop van een recreatiewoning in een ander park in Harderwijk (“[park C]”) is op 10 september 1997 door het gemeentebestuur een publicatie in het gemeentelijke huis-aan-huisblad “De Stadsomroeper” geplaatst, waarin (kort samengevat) is vermeld dat permanente bewoning van recreatiewoningen niet is toegestaan, dat wordt bekeken hoe het probleem van permanente bewoning moet worden aangepakt en dat dit met name gevolgen zal hebben voor diegenen die nog overwegen een recreatiewoning aan te schaffen met de bedoeling deze voor permanente bewoning aan te wenden. Enkele dagen daarvoor, op 8 september 1997, is een brief van het college met een soortgelijke inhoud verzonden aan makelaars, notarissen, banken, hypotheekadviseurs en de recreatieparken in Harderwijk. Zoals blijkt uit een interne memo van de Afdeling Bouwzaken, gedateerd 22 augustus 1997, moeten genoemde publicatie en brief worden gezien tegen de achtergrond van het gegeven dat het gemeentebestuur eenduidige informatie wilde (laten) verstrekken aan (potentiële) kopers van recreatiewoningen. In die memo is, naast de hiervoor weergegeven informatie, onder meer aangegeven dat tegen permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk tot op dat moment geen actie is ondernomen, dat ook nog geen beleid voorhanden is, dat handhaving politiek geen prioriteit heeft, maar dat dit niet wil zeggen dat hierin geen verandering kan komen. Ook is daarin gesteld dat het gemeentebestuur wellicht - in regionaal verband - gaat meedoen aan een gezamenlijke aanpak van permanente bewoning, maar dat nog niet duidelijk is hoe de aanpak gestalte moet krijgen. Verder wordt in de memo aangegeven dat het meest waarschijnlijke is dat een peildatum wordt gehanteerd waarbij nieuwe gevallen van na die datum worden tegengegaan.
In het licht van het vorenstaande acht de Afdeling de ten behoeve van het onderhavige handhavingsbeleid gekozen peildatum (10 september 1997) niet onredelijk. Vanaf deze datum kon het voor een ieder immers duidelijk zijn dat het gemeentebestuur, dat jarenlang niet had opgetreden tegen permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk, plannen had om hierin verandering aan te brengen en handhavend wilde gaan optreden. De publicatie van 10 september 1997 bevat een duidelijke waarschuwing voor degenen die vanaf die datum nog zouden overgaan tot het permanent bewonen van een recreatiewoning. Vanaf dat moment kon er redelijkerwijs niet meer op worden vertrouwd dat tegen overtreding van het verbod om recreatiewoningen permanent te bewonen niet zou worden opgetreden. Door de recreatiewoning niettemin na 10 september 1997 te (gaan) bewonen hebben de bewoners dan ook een risico genomen, die voor hun rekening dient te blijven. Dat sommige bewoners reeds voor de publicatie van 10 september 1997 de recreatiewoning hadden aangekocht, maakt dit niet anders. De aankoop van een recreatiewoning als zodanig is immers niet verboden, zodat het doel van de aankoop pas duidelijk wordt bij het daadwerkelijk gaan gebruiken van de recreatiewoning in strijd met de bestemming. Gelet op het vorenstaande acht de Afdeling het dan ook niet in strijd met de rechtszekerheid dat de peildatum is gelegen voor de datum van vaststelling en bekendmaking van het beleid.
In het midden kan verder blijven of het hiervoor geschetste beleid, voorzover betrekking hebbend op voor de peildatum aangevangen bewoning van de recreatiewoning, de rechterlijke toets kan doorstaan. Die gevallen zijn hier niet aan de orde.
2.10. Voorts is niet gebleken dat door (een) (oud-)wethouder(s) en/of (ex-) ambtenaren van de gemeente uitlatingen zijn gedaan, waarin in concrete bewoordingen is aangegeven dat in een individueel geval niet tegen de permanente bewoning van de recreatiewoning zou worden opgetreden, nog daargelaten of het college zich aan zodanige uitlatingen gebonden had moeten achten. Uit de stukken en de ter zitting bij de Afdeling afgelegde (getuigen)verklaring komt het beeld naar voren dat bij het inwinnen van informatie door (potentiële) kopers zowel voor als na 10 september 1997 steeds is gezegd dat permanente bewoning van recreatiewoningen in Harderwijk niet is toegestaan, dat het gemeentebestuur (nog) geen beleid heeft en dat onbekend is hoe het eventuele toekomstige beleid zal zijn geformuleerd. Na de peildatum zijn er, zoals eveneens blijkt uit de stukken, ook signalen afgegeven dat het gemeentebestuur mogelijk een begin gaat maken met handhaven. Voorzover er tot het moment van vaststelling van het beleid (16 september 1999) al mededelingen zijn gedaan over toekomstig beleid, is en kán hoogstens sprake (zijn) geweest van een inschatting hoe dat beleid eruit zou gaan zien. Aan de verstrekte informatie kon derhalve niet (zonder meer) de conclusie worden verbonden of de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat slechts handhavend zou worden opgetreden tegen eventuele na de vaststelling en bekendmaking van het beleid aangevangen permanente bewoning, nog daargelaten de vraag of het college aan deze conclusie of verwachting zou zijn gebonden. Evenmin kon aan de door (een) hypotheekverstrekker(s), banken, notaris(sen) en/of projectontwikkelaar verstrekte informatie een zodanig vertrouwen worden ontleend, reeds omdat de door hen verstrekte (foutieve) informatie niet aan het college kan worden toegerekend.
Uit de omstandigheid dat in sommige gevallen een bouwvergunning is verleend met een oppervlakte en een inhoud, die de recreatiewoning voor permanente bewoning geschikt maakt, alsook het feit dat betrokkenen zijn ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie zonder dat een ambtenaar er op heeft gewezen dat het permanent bewonen van een recreatiewoning niet is toegestaan, kon niet worden afgeleid dat tegen dat gebruik niet zou worden opgetreden. Daarbij wordt opgemerkt dat het gemeentebestuur gelet op de terzake geldende regelgeving verplicht is personen die langere tijd binnen de gemeente verblijf houden in de basisadministratie in te schrijven, ongeacht de vraag of betrokkene daar mag verblijven. Uit de aan de recreatiewoningen gestelde bouwkundige eisen kon ook niet worden afgeleid dat de recreatiewoning mocht worden gebruikt voor permanente bewoning. Naar onweersproken is gesteld zijn de bouwvergunningen ook uitdrukkelijk voor recreatiewoningen verleend. Van de zijde van het college is overigens aangegeven dat de woningen niet voldoen aan alle eisen voor reguliere woningen in het Bouwbesluit.
2.11. Ten aanzien van het betoog dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, omdat in vele andere gevallen de permanente bewoning wordt gedoogd, overweegt de Afdeling dat het in de bedoelde gevallen personen betreft die, anders dan [wederpartij en anderen], vóór 10 september 1997 (de peildatum) in hun huidige recreatiewoning zijn komen wonen. Het betreft derhalve geen vergelijkbare gevallen.
Voorzover een beroep is gedaan op het aan [partij D] afgegeven gedoogbesluit voor het bewonen van een recreatiewoning in het park “[park A]” overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken blijkt dat [partij D] zijn conclusies uit telefonisch ingewonnen informatie bij de gemeente heeft verwoord in een brief van 10 juni 1997 aan het gemeentebestuur, met het verzoek om daarop voor een nader aangegeven datum te reageren als de weergave onjuist zou zijn. Het gemeentebestuur heeft op die brief niet (tijdig) gereageerd. Het college heeft om die reden betrokkene - die tot aankoop van een recreatiewoning is overgegaan en deze na de peildatum is gaan bewonen - het voordeel van de twijfel gegeven. Daargelaten de vraag of deze individuele uitzondering terecht is gemaakt, is dit geen reden om in alle andere gevallen, waarin die situatie zich niet voordoet, ook een gedoogverklaring te verstrekken. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt derhalve.
2.12. Voorzover [wederpartij en anderen] hebben betoogd dat zij het niet in hun macht hebben om de permanente bewoning te beëindigen, overweegt de Afdeling dat dit niet aannemelijk is gemaakt. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat met de betrokken (mede)gebruikers een (familie)relatie bestaat.
2.13. Voorzover [wederpartij en anderen] hebben beoogd te betogen dat de last te verstrekkend is, overweegt de Afdeling dat - zoals hiervoor is overwogen - het college bevoegd was om op te treden tegen de permanente bewoning, en uit dien hoofde kon het dan ook vorderen dat die situatie zou worden beëindigd. De last strekt niet verder dan dit te bereiken. Dit betoog faalt derhalve.
2.14. Ten slotte overweegt de Afdeling dat niet kan worden gezegd dat, voorzover een dwangsom is opgelegd, het vastgestelde bedrag van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
2.15. Ook in hetgeen overigens in beroep is aangevoerd, is geen grond gelegen voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot de bestreden besluiten op bezwaar heeft kunnen komen.
2.16. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de door [wederpartij en anderen] bij de rechtbank ingestelde beroepen ongegrond zijn.
2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Zutphen van 19 december 2002, reg.nrs. 02/12 t/m 02/30, 02/208 t/m 233, 02/413, 02/414, 02/637, 02/694, 02/696, 02/1028 en 02/1031, voorzover daarbij de besluiten op bezwaar gericht aan [wederpartij en anderen], zijn vernietigd;
III. verklaart de bij de rechtbank door [wederpartij en anderen] ingestelde beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.A. Molenaar, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Molenaar
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2003
369.