Uitspraak
200302669/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Humana", gevestigd te Bunnik,
appellante,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2001, kenmerk 100901006S/MORT/S, heeft verweerder appellante onder oplegging van een dwangsom gelast zich te onthouden van het plegen van sluikhandel als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de Verordening 259/93/EEG van 1 februari 1993 betreffende toezicht en controle op de overbrenging van afvalstoffen binnen, naar en uit de Europese gemeenschap (hierna: de EVOA), en wel door zich te onthouden van het overbrengen van groene lijst afvalstoffen naar niet OESO-landen in strijd met de Verordening 1420/1999/EG, dan wel Verordening 1547/1999/EG in samenhang met de EVOA, te weten zonder voorafgaand aan de overbrenging de vereiste kennisgevingprocedure te hebben gevolgd en toestemming/vergunning van de bevoegde autoriteiten te hebben ontvangen, dan wel in strijd met een uitvoerverbod. De dwangsom is vastgesteld op ƒ 250,00 (€ 113,45) per ton afvalstoffen die in strijd met de last wordt overgebracht. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd is vastgesteld op ƒ 1.000.000,00 (€ 453.780,22).
Bij besluit van 13 maart 2003, kenmerk VI/BZ/AD 2690, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per fax, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 mei 2003.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat te Hoorn, en [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Piras, E.F. Mortagne, A.J.M. Post en [verbalisant], ambtenaren van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit heeft verweerder zijn besluit van 10 september 2001 gehandhaafd. Aan de opgelegde last onder dwangsom heeft verweerder de overweging ten grondslag gelegd dat appellante in de periode januari 2000 tot en met januari 2001, zonder dat daartoe een kennisgeving was gedaan zoals vereist op grond van artikel 2 van Pro de Verordening 1420/1999/EG, dan wel artikel 1 van Pro de Verordening 1547/1999/EG, gelezen in samenhang met de EVOA, ongeveer 290 maal ongesorteerde oude kleding heeft geëxporteerd naar Rusland, Kazachstan, Slowakije, Letland, Oekraïne en Roemenië. Volgens verweerder heeft appellante daardoor sluikhandel gepleegd als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA, hetgeen verboden is op grond van artikel 10.44e, eerste lid (thans artikel 10.60, eerste lid), van de Wet milieubeheer. De opgelegde last onder dwangsom strekt ertoe te voorkomen dat appellante wederom sluikhandel pleegt als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA.
2.2. Appellante heeft aangevoerd dat bij de overheid verwarring heerst over de te volgen procedure bij de export van oude kleding en dat de regelgeving de export van deze kleding frustreert.
Deze beroepsgronden richten zich niet tegen de rechtmatigheid van het bestreden besluit en kunnen om die reden niet slagen.
2.3. Appellante heeft betoogd dat verweerder bij zijn besluit van 10 september 2001 ten onrechte de verklaring van [verbalisant] van 6 juli 2001 heeft betrokken.
De Afdeling stelt vast dat verweerder in zijn besluit van 10 september 2001 ook zonder de verklaring van [verbalisant] van 6 juli 2001 daarbij te betrekken tot de conclusie komt dat appellante sluikhandel heeft gepleegd als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft betoogd geen grond die tot vernietiging van het bestreden besluit dient te leiden.
2.4. Appellante heeft aangevoerd dat zij geen sluikhandel heeft gepleegd als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA, aangezien de door haar geëxporteerde oude kleding niet als afvalstof kan worden aangemerkt. In dit verband heeft zij onder meer betoogd dat de door haar ingezamelde oude kleding naar maatschappelijke opvattingen niet als afvalstof kan worden aangemerkt. Verder heeft appellante betoogd dat de oude kleding door haar wordt gecontroleerd op de aanwezigheid van vocht, vuil en verontreinigingen.
2.5. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van de EVOA, voorzover hier van belang, wordt als sluikhandel beschouwd elke overbrenging van afvalstoffen die geschiedt zonder kennisgeving aan alle betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomstig deze verordening, of geschiedt zonder toestemming van de betrokken bevoegde autoriteiten overeenkomstig deze verordening, of leidt tot verwijdering of nuttige toepassing in strijd met communautaire of internationale bepalingen.
Ingevolge artikel 10.44e, eerste lid (thans artikel 10.60, eerste lid), van de Wet milieubeheer is het verboden handelingen te verrichten als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA.
In artikel 1, onder a, van de Richtlijn 75/442/EEG, zoals gewijzigd bij Richtlijn 91/156/EEG, (hierna te noemen: de Richtlijn) wordt "afvalstof" gedefinieerd als: "Elke stof of elk voorwerp behorende tot de in bijlage I genoemde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen".
In artikel 1, onder c, van de Richtlijn wordt houder nader omschreven als: "De producent van de afvalstoffen of de natuurlijke of rechtspersoon die de afvalstoffen in bezit heeft".
In bijlage I, onder Q14, van de Richtlijn is als categorie afvalstof vermeld: producten die voor de houder niet of niet meer bruikbaar zijn (bijvoorbeeld artikelen die zijn afgedankt door landbouw, huishoudens, kantoren, winkels, bedrijven enz.).
2.6. Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 18 december 1997 in de zaak C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie) geoordeeld dat het toepassingsgebied van het begrip afvalstof afhangt van de betekenis van de term "zich ontdoen van".
Het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen heeft in zijn arrest van 15 juni 2000, in de gevoegde zaken C-418/97 en C-419/97 (AB 2000, 311), onder meer voor recht verklaard dat de omstandigheden dat een als brandstof gebruikte stof het residu is van een productieproces van een andere stof, dat die stof voor geen enkel ander gebruik dan verwijdering in aanmerking kan komen, dat de stof zich qua samenstelling niet leent voor het gebruik dat ervan wordt gemaakt of dat voor dat gebruik bijzondere voorzorgsmaatregelen voor het milieu moeten worden getroffen, als aanwijzingen kunnen worden beschouwd voor een handeling, een voornemen of een verplichting om zich van die stof te ontdoen in de zin van artikel 1, onder a, van de Richtlijn. Of inderdaad sprake is van een afvalstof in de zin van de Richtlijn moet evenwel worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van die richtlijn en ervoor moet worden gewaakt, dat afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan.
2.7. Appellante houdt zich bezig met de inzameling van oude kleding en textiel afkomstig uit particuliere huishoudens. De inzameling geschiedt door middel van containers waarin plastic zakken met oude kleding en textiel kunnen worden geworpen. Een derde van de ingezamelde plastic zakken wordt door appellante opengemaakt en de inhoud ervan gesorteerd. Twee derde van de ingezamelde plastic zakken wordt door appellante, zonder te zijn opengemaakt, geëxporteerd. Verweerder heeft naar aanleiding van de export van laatstgenoemde plastic zakken de bestreden last onder dwangsom opgelegd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de oude kleding en textiel die zich in de niet opengemaakte plastic zakken bevinden, moeten worden aangemerkt als afvalstof.
De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat een gedeelte van de inhoud van de door appellante ingezamelde plastic zakken bestaat uit oude kleding en textiel die kunnen worden gebruikt overeenkomstig de oorspronkelijke bestemming, dat een gedeelte ervan bestaat uit oude kleding en textiel die slechts geschikt zijn voor een ander gebruik, bijvoorbeeld als lompen of poetsdoeken, en dat een gedeelte ervan bestaat uit stoffen die onbruikbaar zijn, bijvoorbeeld afgedankt glas en papier. In het licht van hetgeen het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen in zijn voornoemde arrest van 15 juni 2000 voor recht heeft verklaard, moet worden geconcludeerd dat deze omstandigheid voldoende grondslag vormt voor het oordeel dat de houders van de plastic zakken zich van deze plastic zakken en de zich daarin bevindende oude kleding en textiel hebben ontdaan in de zin van artikel 1, aanhef en onder a, van de Richtlijn en dat deze stoffen daardoor het karakter hebben gekregen van een afvalstof. Op het moment dat appellante de oude kleding en textiel heeft ingezameld is zij derhalve houder geworden van een afvalstof. De vervolgens door appellante verrichte visuele en manuele controle van de niet opengemaakte plastic zakken heeft de kwalificatie afvalstof aan de ingezamelde oude kleding en textiel niet ontnomen. Noch hetgeen appellante naar voren heeft gebracht aangaande de maatschappelijke opvattingen over de door haar ingezamelde oude kleding en textiel, noch de stukken hebben de Afdeling ervan overtuigd dat hier sprake is van zodanige omstandigheden dat, ondanks het hier boven overwogene, geoordeeld zou moeten worden dat de in het geding zijnde stoffen niet als afvalstof zouden moeten worden beschouwd.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder terecht geconcludeerd dat appellante ongesorteerde oude kleding heeft geëxporteerd die moet worden aangemerkt als afvalstof en dat, nu niet is gehandeld met inachtneming van de van overeenkomstige toepassing verklaarde artikelen van de EVOA, appellante sluikhandel heeft gepleegd als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA. Verweerder was in zoverre bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.
2.8. Appellante heeft aangevoerd dat verweerder in redelijkheid geen gebruik van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft kunnen maken. In dit verband heeft zij betoogd dat de douane jarenlang de export van ongesorteerde oude kleding heeft toegestaan.
Uit het betoog van appellante kan niet worden afgeleid dat verweerder een toezegging van enigerlei aard heeft gedaan ter zake van de bij het bestreden besluit gehandhaafde last onder dwangsom, dan wel dat hij het vertrouwen heeft gewekt dat geen last onder dwangsom zou worden opgelegd. Dit in aanmerking genomen, heeft verweerder bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid kunnen overgaan tot het opleggen van de last onder dwangsom wegens het plegen van sluikhandel als bedoeld in artikel 26, eerste lid, van de EVOA.
2.9. Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Oosting w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
159-399.