Uitspraak
200301448/1.
Datum uitspraak: 21 januari 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de vereniging "Vereniging tot Behoud van Natuur en Landschap in en om Wageningen", gevestigd te Wageningen,
3. [appellante sub 3], gevestigd te [plaats],
4. [appellanten sub 4], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2002 heeft de gemeenteraad van Wageningen, op voorstel van burgemeester en wethouders van 11 juni 2002, het bestemmingsplan "Havengebied 2002" gewijzigd vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 18 februari 2003, nr. RE2002.74051, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 6 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 7 maart 2003, appellante sub 2 bij brief van 28 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2003, appellante sub 3 bij brief van 14 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2003, en appellanten sub 4 bij brief van 15 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2003, beroep ingesteld. Appellante sub 3 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 9 mei 2003.
Bij brief van 27 mei 2003 heeft verweerder medegedeeld dat de beroepschriften hem geen aanleiding geven tot het maken van opmerkingen.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 september 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2003, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. J.J.W. van Ingen, advocaat te Nijmegen, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, gemachtigde, appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Rosmalen, appellanten sub 4, vertegenwoordig door mr. C.F.M. Jungerman, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem, zijn verschenen.
Voorts zijn de gemeenteraad van Wageningen, vertegenwoordigd door ing. H. de Jong, ambtenaar van de gemeente, en [derde belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. F.P.J.M. Otten, advocaat te Utrecht, daar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting hebben [appellanten sub 1] en [appellante sub 3] hun beroep, voorzover gericht tegen de wijzigingsbevoegdheid in artikel 5, elfde lid, van de planvoorschriften, ingetrokken. Voorts heeft [appellanten sub 1] haar beroep, voorzover gericht tegen de vrijstellingsbevoegdheid in artikel 5, vierde lid, van de planvoorschriften, ingetrokken.
Toetsingskader
2.2. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
Planbeschrijving
2.3. Het bestemmingsplan voorziet in de implementatie van de beleidslijn Ruimte voor de Rivier, gepubliceerd op 12 mei 1997 (Stcr. 1997, 87, hierna: de beleidslijn) en in een bedrijfsuitbreiding van de [derde belanghebbende] aan de Wageningse haven/Grebbedijk. Voor het overige is het plan een voortzetting van het bestemmingsplan "Havengebied" uit 1991. Het plangebied bevindt zich aan de zuidwestzijde van het stedelijke gebied van Wageningen rond de havenkom en het havenkanaal en grenst aan de zuid- en zuidoostzijde aan de Wageningse uiterwaarden.
Verweerder heeft het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
Beroepsgronden met betrekking tot de planopzet en -systematiek
2.4. [appellanten sub 4] stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft verleend voorzover de daaraan ten grondslag liggende plansystematiek en -opzet onvoldoende inzicht bieden in de toegestane bebouwingsmogelijkheden. Appellanten voeren aan dat bij de planvorming ten onrechte de bouwmogelijkheden van het vorige plan als uitgangspunt zijn genomen en niet de feitelijke situatie. Zij stellen dat hierdoor ten onrechte geen ruimtelijke afweging heeft plaatsgevonden na zorgvuldig onderzoek. Zij stellen voorts dat aan het plan ten onrechte geen onderzoek naar de milieuhygiënische gevolgen van de mogelijke bedrijfsuitbreidingen ten grondslag is gelegd en dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de afstanden in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" ten opzichte van woonbebouwing. Verder voeren zij aan dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar een veilige ruimtelijke inpassing bij uitbreiding van deze bedrijven en naar de effecten op de natuurwaarden. Zij menen dat het plan mogelijkheden schept die in strijd zijn met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening. De Vereniging tot Behoud van Natuur en Landschap in en om Wageningen (hierna: de Vereniging) stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft verleend voorzover daarin geen rekening is gehouden met de uitgangspunten, neergelegd in de gemeentelijke beleidsnota's "Wageningen Ecópolis" en "Wageningen Life Science Stad".
2.4.1. In artikel 5 van Pro de planvoorschriften heeft de gemeenteraad de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf)" onderscheiden in een viertal klassen bebouwing. Klasse A en klasse C hebben betrekking op riviergebonden activiteiten. Klasse B en klasse D hebben betrekking op zowel riviergebonden als niet-riviergebonden activiteiten. Aan het perceel, kadastraal bekend, gemeente Wageningen, no. [A], waarop de mengvoederfabriek van [derde belanghebbende] staat, heeft de gemeenteraad de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf)" met de aanduiding "bebouwing klasse D" toegekend. Aan de percelen van [derde belanghebbende] ten zuidwesten daarvan, kadastraal bekend, gemeente Wageningen, nos. [B], [C] en [D], en de percelen van [derde belanghebbende], kadastraal bekend, gemeente Wageningen, nos. [E] en [F], is voornoemde bestemming met de aanduiding "bebouwing klasse C" toegekend. Aan het perceel van [appellante sub 3], kadastraal bekend, gemeente Wageningen, nos. [G], [H] en [I], is voornoemde bestemming met de aanduiding "bebouwing klasse D" gegeven. Tenslotte is aan een gedeelte van het perceel, kadastraal bekend, gemeente Wageningen, no. [J], voornoemde bestemming met de aanduiding "bebouwing klasse B" toegekend. De nog onbebouwde gronden in het plangebied met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf)" hebben de aanduiding "bebouwing klasse A" of "bebouwing klasse C" gekregen.
Gebouwen mogen ingevolge artikel 5, derde lid, onder a, van de planvoorschriften alleen worden opgericht binnen de op de plankaart aangegeven bouwvlakken. Op de plankaart is het maximaal toegestane bebouwingspercentage binnen een bouwvlak aangegeven, gekoppeld aan artikel 5, derde lid, onder c, van de planvoorschriften. Riviergebonden activiteiten mogen uitbreiden, mits wordt voldaan aan de criteria, genoemd in artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften. Niet-riviergebonden activiteiten zijn blijkens de plantoelichting beperkt tot de bestaande omvang van de bebouwing. Op de plankaart is de grens van het bouwvlak in dat geval strak om de desbetreffende (groep van) gebouwen gelegd, dan wel, is in de planvoorschriften de toegelaten (gezamenlijke) oppervlakte van deze gebouwen expliciet in vierkante meters opgenomen, overeenkomstig de bestaande oppervlakte ([appellante sub 3]). De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat op deze wijze voldoende toetsbare beoordelingscriteria bestaan in verband met de beoordeling van verzoeken om bouwvergunning. Voorts heeft hij zich op het standpunt gesteld dat de milieuwetgeving via de verplichting tot het hebben van een milieuvergunning afdoende mogelijkheden biedt om onveilige situaties en overlast te voorkomen.
2.4.2. Verweerder heeft het plan in zoverre niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Hij heeft overwogen dat de gemeenteraad ten onrechte niet de actuele situatie op het moment van planvaststelling als uitgangspunt heeft genomen, doch de vigerende bouwmogelijkheden. Hij heeft hierin echter geen aanleiding gezien om de totstandkoming van het bestemmingsplan om die reden als evident onzorgvuldig of anderszins onjuist aan te merken. Gelet hierop heeft hij het plan in zoverre goedgekeurd.
2.4.3. De Afdeling is van oordeel dat het weergeven van bebouwingspercentages binnen de aangegeven bouwvlakken op de plankaart geen aanleiding geeft tot rechtsonzekerheid. De plankaart maakt in samenhang met de planvoorschriften voldoende duidelijk welke bouwmogelijkheden binnen een bouwvlak zijn toegestaan. Voorzover appellanten hebben aangevoerd dat het bestemmingsplan mogelijkheden schept die in strijd zijn met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening overweegt de Afdeling - daargelaten wat er zij van dit standpunt - dat deze ten tijde van het besluit tot goedkeuring van het plan nog slechts in ontwerp was gepubliceerd. Verweerder was niet gehouden het plan te toetsen aan dit ontwerp. Ten aanzien van de gemeentelijke beleidsnota's "Wageningen Life Science Stad" en "Wageningen Ecópolis" overweegt de Afdeling dat deze nota's uiting geven aan het streven de positie van Wageningen als kennisstad te versterken en aan het streven de ontwikkeling van de stad te plaatsen in een duurzaam perspectief. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Vereniging niet aannemelijk gemaakt dat het plan in strijd is met deze uitgangspunten.
De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat, vooruitlopend op een integrale planherziening, een beperkte herziening van het bestemmingsplan, enerzijds ter implementatie van de beleidslijn en anderzijds met de bedoeling tegemoet te komen aan uitbreidingswensen van [derde belanghebbende], in het algemeen niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening behoeft te worden geacht, niet onredelijk. Zij is evenwel van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat aan de, na de onthouding van goedkeuring resterende, bouwmogelijkheden in het plan geen zorgvuldige planologische afweging gebaseerd op onderzoek ten grondslag behoefde te worden gelegd. Hieraan kan niet afdoen dat het bestemmingsplan onder tijdsdruk tot stand is gekomen. Verweerder is er voorts ten onrechte aan voorbijgegaan dat een zorgvuldig onderzoek naar de milieuhygiënische aspecten ook ten aanzien van deze bouwmogelijkheden niet kan worden gemist. De VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" kan hierbij als hulpmiddel dienen. Voorts is verweerder in zijn besluitvorming ten onrechte eraan voorbij gegaan dat geen onderzoek is gedaan naar de implicaties van deze bouwmogelijkheden in het plan op de natuurwaarden in het aangrenzende gebied.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van [appellanten sub 4] is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf)", voor wat betreft de binnen deze plandelen op de plankaart aangegeven bouwvlakken.
Beroepsgronden met betrekking tot de uitbreiding van [derde belanghebbende]
2.5. [appellanten sub 1], [appellanten sub 4] en de Vereniging stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel, dat voorziet in een uitbreiding van het mengvoederbedrijf [derde belanghebbende] Appellanten hebben aangevoerd dat de uitbreiding in strijd is met de beleidslijn. [appellanten sub 4] en de Vereniging stellen voorts dat onvoldoende is onderzocht wat de gevolgen van de uitbreiding zijn voor de in het plangebied en daaraan grenzende gebieden voorkomende natuurwaarden en of er ten gevolge van het bestemmingsplan geen significante negatieve effecten optreden als bedoeld in de Vogel- en Habitatrichtlijn. [appellanten sub 1] en [appellanten sub 4] voeren aan dat in het plan ten onrechte geen aandacht is besteed aan de met de uitbreiding van [derde belanghebbende] gepaard gaande toeneming van de verkeersintensiteit. Zij vrezen hierdoor een vermindering van de verkeersveiligheid, extra geluidsbelasting en trillingshinder. [appellanten sub 4] vrezen lichthinder en, evenals [appellanten sub 1], visuele hinder ten gevolge van de uitbreiding. [appellanten sub 1] stelt verder dat de uitbreiding van [derde belanghebbende] tot aanzienlijke schaduwwerking zal leiden op haar perceel. De Vereniging voert tenslotte aan dat door de toegestane bouwhoogte en het toegestane bouwvolume op het perceel van [derde belanghebbende] een aantasting van het landschap en de beleving daarvan zal plaatsvinden.
2.5.1. In het plan heeft de gemeenteraad aan [derde belanghebbende] ten opzichte van het vorige plan een mogelijkheid tot uitbreiding toegekend, in die zin dat blijkens de plankaart een bouwhoogte van 60 meter is toegestaan op het perceel van [derde belanghebbende] waarop de mengvoederfabriek is gevestigd, kadastraal bekend, gemeente Wageningen, no. [A]. Hier was in het vorige plan een bouwhoogte van 40 meter toegestaan. Op een gedeelte van het perceel van [derde belanghebbende], kadastraal bekend, gemeente Wageningen, no. [E], is eveneens een bouwhoogte van 60 meter toegestaan, waar in het vorige plan een bouwhoogte van ten hoogste 35 meter mogelijk was. Voorts is op dit perceelgedeelte thans een bebouwingspercentage van 100% toegestaan.
2.5.2. Verweerder heeft wegens het ontbreken van een expliciet onderzoek naar de mogelijke veiligheidsrisico's, verbonden aan een grootschalige opslag van grondstoffen bij [derde belanghebbende], en wegens het ontbreken van onderzoek naar de milieuhygiënische gevolgen van de beoogde uitbreiding van [derde belanghebbende] voor gevoelige bestemmingen in de omgeving goedkeuring onthouden aan de plandelen, kadastraal bekend, gemeente Wageningen, nos. [A] en [E] (voorzover daar een bouwhoogte van 60 meter wordt toegestaan), alsmede aan artikel 5, zesde lid en artikel 14, sub a, van de planvoorschriften. Op de bij het bestreden besluit behorende gewaarmerkte kaart zijn de plandelen, waaraan goedkeuring is onthouden, voorzien van een zwarte omlijning.
2.5.3. Door de onthouding van goedkeuring aan de plandelen waartegen de inhoudelijke bezwaren van appellanten zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellanten tegemoetgekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.
De Afdeling vat het beroep van appellanten daarom aldus op dat zij zich er tegen verzetten dat aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.
Habitat- en Vogelrichtlijn
2.5.3.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: Habitatrichtlijn), voorzover hier van belang, stellen de Lid-Staten een lijst van gebieden op, waarop staat aangegeven welke van bepaalde typen habitats en soorten in die gebieden voorkomen. De lijst moet binnen drie jaar na kennisgeving van de richtlijn aan de Commissie worden toegezonden. Het tweede lid, eerste alinea, bepaalt dat de Commissie een ontwerp-lijst van gebieden van communautair belang uitwerkt. De derde alinea van dit artikellid bepaalt dat de Commissie volgens de procedure van artikel 21 een Pro lijst van gebieden van communautair belang vaststelt. Ingevolge het derde lid dient dit te geschieden binnen zes jaar na kennisgeving van de richtlijn. Het vierde lid van dit artikel bepaalt dat de Lid-Staat gebieden van communautair belang zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes jaar, aanwijst als speciale beschermingszone. Ingevolge het vijfde lid van dit artikel gelden, zodra een gebied op de in het tweede lid, derde alinea, bedoelde lijst is geplaatst, voor dat gebied de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid.
In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de Lid-Staten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitat van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen voorzover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, voorzover hier van belang, wordt voor plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een speciale beschermingszone een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, voorzover hier van belang, is bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lid-Staat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft.
2.5.3.2. De gronden ten zuiden en oosten van het plangebied maken deel uit van het gebied dat de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) bij besluit van 24 maart 2000, ter uitvoering van de Vogelrichtlijn (Richtlijn 79/409/EEG), als speciale beschermingszone, heeft aangewezen (Neder-Rijn). Voorts is bij besluit van 25 april 2003 onder meer een klein gedeelte van het plangebied ten zuiden van het havenkanaal aan het aangewezen gebied toegevoegd. Het gebied kwalificeert als speciale beschermingszone vanwege het voorkomen van drempeloverschrijdende aantallen van Kleine Zwaan en Kolgans en omdat het behoort tot één van de vijf belangrijkste broedgebieden voor de Kwartelkoning in Nederland. Gelet op artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn is voor de desbetreffende gronden het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid van de Habitatrichtlijn van toepassing. Naar het oordeel van de Afdeling kon verweerder, gezien de aard van de ingreep in het plangebied, in redelijkheid het standpunt innemen dat geen significante negatieve effecten kunnen worden verwacht op de ornithologische waarden van de speciale beschermingszone als gevolg van de verwezenlijking van de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het plan. Evenmin is - ook als al wordt aangenomen dat artikel 6, derde lid, rechtstreeks werkt - aannemelijk geworden dat het plan een significante negatieve invloed zal hebben op de voor de Neder-Rijn als speciale beschermingszone kwalificerende vogelsoorten. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking de notitie van 15 januari 2002 naar aanleiding van het onderzoek door [onderzoeksbureau] en het rapport "Geluidsbelasting in zuidelijke richting" van 19 november 2001 door [adviesbureau] Hieruit blijkt dat ten gevolge van de aanpassingen bij [derde belanghebbende] een geringe toeneming van de geluidsbelasting plaatsvindt. Voorts blijkt daaruit dat de kwalificerende vogelsoorten in het gebied ten westen van de Pabstsendam, waar verhoudingsgewijs de hoogste geluidsbelasting is, waarschijnlijk nauwelijks voorkomen vanwege de droge omstandigheden van de grond. Alleen de Kolgans vindt hier een fourageerbiotoop. Deze soort kan volgens de notitie echter wennen aan permanent geluid zonder gevaarsindicatie. Een klein deel van het gebied ten oosten van de Pabstsendam, waar biotopen van de Kleine Zwaan en de Kwartelkoning aanwezig zijn, wordt eveneens beïnvloed door geluid van het bedrijventerrein. Deze geluidsbelasting is volgens de notitie echter zeer gering. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat deze onderzoeken zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat verweerder zich hierop bij het nemen van zijn besluit niet had mogen baseren.
2.5.3.3. De Veluwe is het dichtst bij het plangebied gelegen Habitatgebied. Ten tijde van het bestreden besluit was de communautaire lijst als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Habitatrichtlijn nog niet vastgesteld, zodat de bepalingen van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn in zoverre nog niet golden. Artikel 10 van Pro het EG-verdrag, waarin het beginsel van de gemeenschapstrouw is neergelegd, gelezen in samenhang met artikel 249 van Pro het EG-verdrag, brengt echter met zich dat lid-staten en hun organen zich tot het moment van vaststelling van de lijst door de Commissie onthouden van activiteiten die de verwezenlijking van het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zouden brengen.
De Veluwe ligt op een afstand van ongeveer twee kilometer van het plangebied. Mede gelet op deze afstand is de Afdeling van oordeel dat appellanten niet aannemelijk hebben gemaakt dat de ruimtelijke ingrepen die het plan mogelijk maakt de verwezenlijking van het door de Habitatrichtlijn voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zal brengen.
2.5.3.4. Ten aanzien van de stelling van [appellanten sub 4] dat het plan strijdt met de Habitatrichtlijn in verband met de aanwezigheid van diersoorten, genoemd in bijlage IV behorende bij de Habitatrichtlijn, overweegt de Afdeling dat appellanten geen gegevens hebben overgelegd die aannemelijk maken dat zich ter plaatse te beschermen diersoorten bevinden. Voorzover appellanten in dit kader verwijzen naar de Natuurvlekkenkaart Wageningen overweegt de Afdeling dat hieruit wel naar voren komt dat in het gebied ten oosten van de Pabstsendam de Rugstreeppad en ten westen van de jachthaven de Kamsalamander zijn aangetroffen, welke soorten voorkomen op bijlage IV van de Habitatrichtlijn. Echter, niet is gebleken dat het plangebied als landbiotoop voor deze amfibieën dient.
Voor het overige is de Afdeling uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet gebleken van feiten of omstandigheden die leiden tot het oordeel dat het plan een significante aantasting van de in en nabij het plangebied aanwezige natuurwaarden zal opleveren.
Visuele gevolgen van de voorziene uitbreiding
2.5.4. Door goedkeuring te onthouden aan de plandelen die voorzien in een uitbreiding van [derde belanghebbende], onder meer wegens het ontbreken van onderzoek naar de milieuhygiënische gevolgen van de beoogde uitbreiding voor gevoelige bestemmingen in de omgeving, is verweerder in zoverre aan de bezwaren van appellanten tegemoet gekomen. Blijkens het deskundigenbericht heeft de onthouding van goedkeuring in zoverre mede betrekking op het aspect lichthinder. Deze beroepsgronden behoeven hier dan ook geen verdere bespreking.
Ten aanzien van de gestelde visuele hinder overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens het deskundigenbericht heeft het hoogste gedeelte van de bestaande bebouwing van [derde belanghebbende] op de gronden met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" en de aanduiding "bebouwing klasse D" een hoogte van 56 meter. Het plan maakt op deze gronden een maximale bouwhoogte van 60 meter mogelijk. De gronden met de aanduiding "bebouwing klasse C", waar een maximale bouwhoogte van 40 meter is toegestaan, zijn thans onbebouwd. De bedrijfswoningen van [partijen] aan de [locatie sub 1] staan, blijkens de plankaart, op een afstand van ongeveer 160 meter van [derde belanghebbende]. De Albardaflat staat op een afstand van ongeveer 300 meter van dit bedrijfscomplex. Dat het uitzicht van appellanten ten gevolge van de uitbreiding van de bebouwing van [derde belanghebbende] zal veranderen acht de Afdeling aannemelijk. Echter, niet gebleken is dat de belemmering van het uitzicht zodanig zal zijn dat verweerder hier niet in redelijkheid aan voorbij heeft kunnen gaan. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de bebouwing van [derde belanghebbende] ook zonder de uitbreiding reeds in het zichtveld van de bedrijfswoningen van [appellanten sub 1] en de Albardaflat staat. De Afdeling is voorts niet gebleken dat ten gevolge van de voorziene uitbreiding op het perceel van [appellanten sub 1] een toeneming van schaduwwerking zal optreden.
Verweerder heeft bij de afweging van de betrokken belangen verder in redelijkheid kunnen concluderen dat wegens de invloed van de toegelaten bebouwing van [derde belanghebbende] op het omringende landschap geen goedkeuring aan het plan behoefde te worden onthouden. Hij heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat een zekere uitstraling op of aantasting van de omgeving aanvaardbaar is en dat geen sprake is van een onevenredige aantasting, mede gelet op de omstandigheid dat ook de bestaande bebouwing van [derde belanghebbende] reeds een opvallend element in het landschap vormt. Verder heeft hij in aanmerking kunnen nemen dat via artikel 5, derde lid, onder e, van de planvoorschriften een koppeling is gelegd met een beeldkwaliteitsplan met betrekking tot stedenbouwkundige aspecten. Dit beeldkwaliteitsplan is als bijlage 1 gevoegd bij de toelichting van het bestemmingsplan. Hierin zijn beeldkwaliteitseisen opgenomen met betrekking tot de toegestane bebouwing. Aannemelijk is dat van deze beeldkwaliteitseisen een positief effect op de beïnvloeding van het landschap zal uitgaan.
De beleidslijn
2.5.5. In de beleidslijn is het rijksbeleid neergelegd dat als doelstelling heeft de Nederlandse rivieren meer ruimte te bieden, mens en dier duurzaam te beschermen tegen overstromingen die door hoogwater worden veroorzaakt en daardoor veroorzaakte materiële schade te beperken.
De beleidslijn is van toepassing op alle nieuwe activiteiten (waaronder wijziging van bestaande activiteiten) in het winterbed van de grote rivieren. Onder activiteiten wordt in de beleidslijn verstaan: ingrepen die een ophoging, bouwwerk of ander obstakel met zich brengen. Bestaande bebouwing en bedrijvigheid worden gerespecteerd en vallen dus buiten de beleidslijn. Onderscheid wordt gemaakt tussen activiteiten die op voorhand onlosmakelijk gebonden zijn aan het winterbed van de rivier (riviergebonden activiteiten) en overige activiteiten. Nieuwe riviergebonden activiteiten ("ja, mits"-activiteiten) zijn alleen mogelijk indien de situering en de uitvoering van de ingreep zodanig zijn dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging zo gering mogelijk zijn, er duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten plaatsvindt en een beschermingsniveau van 1:1250 jaar voor potentiële schadegevallen wordt verwezenlijkt. Voor nieuwe overige activiteiten ("nee, tenzij"-activiteiten) geldt dat deze in principe niet worden toegestaan, tenzij op basis van voorafgaand onderzoek kan worden aangetoond dat sprake is van een zwaarwegend maatschappelijk belang, de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed gerealiseerd kan worden en de activiteit op de locatie geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit te vergroten. Activiteiten die na deze afweging resteren, worden alleen toegestaan indien zij voldoen aan de eerder genoemde criteria voor "ja mits"-activiteiten.
2.5.5.1. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de uitbreiding van de op- en overslagactiviteiten van [derde belanghebbende] tot de riviergebonden activiteiten behoort, zodat deze uitbreiding niet de onderbouwing van zwaarwegend maatschappelijk belang behoeft. Niet in geschil is dat de bedrijfsactiviteiten van [derde belanghebbende] kunnen worden onderscheiden in riviergebonden en niet-riviergebonden activiteiten. Voorzover het plan voorziet in een uitbreiding van de niet-riviergebonden activiteiten van [derde belanghebbende] dient te zijn voldaan aan bovengenoemde criteria voor "nee, tenzij"-activiteiten.
2.5.5.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in zoverre, mede gezien het deskundigenbericht, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat met de uitbreiding van de mengvoederfabriek van [derde belanghebbende] en de daardoor mogelijk gemaakte concentratie van het bedrijf in Wageningen een zwaarwegend maatschappelijk belang wordt gediend. Daarbij heeft hij zowel bedrijfseconomische belangen kunnen betrekken als belangen op het gebied van milieuhygiëne, voedselveiligheid en continuïteit van het bedrijf, waarmee tevens een maatschappelijk belang als behoud van werkgelegenheid is gemoeid.
2.5.5.3. Ten aanzien van het criterium dat de activiteit op deze plek geen feitelijke belemmering vormt om in de toekomst de afvoercapaciteit van de rivier te vergroten, overweegt de Afdeling dat verweerder in redelijkheid betekenis heeft kunnen hechten aan de omstandigheid dat [derde belanghebbende] de uitbreiding met name in de hoogte wenst uit te voeren. Voorts heeft hij in aanmerking kunnen nemen dat de uitbreiding plaats vindt op een bestaand bedrijventerrein op een watervrije verhoging. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat geen plannen bestaan om nu of in de toekomst de afvoercapaciteit van de rivier te vergroten door afgraving van de watervrije verhoging, waarop het bedrijventerrein zich bevindt.
2.5.5.4. Verweerder heeft zich tenslotte op het standpunt gesteld dat de uitbreiding van de mengvoederfabriek redelijkerwijs niet buiten het winterbed gerealiseerd kan worden. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het uitbreiden van de productiecapaciteit bij een reeds aanwezige fabriek resulteert in lagere kosten en in een grotere (milieu)effectiviteit. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is evenwel gebleken dat [derde belanghebbende] ook in Barneveld over een mengvoederfabriek beschikt. Uit het bestreden besluit blijkt niet dat verweerder deze alternatieve locatie bij zijn beoordeling of de activiteit niet redelijkerwijs buiten het winterbed kan worden gerealiseerd, heeft meegewogen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering. De beroepen van [appellanten sub 1], [appellanten sub 4] en de Vereniging zijn in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan het plandeel, kadastraal bekend, gemeente Wageningen, no. [A], waarop een uitbreiding van niet-riviergebonden activiteiten van [derde belanghebbende] is voorzien, wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
Beroepsgronden met betrekking tot [appellante sub 3]
2.6. Appellante [appellante sub 3], producent van betonmortel, asfalt en breekasfaltcement, is gevestigd ten zuidoosten van het havenkanaal aan de Pabstsendam. Appellante stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan het plan heeft verleend, voorzover dat geen uitbreidingsmogelijkheden aan haar bedrijf biedt. Zij voert aan dat een deel van de op haar perceel aanwezige gebouwen ten onrechte niet is meegeteld bij de bepaling van de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten behoeve van niet-riviergebonden activiteiten. Zij acht artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften in strijd met artikel 10 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). Naar haar mening maken de in deze bepaling genoemde voorwaarden onvoldoende duidelijk aan welke eisen moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor een bouwvergunning. Tenslotte stelt appellante dat het plan ten onrechte niet bij recht voorziet in de mogelijkheid op haar perceel een schoorsteen met een hoogte van 60 meter te verwezenlijken, gelet op het feit dat in haar milieuvergunning is gesteld dat zij na
31 december 2003 over een schoorsteen met deze hoogte dient te beschikken.
2.6.1. De gemeenteraad heeft aan het perceel van appellante, als gezegd, de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf)" en de aanduiding "bebouwing klasse D" toegekend. In artikel 5, derde lid, onder c, van de planvoorschriften is bepaald dat ten aanzien van gebouwen als bedoeld in artikel 5, tweede lid, onder a, het maximaal toegestane bebouwingspercentage van het bouwvlak(deel) en de maximale bouwhoogte zoals op de plankaart weergegeven in acht moeten worden genomen. Voorts is in dit artikel bepaald dat ten aanzien van het bouwvlak aan de zuidoostzijde van het havenkanaal (het perceel van [appellante sub 3]) de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen ten behoeve van niet-riviergebonden activiteiten niet meer mag bedragen dan 1.585 m2. Bij de vaststelling van artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften heeft de gemeenteraad in aanmerking genomen dat deze regeling voortvloeit uit de beleidslijn. Ingevolge deze bepaling is het bouwen van de in artikel 5, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften genoemde gebouwen alleen mogelijk indien voldaan kan worden aan de volgende voorwaarden uit de beleidslijn:
- de situering en uitvoering van de ingreep zijn zodanig, dat de waterstandsverhoging en de belemmering voor de toekomstige verlaging, zo gering mogelijk zijn, én;
- er vindt duurzame compensatie van resterende waterstandsverhogende effecten plaats, én;
- er wordt voorzien in een beschermingsniveau van 1:1250 voor potentiële schadegevallen. Hiervoor wordt vooraf advies ingewonnen bij de VROM-Inspectie en Rijkswaterstaat.
2.6.2. Verweerder heeft de bestemmingsregeling voor het perceel van [appellante sub 3] niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Gelet hierop heeft hij het plan in zoverre goedgekeurd.
2.6.3. Uit het plan volgt dat appellante haar riviergebonden activiteiten kan uitbreiden tot de percentages, vermeld op de plankaart. Op grond van de planregeling kan zij haar niet-riviergebonden activiteiten niet uitbreiden. Ter zitting heeft de gemeenteraad medegedeeld dat bij de totstandkoming van het bestemmingsplan de bedrijven in het plangebied, waaronder [appellante sub 3], zijn uitgenodigd hun uitbreidingswensen, onderbouwd aan de hand van de "nee, tenzij'-criteria van de beleidslijn, kenbaar te maken. Appellante heeft hierop wel gereageerd, doch heeft haar uitbreidingswensen onvoldoende aan de hand van de criteria uit de beleidslijn gemotiveerd. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid kunnen instemmen met het in beginsel uitsluiten van uitbreiding van de "nee, tenzij"-activiteiten van appellante. Ten aanzien van de door appellante gemaakte vergelijking met [derde belanghebbende], dat wel uitbreidingsmogelijkheden heeft gekregen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan.
Wat betreft de berekening van de oppervlakte van de bestaande bebouwing op het perceel overweegt de Afdeling dat ter zitting is komen vast te staan dat de oppervlakte van de aanwezige gebouwen ten behoeve van niet-riviergebonden activiteiten 1.585 m2 bedraagt. Nu deze oppervlakte overeenkomt met de in artikel 5, derde lid, onder c, van de planvoorschriften, genoemde oppervlakte heeft verweerder in hetgeen appellante op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding behoeven te zien goedkeuring aan dit planvoorschrift te onthouden.
2.6.4. Met betrekking tot de schoorsteen overweegt de Afdeling als volgt. Uit artikel 5, tweede lid, onder b, bezien in samenhang met artikel 5, derde lid, onder d, van de voorschriften volgt dat op de gronden van appellante zijn toegelaten bouwwerken, geen gebouwen zijnde ten dienste van de bestemming met een maximale hoogte van 2,50 meter met dien verstande dat bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van laad-, los- en transportinrichtingen een maximale hoogte van 22 meter mogen hebben. Op grond van artikel 5, vijfde lid, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd van eerstgenoemde hoogtemaat vrijstelling te verlenen tot een maximale hoogte van 6 meter. Ingevolge artikel 14, aanhef en onder e, van de planvoorschriften, is het college van burgemeester en wethouders bevoegd - indien niet op grond van een andere bepaling van de voorschriften vrijstelling kan worden verleend - vrijstelling te verlenen van de desbetreffende bepaling in het plan voor het bouwen van schoorstenen tot een maximale bouwhoogte van 72 meter, voorzover noodzakelijk om aan de milieuvoorschriften te voldoen. Gelet op deze bepaling maakt het plan het niet onmogelijk een schoorsteen van 60 meter hoog te bouwen. Dat dit niet bij recht mogelijk is gemaakt, maar hieraan een nadere afweging vooraf dient te gaan, heeft verweerder in redelijkheid niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening behoeven te achten. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bouw van een schoorsteen van 60 meter hoog voor haar noodzakelijk is om aan milieuvoorschriften te kunnen voldoen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat zij het besluit van verweerder tot verlening van een revisievergunning aan appellante bij uitspraak van 18 september 2002, no. 200100632/1 (www.raadvanstate.nl), gedeeltelijk heeft vernietigd. Deze vernietiging heeft mede betrekking op het vergunningvoorschrift dat na 31 december 2003 de bestaande schoorsteen van appellante vervangen dient te zijn door een schoorsteen met een hoogte van 60 meter boven maaiveld.
2.6.5. Voorzover het beroep van appellante betrekking heeft op de regeling in artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften, overweegt de Afdeling het volgende.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10 van Pro de WRO blijkt dat een bestemmingsplan een goede ruimtelijke ordening ten doel heeft. Deze wordt verkregen door het coördineren van verschillende belangen tot een geheel dat een grotere waarde vertegenwoordigt dan het dienen van de belangen afzonderlijk. Uit de tekst van artikel 5, derde lid, onder b, van de voorschriften blijkt echter dat rechtstreekse bouwmogelijkheden afhankelijk zijn gesteld van een nadere afweging, alvorens een bouwvergunning kan worden verleend. Naar het oordeel van de Afdeling biedt de WRO - behoudens voorzover toepassing wordt gegeven aan artikel 11 of Pro artikel 15 van Pro die wet waarin mogelijkheden worden geboden tot uitwerking, wijziging, het verlenen van vrijstelling dan wel het stellen van andere eisen - daartoe geen mogelijkheid.
Nu de in genoemde wetsartikelen gegeven waarborgen ontbreken, is de betrokken regeling in strijd met de WRO. Het beroep van [appellante sub 3] is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit, voorzover hierbij goedkeuring is verleend aan artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften, dient te worden vernietigd.
Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften.
Proceskostenveroordeling
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van [appellanten sub 1], de Vereniging tot behoud van Natuur en Landschap in en om Wageningen, [appellante sub 3] en [appellanten sub 4], gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 18 februari 2003, nr. RE2002.74051, voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan:
1. het plandeel, kadastraal bekend, gemeente Wageningen, no. [A];
en voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan:
2. de plandelen met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden (met bijbehorend erf)", voor wat betreft de binnen deze plandelen op de plankaart aangegeven bouwvlakken;
3. artikel 5, derde lid, onder b, van de planvoorschriften;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II.3. genoemde planvoorschrift;
IV. bepaalt dat deze uitspraak wat betreft het onder II.3. genoemde planvoorschrift in de plaats treedt van het onder II. genoemde besluit;
V. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door hierna vermelde appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 3.386,44;
dit bedrag dient door de provincie Gelderland als volgt te worden betaald aan:
1. appellanten sub 1 € 846,66, waarvan een bedrag van € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
2. appellante sub 2 € 846,56, waarvan een bedrag van € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
3. appellante sub 3 € 846,56, waarvan een bedrag van € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
4. appellanten sub 4 € 846,66, waarvan een bedrag van € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00 voor appellanten sub 1, 2 en 3 en € 116,00 voor appellanten sub 4) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
w.g. Cleton w.g. Broekman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2004
12-392.