Uitspraak
200303991/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Adico Milieutechniek B.V.", gevestigd te Arkel,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 mei 2003, kenmerk DGWM/2003/5681, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een periode van tien jaar, voor een inrichting voor het leegzuigen en het reinigen van HBO- en dieseltanks, olie- en benzinescheiders, vetafscheiders en grondwaterzuiveringsinstallaties, het reinigen van riolen en diverse waterzuiveringsinstallaties, tanksanering, calamiteitenbestrijding, het uitvoeren van bodemonderzoek en sanering, alsmede het be- en verwerken van diverse oliemengsels en water/vet mengsels en het op- en overslaan van bij voornoemde activiteiten vrijkomende stoffen; de inrichting is gelegen op het perceel [locatie] te [plaats]l, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummer [-]. Dit besluit is op 2 juni 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante beroep ingesteld bij brief van 19 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op 20 juni 2003.
Bij brief van 23 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennekamp-Topman en M. Rahmouni, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft ter zitting haar beroep ingetrokken voorzover het de beroepsgrond betreft dat niet duidelijk uit voorschrift 7.2.1 blijkt welke vloergedeeltes blijvend vloeistofdicht moeten worden uitgevoerd.
2.2. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.3. Appellante heeft bezwaar tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.2.2, voorzover daarin is voorgeschreven dat bij het verstrijken van de geldigheidsduur van de vergunning een bodemonderzoek moet worden uitgevoerd. Nu in dit voorschrift reeds is bepaald dat een bodemonderzoek dient te worden verricht voordat het gebruik van de inrichting wordt beëindigd, is het verrichten van een bodemonderzoek bij het verstrijken van de geldigheidsduur van de vergunning volgens haar niet nodig ter bescherming van het milieu en worden met het uitvoeren daarvan onnodige kosten gemaakt.
2.3.1. Verweerder betoogt dat voor de onderhavige inrichting eerst een nulsituatie van de bodemkwaliteit in de inrichting wordt bepaald, waarmee de uitkomst van een later bodemonderzoek kan worden vergeleken. Het later onderzoek dient te worden uitgevoerd aan het einde van de geldigheidsduur van de vergunning of eerder, in geval de activiteiten worden beëindigd voordat voornoemde geldigheidsduur afloopt. Aan de hand van deze onderzoeken kan worden vastgesteld of bodemverontreiniging tijdens de vergunningperiode is opgetreden en, als sprake is van een toename in de verontreiniging, in welke mate verontreiniging is opgetreden. Een herhalingsonderzoek naar de bodemgesteldheid aan het einde van de geldigheidsduur van de vergunning is zijns inziens echter niet onder alle omstandigheden nodig. Met name indien zich omstandigheden voordoen als bedoeld in voorschrift 6.2.3 en het bedrijf de activiteiten onder een volgende vergunning zal voortzetten, heeft een eindonderzoek meestal geen toegevoegde waarde en kan een bodemonderzoek achterwege blijven, aldus verweerder. Dit betekent zijn inziens echter nog niet dat een zodanig onderzoek slechts bij de beëindiging van de activiteiten waarvoor vergunning is verleend, hoeft te worden uitgevoerd. Volgens verweerder kan ook aan het einde van de geldigheidsduur van de vergunning aanleiding bestaan voor een bodemonderzoek. In dit verband wijst hij erop dat niet altijd automatisch een nieuwe vergunning wordt aangevraagd in gevallen waarin activiteiten na de expiratie van de vergunning worden voortgezet.
2.3.2. Het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.2.2 bepaalt: ‘’Uiterlijk drie maanden voordat het gebruik van de inrichting wordt beëindigd, alsmede voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt, dient de vergunninghoudster in overleg met het hoofd van BBBO eventuele verontreiniging van de bodem te onderzoeken door middel van een representatieve bemonstering van de bodem ter plaatse, identiek aan de vaststelling van de nulsituatie.”
2.3.3. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat het uitvoeren van een bodemonderzoek drie maanden voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt in voorschrift 6.2.2 is voorgeschreven, omdat bij de expiratie van de vergunning niet altijd zeker is of voortzetting van de activiteiten kan worden vergund. Volgens verweerder is dit voorschrift daarom in zoverre nodig ter bescherming van het milieu.
De Afdeling overweegt dat onder de situatie dat “het gebruik van de inrichting wordt beëindigd”, zoals omschreven in voorschrift 6.2.2, zowel de situatie moet worden verstaan dat het gebruik van de inrichting wordt beëindigd voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt, als de situatie dat het gebruik van de inrichting wordt beëindigd in verband met het verstrijken van de geldigheidsduur van de vergunning.
Voorzover het betoog van verweerder erop neerkomt dat de zinsnede “alsmede voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt” in voorschrift 6.2.2 is opgenomen voor de situatie dat na het verstrijken van de geldigheidsduur van de vergunning de activiteiten van de inrichting worden voortgezet zonder een daartoe verleende vergunning, overweegt de Afdeling als volgt. In een geval als hier bedoeld, wordt artikel 8.1 van de Wet milieubeheer overtreden, waarin is bepaald dat het verboden is zonder een daartoe verleende vergunning een inrichting in werking te hebben. De Algemene wet bestuursrecht voorziet in dat geval in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de wettelijke bepalingen van de Wet milieubeheer en van vergunningvoorschriften die werden overtreden toen zijn in werking waren.
Gelet op het voorgaande heeft de zinsnede “alsmede voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt” in voorschrift 6.2.2 in milieuhygiënisch opzicht geen toegevoegde waarde. Verweerder heeft zich daarom niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze zinsnede in voorschrift 6.2.2 nodig is ter bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.4. Appellante voert aan dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 7.2.1 tot en met 7.2.4 ingrijpende gevolgen hebben voor de bedrijfsvoering. Zij voert aan dat de uitkomst van een eventuele keuring volgens de CUR/PBV-Aanbeveling 44 ongewis is, de keuring hoge kosten met zich brengt en een keuring periodiek dient te worden herhaald. De keuring dient haars inziens bovendien geen milieubelang, omdat ook in bedrijven met relatief eenvoudige erkende vloeren die niet vloeistofdicht zijn, ondanks het veelvuldig verrichten van activiteiten daarop, nauwelijks of geen bodemverontreiniging blijkt op te treden. Voorts voert zij aan dat de vloeren zijn aangelegd voordat de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten van juli 1997 (hierna: NRB) is uitgegeven. Volgens haar heeft verweerder onvoldoende onderzocht of de reeds aangelegde vloeren voldoen aan de voorwaarden van de NRB en of in de plaats van een keuring niet kon worden volstaan met het in de inrichting aanwezige grondwatermonitoringssysteem tezamen met een periodieke visuele inspectie van de vloer. Tot slot heeft verweerder volgens appellante onvoldoende gemotiveerd waarom de reeds aangelegde vloeren moeten worden gekeurd en waarom eventuele verontreiniging van de bodem niet kan worden gecontroleerd met behulp van het grondwatermonitoringssysteem.
2.4.1. Verweerder stelt dat het uitgangspunt van de NRB is dat de bodemrisico’s van bedrijfsmatige activiteiten met bodembelastende stoffen zoveel mogelijk moeten worden beperkt tot een verwaarloosbaar bodemrisico door middel van doelmatige voorzieningen en maatregelen. Pas als de mogelijke onredelijkheid van verwaarloosbaar bodemrisico naar het oordeel van het bevoegd gezag afdoende is aangetoond kan volgens de NRB de haalbaarheid van aanvaardbaar risico worden afgewogen. Blijkens de aanvraag kan het bodemrisico van de bodembedreigende activiteiten van de inrichting worden beperkt tot een verwaarloosbaar risico door het uitvoeren van deze activiteiten op vloeistofdichte vloeren. Uit de aanvraag kan volgens verweerder echter niet worden opgemaakt of de vloeistofdichte vloeren van bewezen kwaliteit zijn, zodat deze dienen te worden gekeurd volgens CUR/PBV-Aanbeveling 44, die in het kader van de NRB is ontwikkeld. Voorts stelt verweerder dat het door appellante genoemde grondwatermonitoringssysteem niet voldoet aan de Nederlandse Richtlijn monitoring bodemkwaliteit bedrijfsmatige activiteiten van 1998 en niet is bedoeld om het bodemrisico te beperken. Hierbij merkt verweerder op dat blijkens de aanvraag categorie 1 vloeistofdichte voorzieningen worden getroffen met als gevolg dat volgens laatstgenoemde Richtlijn voortdurende controle van de bodem en het grondwater niet nodig is.
2.4.2. Het aan de vergunning verbonden voorschrift 7.2.1 bepaalt: “Om aan te tonen dat de vloergedeeltes die volgens de NRB-toetsing in de aanvraag vloeistofdicht dienen te zijn uitgevoerd en de bedrijfsriolering voldoen aan de eisen ten aanzien van vloeistofdichtheid zoals gesteld in de NRB dient binnen drie maanden na het in werking treden van deze vergunning een inspectie conform CUR/PBV-Aanbeveling 44 te worden verricht door een daartoe op basis van BRL 1151 gecertificeerd bedrijf.”
Voorschrift 7.2.2 bepaalt: “De resultaten van de in het vorige voorschrift bedoelde inspectie dienen binnen één maand na het bekend zijn, te worden overgelegd aan het hoofd van BBBO.”
Voorschrift 7.2.3 bepaalt: “Indien blijkt dat op basis van de inspectie de vloer en de bijbehorende bedrijfsriolering niet als vloeistofdicht kan worden aangemerkt dient de vloer binnen zes maanden vloeistofdicht te worden gemaakt overeenkomstig het gestelde in KIWA/PBV-Beoordelingsrichtlijn 2371 en CUR/PBV-Aanbeveling 65. De bedrijfsriolering dient binnen zes maanden vloeistofdicht te worden gemaakt overeenkomstig het gestelde in CUR/PBV-Aanbeveling 51.”
Voorschrift 7.2.4 bepaalt: “Indien blijkt dat op basis van de inspectie de vloer niet als vloeistofdicht kan worden aangemerkt en ook niet vloeistofdicht kan worden gemaakt dient een monitoringssysteem te worden aangelegd. Het monitoringssysteem moet worden ontwikkeld en getoetst conform de ‘Richtlijn Monitoring bodemkwaliteit bedrijfsmatige activiteiten’ behorende bij de NRB.”
2.4.3. De Afdeling overweegt dat volgens de systematiek van de NRB voor elke potentieel bodembedreigende activiteit aan de hand van de Bodem-Risico CheckLists (hierna: de BRCL’s), die onderdeel uitmaken van de NRB, een basis-emissiescore wordt bepaald, die een maat vormt voor het bodemrisico van die activiteit zonder dat bodembeschermende voorzieningen dan wel maatregelen zijn of worden getroffen. Afhankelijk van de activiteit heeft de basisemissiescore in de BRCL’s een waarde tussen 2 en 5. In de BRCL’s zijn verder per activiteit de gangbare pakketten van bodembeschermende voorzieningen en maatregelen opgenomen. Door toepassing van zo’n pakket wordt de basis-emissiescore van een activiteit verminderd tot de bij het desbetreffende pakket in de BRCL genoemde eind-emissiescore. In de BRCL’s is bij bepaalde activiteiten als bodembeschermende voorziening een vloeistofdichte opvangvoorziening opgenomen, die moet zijn voorzien van een PBV-Verklaring Vloeistofdichte Voorziening en die periodiek dient te worden gekeurd volgens de PBV-Aanbeveling 44. Volgens de NRB is een vloeistofdichte voorziening met een PBV-Verklaring een visueel inspecteerbare vloeistofdichte voorziening, ontworpen en uitgevoerd overeenkomstig daartoe opgestelde PBV-Aanbevelingen.
In de aanvraag zijn conform de systematiek van de BRCL’s van de NRB de basis-emissiescores en de eind-emissiescores van het bodemrisico van de potentieel bodembedreigende activiteiten van de inrichting bepaald. De eind-emissiescores van de activiteiten in bijlage 19 van de aanvraag komen overeen met die in de BRCL’s na het treffen van de in de BRCL’s genoemde bodembeschermende voorzieningen en maatregelen. Verder sluiten de in de aanvraag genoemde bodembeschermende voorzieningen en maatregelen aan bij de in BRCL’s genoemde voorzieningen en maatregelen. Volgens bijlage 19 van de aanvraag is het bodemrisico van de bodembedreigende activiteiten na het treffen van de hierin genoemde bodembeschermende voorzieningen en maatregelen verwaarloosbaar. Nu, blijkens het voorgaande, in de aanvraag de systematiek van de NRB en de voorzieningen en maatregelen zoals opgenomen in de BRCL’s zijn gevolgd, dient te worden geconcludeerd dat voor de bodembedreigende activiteiten van de inrichting de bodembeschermende voorzieningen en maatregelen zijn aangevraagd zoals opgenomen in de BRCL’s. Voor de potentieel bodembedreigende activiteiten van de inrichting, waarbij onder meer als bodembeschermende voorziening een vloeistofdichte vloer is aangevraagd en in het geval dat appellante bij de stalling van vaste afvalstoffen als bodembeschermende voorziening een vloeistofdichte vloer kiest, zijn vloeistofdichte opvangvoorzieningen met een PBV-verklaring genoemd in de BRCL’s en, gelet op het voorgaande, dus ook aangevraagd.
Voorzover appellante de noodzaak van de in de aanvraag vermelde bodembeschermende voorzieningen en maatregelen in twijfel trekt, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge het systeem van de Wet milieubeheer dient het bevoegd gezag te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. In dat verband moet het bevoegd gezag beoordelen of de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting zoals die is aangevraagd kan veroorzaken, door middel van het stellen van voorschriften en beperkingen in voldoende mate kunnen worden beperkt. Of de in de aanvraag vermelde bodembeschermende voorzieningen en maatregelen al dan niet nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu, staat niet ter beoordeling.
Het beroep kan in zoverre niet slagen.
Overigens wijst de Afdeling erop dat een melding kan worden gedaan als bedoeld in artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer voor veranderingen van de inrichting of van de werking daarvan die niet in overeenstemming zijn met de voor de inrichting verleende vergunning of de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften, maar die niet leiden tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan die de inrichting ingevolge de vergunning en de daaraan verbonden beperkingen en voorschriften mag veroorzaken en deze veranderingen niet leiden tot een andere inrichting dan waarvoor vergunning is verleend.
2.5. Gelet op het vorenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het de zinsnede “alsmede voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt,” in het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.2.2 betreft.
2.6. Appellante verzoekt om toepassing van artikel 8:73 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt: “Indien de rechtbank het beroep gegrond verklaart, kan zij, indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij de door haar aangewezen rechtspersoon veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.”.
Voorzover appellante stelt schade te hebben geleden door de aan de vergunning verbonden voorschriften 7.2.1 tot en met 7.2.4, overweegt de Afdeling als volgt. Het beroep is ten aanzien van deze voorschriften ongegrond, zodat van onrechtmatigheid van het bestreden besluit op dit punt niet is gebleken. Artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan in zoverre niet worden toegepast.
Voorzover de door appellante gestelde schade verband houdt met het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.2.2, overweegt de Afdeling dat het beroep van appellante gegrond is voorzover het de in voorschrift 6.2.2 opgenomen zinsnede “alsmede voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt” betreft. De in het voorschrift neergelegde verplichting om drie maanden voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt de bodem op verontreinigingen te onderzoeken, is nog niet van toepassing geworden. Appellante heeft door dit voorschrift dus nog geen schade geleden. Het verzoek om schadevergoeding dient ook in zoverre te worden afgewezen.
Gelet op het bovenstaande dient het verzoek om toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te worden afgewezen.
2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 21 mei 2003, kenmerk DGWM/2003/5681, voorzover het de zinsnede “alsmede voordat de geldigheidsduur van de vergunning verstrijkt,” in het aan de vergunning verbonden voorschrift 6.2.2 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Kuipers
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
271-372.