Uitspraak
200202197/1.
Datum uitspraak: 10 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie "Coöperatieve Verkoop- en Productievereniging van Aardappelmeel en Derivaten "AVEBE" B.A.", gevestigd te Veendam,
appellante,
en
de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 maart 2002, kenmerk DGM/SAS nr. BGGO 95/05-04, heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, in overeenstemming met de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit), geweigerd krachtens artikel 24, vierde lid, van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: Bggo), zoals deze bepaling destijds luidde, de krachtens dat Besluit aan appellante verleende vergunning voor de vermeerdering, grootschalige teelt, vervoedering en industriële verwerking van de door middel van genetische manipulatie in hun zetmeelsamenstelling gewijzigde aardappelrassen Apriori en Apropos te verlengen. Dit besluit is op 12 maart 2002 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 19 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 17 mei 2002.
Bij brief van 21 juni 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 november 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag, mr. J.J. de Boer en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.M.A.W. Flendrie, dr. I. van der Leij, dr.ir. M.M.C. Gielkens, ambtenaren van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, en [gemachtigde], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Voor het doen van grootschalige veldproeven met de zetmeelaardappelrassen Apriori en Apropos is bij besluit van 25 januari 1996 krachtens het Bggo vergunning verleend tot en met 31 december 1998 (hierna: de vergunning). Appellante heeft bij brief van 14 oktober 1998 verzocht de vergunning te verlengen tot 31 december 2003.
2.2. Het Bggo is een krachtens artikel 24, eerste lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen vastgestelde algemene maatregel van bestuur. Ingevolge artikel 23, eerste lid, van het Bggo is het verboden zonder vergunning genetisch gemodificeerde organismen te vervaardigen, vervoeren, toepassen, voorhanden hebben, aan een ander ter beschikking stellen of zich ervan ontdoen.
Ingevolge artikel 26, tweede lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van mens en milieu. Ingevolge het vierde lid kan een vergunning onder beperkingen worden verleend.
Bij de toepassing van artikel 26, tweede en vierde lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.3. De vergunning is geëxpireerd per 1 januari 1999. Aangezien een reeds vervallen besluit niet kan worden verlengd, heeft verweerder blijkens de overwegingen van het bestreden besluit het verzoek om verlenging inhoudelijk beoordeeld als ware het een aanvraag om een nieuwe vergunning. Op grond van deze beoordeling is verweerder tot de conclusie gekomen dat een nieuwe vergunning voor de grootschalige teelt van de aardappelrassen Apriori en Apropos moet worden geweigerd. Daarbij heeft verweerder onder meer het standpunt ingenomen dat bij de voorgenomen grootschalige werkzaamheden onvoldoende kan worden uitgesloten dat vervoedering van de aardappelen of van daarvan afgeleide producten zal kunnen plaatsvinden.
2.4. Appellante stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd zowel wegens de onzorgvuldigheid die onder meer gelegen is in het niet tijdig beslissen op de aanvraag, als wegens de volgens haar onjuiste beoordeling van de vergunbaarheid. Appellante heeft ter zitting erop gewezen dat in ieder geval met het verstrijken van de maand augustus 1999 de door haar ontwikkelde aardappelrassen waarvoor vergunning was aangevraagd, definitief verloren zijn gegaan, omdat het pootgoed niet vóór de winter in de grond kon worden gezet. Uit de stukken blijkt dat appellante verweerder ook aan dit feit heeft herinnerd, onder meer bij een brief van 3 maart 1999 waarin is gevraagd om de teelt voor het seizoen 1999 te gedogen. Appellante heeft met haar brief van 17 maart 1999 aan verweerder een berekening gezonden van de verwachte schade (geschat op f 17 miljoen/€ 7,7 miljoen) die zou worden geleden indien niet tijdig met de productie- en pootgoedteelt kon worden begonnen. Hoewel appellante derhalve van een vergunning, zo deze nog zou zijn of worden verleend, geen gebruik meer kan maken, vordert zij op deze gronden vernietiging van het bestreden besluit en schadevergoeding als bedoeld in artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.5. Eerder zijn bij uitspraak van de Afdeling van 20 april 2000, nummer 199900564/1, en van de Voorzitter van 26 april 2001, nummers 200101337/1 en 200101337/2, de door appellante ingestelde beroepen tegen het met een besluit gelijk te stellen uitblijven van een beslissing op de aanvraag gegrond verklaard. In eerstgenoemde uitspraak heeft de Afdeling het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht afgewezen, omdat zij het niet mogelijk achtte vast te stellen of schade is geleden als gevolg van het vernietigde niet tijdig nemen van een besluit nu pas aan de hand van het nog te nemen reële besluit daarover uitsluitsel zal kunnen worden verkregen. De Afdeling gaat er onder deze omstandigheden van uit dat – ook al zijn omstreeks augustus 1999 de aardappelrassen waarop de vergunningaanvraag betrekking had, definitief verloren gegaan – een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit dient plaats te vinden.
2.6. Als gevolg van het niet tijdig beslissen is na augustus 1999 het pootgoed van de aardappelrassen waarop de aanvraag betrekking heeft, ongebruikt gebleven en is het voorwerp van de aanvraag tenietgegaan. Het niet tijdig beslissen hield daarom in feite een definitieve weigering van de vergunning in. Verweerder heeft deze consequentie kennelijk bewust aanvaard, nu hij niet tijdig vóór het door appellante gewenste moment op de aanvraag heeft beslist, noch – ondanks een uitdrukkelijk verzoek daartoe door appellante – heeft getracht de nadelige gevolgen voor appellante te beperken, bijvoorbeeld door het verlenen van een vergunning onder beperkingen, zodanig dat een voldoende hoeveelheid pootgoed voor het volgende seizoen zou kunnen worden behouden.
Ter verklaring van zijn handelwijze is door verweerder steeds naar voren gebracht, hetgeen door appellante steeds is betwist, dat er in de zomer van 1999 nog onvoldoende gegevens waren om een beslissing op de aanvraag te kunnen nemen. De Afdeling stelt vast dat op dat moment in elk geval een belangrijk deel van de beschikbare wetenschappelijke rapporten geen grond bood voor een definitieve negatieve beoordeling van de aanvraag. Verweerder heeft in weerwil hiervan een situatie doen ontstaan waarin de aardappelrassen teniet zijn gegaan en waardoor eventueel de door appellante gestelde schade kon ontstaan. Het uitblijven van een inhoudelijke beslissing heeft aanleiding gegeven tot de bij uitspraken van de Afdeling en haar Voorzitter van 20 april 2000 en 26 april 2001 aan verweerder gegeven opdracht en gestelde termijnen om tot besluitvorming over te gaan.
2.7. Verweerder heeft niet aannemelijk kunnen maken dat deze feitelijke weigering achteraf wordt gerechtvaardigd door de uitkomsten van de voortgezette beoordeling van de aanvraag. Hierbij neemt de Afdeling het volgende in aanmerking. In de door verweerder gegeven motivering staat de beoordeling centraal van het risico dat het bij genetische modificatie gebruik maken van het nptIII-gen ertoe kan leiden dat een mens via horizontale overdracht resistent wordt tegen het antibioticum amikacine, zodat hij in een voorkomend geval als patiënt niet meer met succes klinisch kan worden behandeld met amikacine en de frequentie van de bestaande resistentie wordt vergroot. Onder horizontale overdracht moet in dit geval worden begrepen de mogelijkheid dat bij het vervoederen van de aardappelen aan dieren het resistentiegen intact blijft en wordt overgebracht op micro-organismen in het maagdarmstelsel van het dier en dat dit gen vervolgens door menselijke consumptie van het bewuste dier in het maagdarmstelsel van de mens komen.
In het kader van de onderhavige vergunningprocedure heeft verweerder de beschikking gekregen over de volgende wetenschappelijke rapporten en adviezen: een tweetal adviezen van de Commissie Genetische Modificatie (hierna: Cogem) van 12 januari 1999 en 27 januari 1999, een vertrouwelijk advies van het Rijks-Kwaliteitsinstituut voor Land- en Tuinbouwproducten (RIKILT) van 2 april 1999 en een rapport van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: RIVM) van 12 augustus 1999. Daarnaast had verweerder nog de beschikking over de opinie van het Scientific Committee on Plants (hierna: SCP), een adviesorgaan van de Europese Commissie, inzake de markttoelatingsaanvraag voor de onderhavige aardappelrassen die appellante eerder heeft gedaan. Deze markttoelatingsaanvraag is door appellante ingetrokken. Door het RIKILT is op 9 december 1999 een nader rapport uitgebracht en in februari 2000 heeft ook het RIVM nader gerapporteerd.
Omdat de opvattingen van de Nederlandse wetenschappelijke instituten uiteenliepen, is op 23 juni 2000 door de Cogem, het RIKILT en het RIVM op verzoek van verweerder een gemeenschappelijk standpunt geformuleerd. Dit gemeenschappelijk standpunt houdt in dat, indien en voorzover de gemodificeerde aardappelen niet worden afgezet als veevoeder, de eventuele risico's voor mens en milieu verwaarloosbaar zijn. Uitdrukkelijk wordt vastgesteld dat de aanvankelijke bedenkingen van het RIKILT tegen een eventuele vergunningverlening zijn komen te vervallen, nu AVEBE bij brieven van 12 mei 1999 en 28 juli 2000 heeft aangegeven dat de vergunningaanvraag in die zin wordt ingeperkt dat de aardappelen en bijproducten niet als diervoederproducten zullen worden afgezet. Deze opvatting vindt bovendien steun in het op 21 november 2002 door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak op verzoek van de Afdeling uitgebrachte advies, waarin de kans op enige vermenging met voor veevoer bestemde producten uiterst klein wordt geacht en vrees voor amikacineresistentie niet terecht wordt geacht.
2.8. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat aan verlening van de vergunning op de aanvraag nadat deze was beperkt op de wijze zoals genoemd onder 2.7. een significant risico in de voedselcyclus verbonden zou zijn, althans dat over de aard en omvang van het risico dat horizontale overdracht kan plaatsvinden onvoldoende wetenschappelijke zekerheid bestond. In de verwijzing door verweerder naar in Europees verband geformuleerde beleidsopvattingen en naar nog niet geïmplementeerde EG-richtlijnen, waarvan de implementatietermijn nog niet was verstreken, kan – daargelaten de juistheid hiervan – evenmin een rechtvaardiging worden gevonden voor de afwijzing van de (gewijzigde) aanvraag. Verweerder heeft mitsdien in strijd met artikel 26, tweede lid, van de Wet milieugevaarlijke stoffen de vergunning als bedoeld in artikel 23 van Pro het Besluit genetisch gemodificeerde organismen geweigerd. In verband hiermee behoeven de overige gronden geen bespreking meer.
2.9. Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet, gelet op het teloorgaan van de aardappelrassen, aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
2.10. Appellante heeft tevens verzocht om vergoeding van schade op grond van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. De Afdeling zal, met toepassing van het tweede lid van dit artikel, ter voorbereiding van een uitspraak hierover, het onderzoek heropenen.
2.11. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 7 maart 2002, kenmerk DGM/SAS nr. BGGO 95/05-04;
III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
IV. bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder nummer 200304688/1 ter voorbereiding van een nadere uitspraak omtrent de gevorderde schadevergoeding;
V. veroordeelt de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 701,47, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. E.M.H. Hirsch Ballin en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M.W. van de Sande, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Van de Sande
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2003
355.