Uitspraak
200301316/1.
Datum uitspraak: 24 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
"Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V.", gevestigd te Assen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2002, kenmerk 6.14/2000010982, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer voor de periode tot 1 november 2006 aan appellante een vergunning verleend voor het oprichten van een inrichting, bestemd voor het terugvoeren van bij de winning van gas vrijgekomen of gebruikte vloeistoffen in de diepe ondergrond, gelegen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummers [-] en [-], en sectie [-], nummer [-]. De vergunning is geweigerd wat betreft het injecteren in de diepe ondergrond van putstimulatievloeistoffen en doodpompvloeistoffen. Dit besluit is op 16 januari 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 25 februari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 27 februari 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 16 april 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. L.A.E. van Dijk, ing. K.J. van den Berg en ing. M.J. Power, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts zijn daar gehoord: de minister van Economische Zaken, vertegenwoordigd door ing. M. Mezger, ambtenaar van het ministerie, en de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vertegenwoordigd door ir. R.B.J. van Zwieten, ambtenaar van het ministerie.
2. Overwegingen
2.1. Op de onderhavige locatie worden vloeibare afvalstoffen geïnjecteerd in de diepe ondergrond. De afvalstoffen komen vrij bij de winning van aardgas en daarmee samenhangende activiteiten en worden vervolgens van de gaswinlocaties getransporteerd naar de onderhavige inrichting.
2.2. Gelet op het overgangsrecht zoals dat is neergelegd in artikel XIV van de Wet van 21 juni 2001 tot wijziging van de Wet milieubeheer (Stb. 346), dient de aanvraag voor de onderhavige vergunning te worden getoetst aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van de Wet van 21 juni 2001.
Ingevolge artikel 22.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud) is, voorzover hier van belang, hoofdstuk 8 van deze wet mede van toepassing op inrichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, onder a, van de Mijnwet 1903, voorzover het betreft afvalstoffen die van buiten de betrokken inrichting afkomstig zijn, dan wel gevaarlijke afvalstoffen.
Gelet op artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met categorie 28.4, onder f, bijlage I, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer is verweerder het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen bestemd voor het in de diepe ondergrond brengen van afvalstoffen.
In artikel 8.35, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) is, voorzover hier van belang, bepaald dat, indien een vergunning betrekking heeft op een inrichting behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie waarin bij die maatregel aangegeven gevaarlijke afvalstoffen of andere afvalstoffen, die van buiten de inrichting afkomstig zijn, verwijderd worden, bij de toepassing van hoofdstuk 8 van de Wet milieubeheer de bepalingen van paragraaf 8.1.3.3 in acht worden genomen.
Op grond van artikel 2.3, tweede lid, bezien in samenhang met categorie 2, onder 3o, van bijlage III van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en artikel 8.35, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud), behoort de onderhavige inrichting, zijnde een inrichting bestemd voor het in de diepe ondergrond brengen van afvalstoffen, tot de categorieën van inrichtingen ten aanzien waarvan een vergunning krachtens de Wet milieubeheer niet wordt verleend dan nadat de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) heeft verklaard dat hij daartegen geen bezwaar heeft.
Ingevolge artikel 8.36, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) wordt een vergunning, voorzover zij betreft de verwijdering van de betrokken afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn, onderscheidenlijk het op of in de bodem brengen van de betrokken afvalstoffen die in de inrichting zijn ontstaan, niet verleend dan nadat de minister heeft verklaard dat hij daartegen geen bedenkingen heeft. Artikel 10:32 van Pro de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.
Ingevolge het tweede lid kan de verklaring slechts in het belang van de doelmatige verwijdering van de betrokken afvalstoffen worden geweigerd. De artikelen 8.8, 8.9 en 8.10 zijn van overeenkomstige toepassing, voorzover die artikelen betrekking hebben op de doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Ingevolge het derde lid kan de minister bij de verklaring bepalen dat de vergunning ter zake waarvan zij wordt gegeven, onder bij de verklaring aan te geven beperkingen dient te worden verleend, of dat aan die vergunning bij de verklaring aan te geven voorschriften dienen te worden verbonden. De artikelen 8.11 tot en met 8.17 zijn van overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat deze beperkingen en voorschriften slechts betrekking kunnen hebben op de doelmatige verwijdering van de betrokken afvalstoffen. De vergunning wordt onder de aangegeven beperkingen verleend; de aangegeven voorschriften worden eraan verbonden.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer (oud), voorzover hier van belang, worden onder gevolgen voor het milieu mede verstaan gevolgen die verband houden met een doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud), voorzover hier van belang, wordt onder het begrip doelmatige verwijdering van afvalstoffen verstaan een zodanige verwijdering van afvalstoffen dat in ieder geval:
a. de continuïteit van de verwijdering wordt gewaarborgd;
b. de afvalstoffen met inachtneming van artikel 10.1 op effectieve en efficiënte wijze worden verwijderd
c. de capaciteit aan afvalverwijderingsinrichtingen is afgestemd op het aanbod aan te verwijderen afvalstoffen;
d. een onevenwichtige spreiding van afvalverwijderingsinrichtingen wordt voorkomen, en
e. een effectief toezicht op de verwijdering mogelijk is.
Ingevolge artikel 10.1 van de Wet milieubeheer (oud) houdt ieder bestuursorgaan dat betrokken is bij de uitvoering van deze wet, er bij de uitoefening van zijn bevoegdheden krachtens deze wet rekening mee dat het belang van de bescherming van het milieu vereist dat:
a. het ontstaan van afvalstoffen waar mogelijk wordt voorkomen of beperkt;
b. bij het vervaardigen van stoffen, preparaten of andere producten gebruik wordt gemaakt van stoffen en materialen die na gebruik voor het doel waarvoor de producten waren bestemd, geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken;
c. in Nederland op de markt te brengen stoffen, preparaten of andere producten meer dan eenmaal worden gebruikt;
d. indien gebruik als bedoeld onder c, niet mogelijk is, in Nederland op de markt te brengen stoffen, preparaten of andere producten na gebruik op doelmatige wijze worden bewerkt of verwerkt met het oog op gebruik voor hetzelfde of voor een ander doel dan waarvoor de producten oorspronkelijk waren bestemd;
e. de verwijdering van stoffen, preparaten of andere producten na gebruik, dan wel bewerking of verwerking als bedoeld onder c of d, plaatsvindt onder omzetting in energie;
f. de verwijdering van stoffen, preparaten of andere producten na gebruik, dan wel bewerking of verwerking als bedoeld onder c of d, plaatsvindt op andere wijze dan door het op of in de bodem brengen ervan, indien omzetting in energie als bedoeld onder e, niet wenselijk is, en
g. de verwijdering van stoffen, preparaten of andere producten na gebruik, dan wel bewerking of verwerking als bedoeld onder c of d, alleen dan plaatsvindt door het op een verantwoorde wijze op of in de bodem brengen ervan, indien de wijzen van verwijdering, bedoeld onder e en f, niet wenselijk zijn.
Ingevolge artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer houdt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening met het voor hem geldende milieubeleidsplan.
2.3. Appellante kan zich niet verenigen met het bestreden besluit voorzover daarbij is geweigerd om vergunning te verlenen voor het injecteren van putbehandelingsvloeistoffen en doodpompvloeistoffen in de diepe ondergrond. Samengevat weergegeven voert appellante aan dat verweerder aan het provinciaal omgevingsplan, noch aan het Landelijk Afvalbeheersplan beleid heeft kunnen ontlenen waarop het bestreden besluit kan berusten. Voorts betoogt appellante dat de doelmatigheidstoets, met name wat de effectiviteit en de efficiëntie betreft, onvoldoende en onzorgvuldig heeft plaatsgevonden.
2.3.1. Verweerder acht het niet in het belang van een doelmatige verwijdering van (gevaarlijke) afvalstoffen om de gevraagde vergunning te verlenen voorzover deze betrekking heeft op het injecteren in de diepe ondergrond van putstimulatievloeistoffen en doodpompvloeistoffen. Verweerder wijst op het ten tijde van de aanvraag geldende Provinciaal milieubeleidsplan, waarin is opgenomen dat het opslaan van (gevaarlijke) afvalstoffen in de diepe ondergrond afkomstig van booractiviteiten naar gas niet wordt toegestaan, met uitzondering van het terugvoeren van formatiewater. De geweigerde afvalstoffen zijn volgens verweerder niet aan te merken als formatiewater. Verweerder heeft aangesloten bij de doelmatigheidsbeoordeling van de minister, zoals deze is neergelegd in diens verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb). Deze vvgb heeft verweerder overgenomen. De door appellante overgelegde informatie acht verweerder onvoldoende om op basis daarvan een goede doelmatigheidstoets uit te kunnen voeren ten aanzien van ondergrondse verwijdering van afvalstoffen. Verweerder wijst er op dat deze afvalwaterstromen separaat vrijkomen en dat voor deze afvalstromen een doelmatige bovengrondse verwerking mogelijk is. Gelet op het voorgaande stelt hij zich op het standpunt dat de injectie in de diepe ondergrond van putstimulatievloeistoffen en doodpompvloeistoffen niet in het belang is van een doelmatige verwijdering van afvalstoffen.
2.3.2. In verband met de behandeling van de aanvraag voor de onderhavige vergunning heeft de minister bij een op 2 oktober 2002 verzonden besluit, kenmerk 2002076619, een vvgb afgegeven als bedoeld in artikel 8.36, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud). De minister heeft verklaard bedenkingen te hebben tegen het injecteren in de diepe ondergrond van putstimulatievloeistoffen en doodpompvloeistoffen voorzover deze afvalstoffen worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstoffen. In zoverre heeft de minister dan ook geweigerd een vvgb af te geven.
Weliswaar staat in de considerans van het bestreden besluit vermeld dat de vvgb daarvan geen deel uitmaakt, doch in het bestreden besluit wordt wel aangesloten bij de vvgb. Tevens is de vvgb als bijlage bij het bestreden besluit gevoegd. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de overwegingen van het op 2 oktober 2002 verzonden besluit van de minister als overwegingen van het bestreden besluit ter beoordeling staan.
2.3.3. In het kader van de doelmatigheidstoets heeft de minister zich in de vvgb wat de effectiviteit en efficiëntie betreft in zijn vvgb op de volgende standpunten gesteld. De minister heeft uitsluitend een vvgb afgegeven voor de injectie van productiewater, voorzover dit is vermengd met (schoon) water en slechts voorzover deze afvalstof niet door appellante of een communale waterzuivering op doelmatige wijze is te reinigen tot een op het oppervlaktewater loosbare waterstroom. Injectie van andere gevaarlijke afvalstoffen wordt niet toegestaan. Meer in het bijzonder wijst de minister er op dat de putstimulatievloeistoffen en doodpompvloeistoffen afvalstromen zijn die als gescheiden deelstromen vrijkomen en derhalve niet worden aangemerkt als productiewater. De minister merkt daarbij op dat deze afvalstromen bovengronds kunnen worden verwerkt. Onder verwijzing naar de in het Meerjarenplan Gevaarlijke Afvalstoffen (MJP-GA II) neergelegde beleidsuitgangspunten, stelt de minister zich op het standpunt dat in deze situatie bovengrondse verwerking van de desbetreffende afvalstoffen a priori doelmatiger is. De injectie van deze afvalstoffen wordt derhalve niet toegestaan, zodat in zoverre wordt geweigerd een vvgb af te geven.
De Afdeling is van oordeel dat de minister, gelet op de artikelen 1.1, eerste lid, en 10.1 van de Wet milieubeheer (oud), met de enkele verwijzing naar beleidsuitgangspunten en met de enkele stelling dat bovengrondse verwerking a priori doelmatiger zou zijn, niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat verwijdering van de desbetreffende afvalstoffen door middel van injectie in de diepe ondergrond minder doelmatig zou zijn dan de bovengrondse verwerking daarvan.
In een nadere memorie van 17 oktober 2003 heeft de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer er op gewezen dat in het MJP-GA II specifiek beleid omtrent gevaarlijke mijnbouwhulpstoffen als de in het geding zijnde ontbreekt, zodat de beoordeling van de doelmatigheid dient te worden gebaseerd op artikel 10.1 van de Wet milieubeheer (oud). De minister stelt zich op het standpunt dat bovengrondse verwerking van de desbetreffende afvalstoffen doelmatiger is, nu gelet op het bepaalde in dit artikel deze wijze van verwijderen hoogwaardiger is dan injectie in de diepe ondergrond. Wat hier ook van zij, naar het oordeel van de Afdeling laat dit onverlet dat de minister gelet op het bepaalde in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer (oud) onvoldoende heeft gemotiveerd waarom bovengrondse verwerking van de betrokken afvalstoffen er tevens toe zou leiden dat de afvalstoffen op een meer effectieve en efficiënte wijze worden verwijderd dan wanneer sprake is van injectie in de diepe ondergrond. Daarbij merkt de Afdeling op dat de minister ter zitting heeft erkend dat hij zich niet op basis van milieuhygiënische argumenten op het standpunt heeft gesteld dat bovengrondse verwijdering hoogwaardiger is en daarmee uiteindelijk doelmatiger.
Gezien het vorenstaande berust het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
2.4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover verweerder daarbij heeft geweigerd vergunning te verlenen voor de injectie van putstimulatievloeistoffen en doodpompvloeistoffen in de diepe ondergrond. Verweerder dient, nu het bestreden besluit overeenstemt met de vvgb, aan de minister te verzoeken met inachtneming van deze uitspraak opnieuw omtrent de vvgb te beslissen. Hij dient na ontvangst daarvan een nieuw besluit te nemen, eveneens met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daartoe termijnen stellen.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 17 december 2002, kenmerk 6.14/2000010982, voorzover daarbij is geweigerd vergunning te verlenen voor de injectie van putstimulatievloeistoffen en doodpompvloeistoffen in de diepe ondergrond;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Drenthe op binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak aan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer te verzoeken met inachtneming van deze uitspraak opnieuw omtrent de vvgb te beslissen en binnen acht weken na ontvangst van een vvgb met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. gelast dat de provincie Drenthe aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Kuipers
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2003
271-335.