Uitspraak
200206534/1.
Datum uitspraak: 3 december 2003.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de naamloze vennootschap “N.V. Ontwikkelingsmaatschappij Rail Service Centrum Groningen” en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Rail Service Centrum Groningen B.V.", beide gevestigd te Veendam,
2. [appellanten sub 2], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Veendam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2002 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Rail Service Centrum Groningen B.V.” een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor het op- en overslaan van containers op de containerterminal en aan de laad- en loskade voor de aanvoer, opslag en afvoer van stuk- en bulkgoederen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Veendam, sectie […], nummers […], […] (ged.), […] (ged.), […], […], […], en kadastraal bekend gemeente Muntendam sectie […], nummers […] (ged.), […] (ged.), […] tot en met […], […] (ged.), […] (ged.), […] (ged.), […] (ged.), […] tot en met […], […] (ged.). Dit besluit is op 31 oktober 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 9 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2002, en appellanten sub 2 bij brief van 9 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 28 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 26 en 28 mei 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Hiervan hebben appellanten sub 1, bij brief van 14 juli 2003, gebruik gemaakt.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2003, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [gemachtigde], appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en ing. D. Hadderingh, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben appellanten sub 1 de beroepsgronden dat de vergunning is gebaseerd op niet-actuele gegevens en dat ten onrechte voor de in voorschrift 3.2 opgenomen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximale geluidniveau geen analoge toepassing is gegeven aan de in de bijlage van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer opgenomen geluidvoorschriften, ingetrokken. Dit geldt tevens voor de beroepsgrond van appellanten sub 1 dat de resterende geluidruimte ten opzichte van eerder verleende vergunningen noodzakelijk is, nu rekening moet worden gehouden met een rekenonnauwkeurigheid.
Appellanten sub 2 hebben ter zitting de beroepsgrond dat niet alle relevante stukken ter inzage hebben gelegen dan wel daarvan afschrift is verleend, ingetrokken.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Allereerst merkt de Afdeling op dat van appellanten sub 1 de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Rail Service Centrum Groningen B.V.” in het geheel geen bedenkingen heeft in gebracht tegen het ontwerp van het besluit. De naamloze vennootschap “N.V. Ontwikkelingsmaatschappij Rail Service Centrum Groningen” (hierna: de N.V.) heeft de grond dat de in de vergunning opgenomen grenswaarden aanzienlijk lager zijn dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid en de grond inzake voorschrift 3.5 niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Appellanten sub 2 hebben de gronden inzake voorschrift 3.5 en de mer-(beoordelings)plicht niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Voorts is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepen van appellanten in zoverre niet-ontvankelijk zijn.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghoudster aan de al eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2.
2.4. De N.V. voert aan dat de in voorschrift 3.2 opgenomen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld en het maximale geluidniveau ten opzichte van de oprichtingsvergunning van 4 juli 1995 fors zijn teruggebracht. Daarmee wordt inbreuk gemaakt op bestaande rechten in de zin van artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer, aldus de N.V.
2.4.1. De Afdeling overweegt dat bestaande rechten in de zin van artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer slechts gelden met betrekking tot eerder vergunde activiteiten en niet voor een in verband daarmee in een eerdere vergunning neergelegd beschermingsniveau. In hetgeen de N.V. heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer heeft geschonden.
Gelet hierop kan het beroep van de N.V. in zoverre niet slagen.
2.5. De N.V. voert aan dat verweerder geen beoordelingsvrijheid toekomt om lagere geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau aan de vergunning te verbinden dan de waarde van 50 dB(A) op de zonegrens rond het industrieterrein waarop de inrichting zich bevindt.
Tevens stelt de N.V. dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.2 onacceptabel is, nu de daarin vermelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau een onevenredige beperking vormen voor de bedrijfsvoering. In dat kader betoogt de N.V. dat verweerder geheel is voorbij gegaan aan het gestelde in het bij de aanvraag behorende akoestische rapport waarin nadrukkelijk naar voren is gebracht dat de resterende geluidruimte ten opzichte van eerder verleende vergunningen noodzakelijk is, nu rekening moet worden gehouden met toekomstige ontwikkelingen.
2.5.1. Ingevolge voorschrift 3.2 mag, voorzover hier van belang, het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en de daarin plaatsvindende activiteiten ter plaatse van de in figuur 18 (bijlage 3) van de in het akoestische onderzoek aangegeven berekeningspunten en referentiepunten V1 tot en met V9, niet meer bedragen dan de waarden zoals weergegeven in de bij het voorschrift behorende tabel 1.
2.5.2. De Afdeling overweegt dat de inrichting grotendeels is gelegen op “Industrieterrein 3” in Veendam. Rond dat industrieterrein is krachtens de Wet geluidhinder een geluidzone vastgesteld, waarbuiten de geluidbelasting vanwege het industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Het overige deel van de inrichting bestaande uit de loodsen E en F (ged.) en de loodsen G tot en met J alsmede delen van de railterminal en de goederenspoorlijn zijn gelegen in de aangrenzende gemeente Muntendam en buiten het industrieterrein, doch binnen de geluidzone rond het industrieterrein.
Verweerder behoort voor dat deel van de inrichting dat is gelegen op het gezoneerde industrieterrein bij de beoordeling van de aanvraag om een vergunning overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer de zonegrenswaarde krachtens de Wet geluidhinder in acht te nemen. Anders dan de N.V. meent, betekent dit niet dat verweerder in zoverre geen beoordelingsvrijheid in het kader van de artikelen 8.10 en 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer meer toekomt om lagere geluidgrenswaarden dan de zonegrenswaarde aan de vergunning te verbinden.
Het beroep van de N.V. treft in zoverre geen doel.
2.5.3. Voorzover de N.V. aanvoert dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.2 onacceptabel is, nu verweerder bij de totstandkoming daarvan geen rekening heeft gehouden met toekomstige ontwikkelingen, stelt de Afdeling vast dat de N.V. daarmee doelt op de mogelijke uitbreiding van de inrichting met een logistiek centrum. Deze uitbreiding moet, volgens het akoestisch rapport bij de aanvraag van WNP raadgevend ingenieurs van 4 juli 2001 met kenmerk 6001162.R03, worden verwezenlijkt op een circa 10 hectare groot gebied ten zuiden van de inrichting en zal met name een toename van de geluidemissie tot gevolg hebben.
Ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer betrekt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu.
De Afdeling overweegt dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting ten tijde van het nemen van het bestreden besluit er geen goedgekeurd bestemmingsplan was ten behoeve van een uitbreiding aan de zuidzijde van de inrichting. Ook overigens is niet gebleken dat uitbreiding van de inrichting zodanig gewis is dat verweerder deze ontwikkeling ingevolge artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer bij de beoordeling van de aanvraag had moeten betrekken. De Afdeling overweegt dan ook dat er in zoverre geen grond bestaat voor het oordeel dat de in voorschrift 3.2 gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau een onevenredige beperking vormen voor de bedrijfsvoering.
Deze beroepsgrond faalt derhalve.
2.6. Appellanten sub 2 vrezen geluidhinder. In dat kader voeren zij aan dat de in voorschrift 3.2 opgenomen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet naleefbaar zijn, nu ten onrechte het geluid vanwege het laden en lossen van containers op de laad- en loskade niet is aangemerkt als impulsachtig geluid ten aanzien waarvan een straffactor dient te worden toegepast.
2.6.1. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1 moet het geluidniveau vanwege de inrichting worden bepaald conform de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999. In de Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999 is weergegeven dat bij impulsachtig geluid het geluidbeeld wordt gekenmerkt door geluidstoten die minder dan één seconde duren en een zekere repetitie kennen. Als criterium geldt dat het impulsachtige karakter duidelijk hoorbaar is op het beoordelingspunt. Er kan sprake zijn van impulsachtig geluid als de geluidbelasting bij de ontvanger bepalend is. In geval van impulsachtig geluid dient er op het gemeten of berekende langtijdgemiddeld deelgeluidniveau, vanwege de gehele inrichting een toeslag van 5 dB(A) in rekening te worden gebracht. De toeslag wordt toegepast voor dat deel van de beoordelingsperiode dat er sprake is van impulsachtig geluid.
2.6.2. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat niet is uitgesloten dat bij het laden en lossen van containers op de laad- en loskade geluidstoten van minder dan één seconde kunnen optreden en dat daarbij sprake is van een zeker repeterend karakter. Tevens is uit de stukken naar voren gekomen dat het stoten van containers tijdens het laden en lossen in de dag-, avond- en nachtperiode 0,5%, 0,2% en respectievelijk 0,05% van de beoordelingsperiode zou kunnen voorkomen. De Afdeling overweegt dat - los van de vraag of het impulsachtige karakter van het geluid vanwege het laden en lossen duidelijk hoorbaar is op de beoordelingspunten en derhalve kan worden aangemerkt als impulsachtig geluid - de correctiefactor, gelet op de korte duur van deze activiteit ten opzichte van de totale werkduur, niet significant in het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau tot uitdrukking zal komen. De Afdeling is gelet hierop van oordeel dat geen grond bestaat voor het oordeel dat de in voorschrift 3.2 opgenomen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau niet naleefbaar zijn.
Deze beroepsgrond van appellanten sub 2 faalt derhalve.
2.7. De N.V. voert aan dat de in voorschrift 3.2 opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau in de dag-, avond- en nachtperiode onacceptabel zijn. De enkele omstandigheid dat de waarde van 60 dB(A) in de nachtperiode, met in acht name van de in voorschrift 3.6 bedoelde werkinstructie, naleefbaar is, leidt er volgens de N.V. niet toe dat dit maximale geluidniveau onverkort kan gelden voor de dag- en avondperiode. In dat kader brengt zij naar voren dat werknemers in de dag- en avondperiode niet goed te motiveren zijn om even rustig te werken als in de nachtperiode. Daarnaast komt de woningen gelegen in de nabijheid van de beoordelingspunt V8 en V9 geen bescherming tegen geluidhinder meer toe, omdat de woonbestemming van deze woningen is komen te vervallen, aldus de N.V.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 3.2 mag, voorzover hier van belang, het maximale geluidniveau veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en de daarin plaatsvindende activititeiten ter plaatse van de in figuur 18 (bijlage 3) van de in het akoestische onderzoek aangegeven berekeningspunten en referentiepunten V1 tot en met V9, niet meer bedragen dan 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode.
In voorschrift 3.6 is bepaald dat ten aanzien van het beperken van maximale geluidniveaus alle daartoe betrokken personeel dient te zijn voorzien van een werkinstructie waarop is omschreven hoe men dient te handelen om maximale geluidniveaus zoveel mogelijk te beperken.
2.7.2. De Afdeling overweegt dat de Wet geluidhinder en de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten niet voorzien in afzonderlijke grenswaarden ten aanzien van piekgeluiden, veroorzaakt door het in werking zijn van de inrichting. Ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid heeft verweerder bij het vaststellen van de voor de inrichting geldende maximale geluidgrenswaarden aansluiting gezocht bij de Handreiking Industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking). De Handreiking beveelt aan om piekgeluiden bij voorkeur te bepalen op 10 dB(A) boven de getalswaarde van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, doch maximaal op 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode.
Ten aanzien van het in voorschrift 3.2 bepaalde maximale geluidniveau stelt de Afdeling op grond van het akoestisch rapport vast dat, anders dan de N.V. stelt, zelfs zonder het in acht nemen van de werkinstructie aan de in voorschrift 3.2 opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau kan worden voldaan. Deze beroepsgrond mist dan ook in zoverre feitelijke grondslag.
Voorzover de N.V. betoogt dat de woningen gelegen in de nabijheid van de beoordelingspunten V8 en V9 aan de Korte Akkers 2 en 6 geen bescherming tegen geluidhinder meer toekomt, omdat de woonbestemming van deze woningen is komen te vervallen, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van de mate waarin een woning, als geluidgevoelig object, moet worden beschermd, dient te worden uitgegaan van de feitelijke situatie, zodat de omstandigheid in het onderhavige geval dat beide woningen formeel aan de woonbestemming zijn onttrokken hierbij geen rol speelt. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting waren beide woningen ten tijde van het nemen van het bestreden besluit bewoond, zodat verweerder daaraan in redelijkheid bescherming heeft kunnen toekennen.
Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder het voldoen aan de in voorschrift 3.2 opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau in redelijkheid heeft kunnen vergen.
Deze beroepsgrond treft geen doel.
2.8. De N.V. voert, kort weergegeven, aan dat ten onrechte een snelheidsbeperking voor voertuigen geldt van 25 km/u. In dat kader merkt zij op dat slechts is uitgegaan van de representatieve maximale rijsnelheid en niet van de eerder op het terrein van de inrichting geldende rijsnelheid van 30 km/u. Tevens voert de N.V. aan dat deze representatieve maximale rijsnelheid enkel geldt voor vrachtwagens; dit terwijl ook andere voertuigen op het terrein van de inrichting aanwezig zijn.
2.8.1. Ingevolge voorschrift 1.5 mogen voertuigen op het terrein van de inrichting, conform het akoestisch onderzoek, niet harder rijden dat 25 km/u. Deze snelheidsbeperking dient bij de toegang(en) van de inrichting middels verkeersborden te zijn aangegeven.
2.8.2. De Afdeling stelt vast dat verweerder zich heeft gebaseerd op de representatieve maximale rijsnelheid van vrachtwagens. Verweerder spreekt in voorschrift 1.5 echter in algemene zin over voertuigen. Gelet op het deskundigenbericht acht de Afdeling het aannemelijk dat bij een snelheid van 30 km/u van alle voertuigen op het terrein van de inrichting de totale geluidbelasting vanwege de inrichting niet significant toeneemt, zodat de beperking van de rijsnelheid tot 25 km/u niet nodig is ter voldoening aan de geluidgrenswaarden. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat aan de beperking van de rijsnelheid tot 25 km/u geen enkel ander doel ten grondslag heeft gelegen. Ter zitting heeft verweerder erkend dat het bestreden besluit op dit punt onjuist is.
Gelet hierop komt het bestreden besluit in zoverre voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
Het beroep van de N.V. treft in zoverre doel.
2.9. Appellanten sub 2 hebben zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten sub 2 hebben in het beroepschrift en ter zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist zou zijn.
Het beroep van appellanten sub 2 is in zoverre ongegrond.
2.10. Het beroep van appellanten sub 1 is, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het beroep van appellanten sub 2 is, voorzover ontvankelijk, ongegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het voorschrift 1.5 betreft. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht op dit punt in de zaak te voorzien op de hierna aangegeven wijze.
2.11. Van proceskosten die ten behoeve van appellanten sub 1 voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Voor een proceskostenveroordeling ten behoeve van appellanten sub 2 bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het is ingesteld door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Rail Service Centrum Groningen B.V.” en voorzover het betreft de grond inzake voorschrift 3.5 en de grond dat de in de vergunning opgenomen grenswaarden aanzienlijk lager zijn dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid, en verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de gronden betreft inzake voorschrift 3.5 en de mer-(beoordelings)plicht;
II. verklaart het beroep van appellanten sub 1 voorzover ingesteld door de N.V. gedeeltelijk gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veendam van 22 oktober 2002, voorzover het voorschrift 1.5 betreft;
IV. bepaalt dat voorschrift 1.5 als volgt komt te luiden:
”Voertuigen mogen op het terrein van de inrichting niet harder rijden dan 30 km/uur. De snelheidsbeperking dient bij de toegang(en) van de inrichting middels verkeersborden te zijn aangegeven”;
V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
VI. verklaart het beroep van appellanten sub 2 ongegrond;
VII. gelast dat de gemeente Veendam aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J Können, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Können
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2003.
301-375.