Uitspraak
200301180/1.
Datum uitspraak: 10 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de vereniging “Vereniging Verontruste Burgers van Voorne”, gevestigd te Oostvoorne,
2. de stichting “Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie”, gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2003, kenmerk 283300, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Europees Massagoed Overslagbedrijf B.V.” (hierna: EMO) een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het overslaan, opslaan en behandelen van ertsen, mineralen, steenkolen en andere droge massagoederen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummers [-] en [-]. Dit besluit is op 24 januari 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2003, en appellante sub 2 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 februari 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 21 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigden], appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. W.A.M. van Mil, M. Meijer en ir. J.H.H. van den Elshout, gemachtigden, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. B.M. Winters, advocaat te Rotterdam en [gemachtigden].
2. Overwegingen
2.1. De inrichting betreft een grootschalig havenbedrijf voor de op- en overslag van bulkgoederen. De verandering waarop de vergunning betrekking heeft ziet op het in gebruik nemen van optieterrein B, fase 2, met een totaal oppervlak van 8,8 hectare. Dit terrein zal worden gebruikt voor de opslag van kolen, petcokes, antraciet en eventueel andere droge massagoederen zoals ertsen en olivijn. Voor de inrichting is bij besluit van 19 februari 2002 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend. Voorts is bij besluit van 3 juli 2002 een veranderingsvergunning verleend voor de inrichting. Laatstgenoemde vergunning heeft betrekking op het in gebruik nemen van optieterrein B, waarvan de oppervlakte circa 7,9 hectare bedraagt.
2.2. Appellante sub 2 stelt dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is ingegaan op de bedenkingen die door haar zijn ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Ingevolge artikel 3:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht vermeldt het bestuursorgaan bij de bekendmaking van het besluit zijn overwegingen omtrent de ingebrachte bedenkingen.
De Afdeling stelt vast dat verweerder in strijd met artikel 3:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet is ingegaan op de bedenkingen van appellante sub 2. Ter zitting heeft appellante sub 2 erkend dat zij niet is benadeeld door het feit dat verweerder in het bestreden besluit geen overwegingen heeft gewijd aan haar bedenkingen, aangezien verweerder in het bestreden besluit wel is ingegaan op vergelijkbare bedenkingen van anderen. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding het geconstateerde gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren.
2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante sub 2 stelt dat ten onrechte een veranderingsvergunning is verleend. Zij betoogt dat verweerder een integrale beoordeling had moeten maken van de onderhavige en toekomstige uitbreidingen van de inrichting, zodat verweerder een revisievergunning had moeten verlangen in plaats van een veranderingsvergunning.
2.4.1. Ingevolge artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag, indien een vergunning wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, voor het veranderen van een inrichting of van de werking daarvan en voor die inrichting al een of meer vergunningen krachtens deze wet zijn verleend, uit eigen beweging of op verzoek, bepalen dat een vergunning moet worden aangevraagd voor die verandering en voor het in werking hebben na die verandering van de gehele inrichting of onderdelen daarvan, waarmee die verandering samenhangt.
Indien een veranderingsvergunning is aangevraagd, komt verweerder beleidsvrijheid toe bij het al dan niet verlangen van een revisievergunning. Mede gelet op het vergunningenbestand, kan in dit geval niet worden geoordeeld dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen er niet in redelijkheid van heeft kunnen afzien een revisievergunning te verlangen. Het beroepsonderdeel faalt.
2.5. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren aan dat de gezondheid in gevaar wordt gebracht door de verspreiding van fijn stof. Zij stellen dat de immissie van fijn stof groter is dan ingevolge de per 1 januari 2005 geldende maximale immissieconcentratienormen voor fijn stof in de buitenlucht is toegestaan. Appellante sub 1 betoogt verder dat het onderzoek naar het stofaspect dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, fundamenteel tekortschiet.
2.5.1. Bij uitspraak van 12 november 2003, nummer 200202139/1, heeft de Afdeling de beroepen inzake de bij besluit van 19 februari 2002 aan vergunninghoudster verleende revisievergunning wat het aspect (fijn) stof betreft grotendeels ongegrond verklaard.
2.5.2. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.2 dienen, voorzover hier van belang, licht stuifgevoelige (S4) massagoederen die op het optieterrein ‘B’ fase 2 worden opgeslagen, te allen tijde te worden afgedekt met korstvormer. In de aanvraag, die blijkens het bestreden besluit deel uitmaakt van de vergunning, worden eveneens maatregelen vermeld die binnen de inrichting zullen worden genomen teneinde stofemissies te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken. Het betreft hier onder meer de maatregel alle stuifgevoelige opslag af te dekken met bindmiddel en het nathouden van wegen bij transport over het gedeelte van de inrichting waarop de vergunning betrekking heeft. In het Bedrijfsmilieuplan 2, dat deel uitmaakt van de aanvraag, zijn eveneens maatregelen opgenomen ter bestrijding van stofemissies. Hierin is onder meer vermeld dat alle voertuigen worden gereinigd als ze de inrichting verlaten. Voorts zijn aan de revisievergunning voorschriften verbonden om de (fijn)stofemissie te voorkomen dan wel zoveel mogelijk te beperken. Deze voorschriften gelden op grond van het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.2 ook voor het gedeelte van de inrichting waarop de uitbreiding betrekking heeft.
De Afdeling overweegt vooreerst dat slechts de met de aangevraagde uitbreiding van de onderhavige inrichting samenhangende gevolgen voor het milieu ter beoordeling staan. In voornoemde uitspraak van 12 november 2003 heeft de Afdeling geoordeeld dat de door verweerder voorgeschreven maatregelen met betrekking tot (fijn) stof in overeenstemming zijn met het in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer neergelegde ALARA-beginsel. De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de met de aangevraagde extra uitstoot van stof samenhangende nadelige gevolgen voor het milieu zodanig zijn dat de genoemde vergunningvoorschriften en de te nemen maatregelen geen toereikend beschermingsniveau bieden.
2.5.3. Verweerder heeft voor de beoordeling van het aspect fijn stof de in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarden tot uitgangspunt genomen.
Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben geldende grenswaarden, voorzover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2.
Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, worden bij een maatregel als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, de bevoegdheden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen, of met de bij de maatregel gestelde richtwaarden rekening moet worden gehouden.
Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, kunnen in het belang van de bescherming van het milieu, voor zover dit van meer dan provinciaal belang is, bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu vanaf een daarbij te bepalen tijdstip.
Ingevolge artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer wordt bij een maatregel als bedoeld in het eerste lid ten aanzien van de daarbij gestelde milieukwaliteitseisen bepaald of zij worden aangemerkt als grenswaarde of als richtwaarde. Een grenswaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip tenminste moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, ten minste moet worden instandgehouden. Een richtwaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip zoveel mogelijk moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, zoveel mogelijk moet worden instandgehouden.
Het Besluit luchtkwaliteit (hierna: het Besluit) geeft uitvoering aan vorengenoemde mogelijkheid.
Ingevolge artikel 13 van Pro het Besluit nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voorzover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht:
a. tot 1 januari 2005, 125 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. tot 1 januari 2005, 250 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden;
c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 14, eerste lid, van het Besluit nemen bestuursorganen voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende plandrempels, gedefinieerd als 24 uurgemiddelde concentraties die maximaal 35 maal per kalenderjaar mogen worden overschreden, in acht:
a. tot 1 januari 2002, 70 microgram per m3;
b. in 2002, 65 microgram per m3;
c. in 2003, 60 microgram per m3;
d. in 2004, 55 microgram per m3.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel nemen bestuursorganen voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende plandrempels, gedefinieerd als jaargemiddelde concentraties in acht:
a. tot 1 januari 2002, 46 microgram per m3;
b. in 2002, 45 microgram per m3;
c. in 2003, 43 microgram per m3;
d. in 2004, 42 microgram per m3.
2.5.4. De Afdeling overweegt dat bij de beantwoording van de vraag of de ingevolge het Besluit geldende grenswaarden na de onderhavige vergunningverlening kunnen worden nageleefd, de ter plaatse van immissiegevoelige gebieden ondervonden fijn-stofconcentratie en de bijdrage van vergunninghoudster daaraan bepalend zijn.
Uit de stukken blijkt dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag wat het fijn-stofaspect betreft, gebruik heeft gemaakt van het rapport "Fijn stof emissies bij op- en overslag" van september 1999, opgesteld door Vrins Luchtonderzoek (hierna: Vrins) en van berekeningen, uitgevoerd door de DCMR Milieudienst Rijnmond (hierna: de DCMR).
De jaargemiddelde fijn-stofconcentraties voor 2001 zijn voor Oostvoorne vastgesteld op 31 mg/m3 en voor Hoek van Holland op 41 mg/m3. De daggemiddelde concentratie van fijn stof die 35 keer werd overschreden in 2001 was in Oostvoorne 46 mg/m3 en in Hoek van Holland 67 mg/m3. Blijkens het verhandelde ter zitting werden de plandrempels, gedefinieerd als daggemiddelde concentraties, in Hoek van Holland in 2002 37 keer in een kalenderjaar overschreden.
De stijging van de concentraties fijn stof in Oostvoorne en Hoek van Holland ten gevolge van de onderhavige uitbreiding tezamen met de uitbreiding waarvoor bij besluit van 3 juli 2002 vergunning is verleend, wordt geschat op 0,26 mg/m3 in Oostvoorne en 0,13 mg/m3 in Hoek van Holland. De effecten van de extra emissie ten gevolge van de onderhavige uitbreiding zijn volgens verweerder verwaarloosbaar klein. De fijn-stofemissie zal ten gevolge van de onderhavige uitbreiding in een worst-case-scenario met maximaal 7% stijgen.
Voorzover appellante sub 1 voornoemd onderzoek van Vrins beoogt aan te vechten, overweegt de Afdeling dat zij in voornoemde uitspraak van 12 november 2003 heeft geoordeeld dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat verweerder bij de beoordeling van de aanvraag niet in redelijkheid heeft kunnen uitgaan van, onder meer, dit onderzoek. Dit onderzoek staat in deze procedure dan ook niet meer ter beoordeling. De verschillen in beoordeling van Vrins en de DCMR zijn volgens verweerder te wijten aan de meteorologische situatie die tot uitgangspunt is genomen, de exacte locatie van het meetpunt en het gebruikte rekenmodel. De Afdeling acht deze verklaring van verweerder niet onaannemelijk. De Afdeling ziet ook overigens geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de door hem gebruikte metingen en onderzoeken niet aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
2.5.5. Uit het voorgaande volgt dat de jaargemiddelde en de daggemiddelde fijn-stofconcentratie in Oostvoorne, inclusief de te verwachten bijdrage van de inrichting ten gevolge van de onderhavige uitbreiding, niet leidt tot een overschrijding van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes uit het Besluit zoals die ten tijde van het nemen van het bestreden besluit gold en per 2005 zal gaan gelden. De Afdeling ziet wat dit betreft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de bijdrage van vergunninghoudster aan de ondervonden fijn- stofimmissieconcentratie ter plaatse van de immissiegevoelige gebieden zodanig is, dan wel zal zijn, dat dit aanleiding voor verweerder had moeten zijn om de vergunning te weigeren.
Wat de jaargemiddelde fijn-stofconcentratie in Hoek van Holland betreft, is sprake van een kleine overschrijding van de in het Besluit genoemde grenswaarde zoals die per 2005 zal gaan gelden. De in het Besluit opgenomen grenswaarde voor de daggemiddelde fijn-stofconcentratie in Hoek van Holland, zoals die vanaf 2005 zal gelden, wordt eveneens overschreden.
Ten aanzien van de jaargemiddelde fijn-stofconcentraties in Hoek van Holland stelt verweerder zich op het standpunt dat in 2005 naar verwachting zal kunnen worden voldaan aan de dan geldende grenswaarden, daar de in artikel 14 van Pro het Besluit genoemde plandrempels ten tijde van het nemen van het bestreden besluit werden onderschreden. Verweerder verwacht met betrekking tot de daggemiddelde fijn-stofconcentraties in Hoek van Holland eveneens dat per 2005 zal worden voldaan aan de dan geldende grenswaarden, ondanks de overschrijding van de plandrempel in 2002. Daarnaast acht verweerder voornoemde overschrijdingen toelaatbaar, daar volgens hem sprake is van een dalende tendens. Uit metingen die door de DCMR in de omgeving zijn verricht blijkt dat de gemeten stofconcentraties in de afgelopen jaren gemiddeld met ruim 1 mg/m3 dalen, alhoewel het behandelde volume binnen de inrichting in de betreffende periode (1993-2003) is gegroeid. Voorts wijst verweerder erop dat de wens de opslag van massagoederen te verplaatsen blijkens de aanvraag mede is ingegeven door de verwachting dat daardoor minder stof zal worden geproduceerd, aangezien het aantal transportbewegingen kan worden gehalveerd. Verder wordt verwacht dat de nog te nemen maatregelen ter beperking van de stofemissie een positief effect zullen hebben op de ingezette daling. Daarnaast heeft verweerder ter zitting onweersproken verklaard dat de invloed van EMO op de heersende concentratie fijn stof in de woongebieden zeer beperkt is; de totale concentraties zijn volgens verweerder voor circa 75% toe te schrijven aan natuurlijke en/of geïmporteerde achtergrond en voor 10 tot 15% aan passerende scheepvaart.
Gelet op de motivering van verweerder acht de Afdeling het niet aannemelijk dat ten gevolge van de omvang van de te verwachten emissie en immissie van fijn stof na de onderhavige uitbreiding de in het Besluit opgenomen grenswaarden niet zullen kunnen worden nageleefd. Dit beroepsonderdeel slaagt dan ook niet.
2.6. Appellanten sub 1 en sub 2 voeren tot slot aan dat verweerder bij de beslissing op de aanvraag ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een toekomstige aanscherping van de thans geldende norm van 40 mg/m3 voor de maximale concentratie fijn stof in de buitenlucht. Zij stellen dat in de toekomst een norm van 20 mg/m3 nageleefd zal moeten worden.
De Afdeling overweegt dat de door appellanten bedoelde waarde niet in het Besluit, noch elders, is opgenomen. In zoverre heeft verweerder op goede gronden afgezien van het betrekken van deze waarde bij de beoordeling van de aanvraag. Deze beroepsgrond faalt.
2.7. Gelet op het vorenstaande dienen de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 ongegrond te worden verklaard.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen van appellanten sub 1 en sub 2 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hirsch Ballin w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2003
255-407.