Uitspraak
200304903/1.
Datum uitspraak: 28 januari 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Rotterdams Havenbedrijf B.V.", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2003, kenmerk U2003/M103/YS heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd wegens overtreding van voorschrift 4.3.6 verbonden aan de bij besluit van 8 oktober 1999 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor een op- en overslagbedrijf voor stukgoed, containers en bulkgoederen op het adres Waalhaven Noordzijde 4-20/ Waalhaven Oostzijde 21 te Rotterdam. De dwangsom is vastgesteld op € 500,00 per keer dat geconstateerd wordt dat het voorschrift wordt overtreden. Het maximum waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd, is vastgesteld op € 5000,00. Voor de last onder dwangsom geldt een begunstigingstermijn van twee weken.
Bij besluit van 12 juni 2003, kenmerk A.B.200320694, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het dwangsombesluit gehandhaafd, met dien verstande dat overtreding van voorschrift 4.3.7 daaraan ten grondslag is gelegd, in plaats van voorschrift 4.3.6.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 juli 2003, bij de rechtbank Rotterdam ingekomen op 17 juli 2003, beroep ingesteld. De rechtbank Rotterdam heeft de brief ter behandeling doorgezonden aan de Raad van State, waar deze is ingekomen op 24 juli 2003. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 augustus 2003.
Bij brief van 23 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 december 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door P.A.M. van der Pluijm, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.L. Sandee en ing. W.J. Tolud, ambtenaren van de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
2.2. Ingevolge voorschrift 4.3.6, voor zover hier van belang, mogen in de opslagloodsen 1, 3, 4, 6, 7 en 9 brandbare koopmansgoederen tegelijkertijd met gevaarlijke stoffen worden opgeslagen mits een vrije ruimte van tenminste tien meter tussen de gevaarlijke stoffen en brandbare koopmansgoederen wordt aangehouden. Deze vrije ruimte mag worden bestuwd met onbrandbare koopmansgoederen en metalen met dien verstande dat te allen tijde tussen de opgeslagen goederen gangpaden van tenminste twee meter aanwezig moeten zijn. Indien in de opslagloodsen 1, 3, 4, 6, 7 en 9 geen gevaarlijke stoffen zijn opgeslagen, mogen brandbare koopmansgoederen zonder beperkingen worden opgeslagen.
Ingevolge voorschrift 4.3.7, voor zover hier van belang, moeten in de opslagloodsen 1, 3, 4, 6, 7 en 9 gevaarlijke stoffen of bestrijdingsmiddelen die heftig met elkaar kunnen reageren, gescheiden van elkaar zijn opgeslagen. Indien gezamenlijke opslag van gevaarlijke stoffen, onbrandbare koopmansgoederen en metalen plaatsvindt, moeten de metalen en onbrandbare koopmansgoederen eveneens gescheiden van de gevaarlijke stoffen worden opgeslagen. De scheiding moet plaatsvinden door opslag in aparte vakken of door opslag in aparte klampen. Bij opslag van gevaarlijke stoffen in vakken geldt dat de vakken moeten zijn gescheiden door gangpaden met een breedte van ten minste drie en een halve meter. Bij opslag van gevaarlijke stoffen in klampen geldt onder meer dat klampen op minimaal twee meter afstand van elkaar moeten zijn geplaatst.
2.3. Appellante bestrijdt dat de overtreding waar de last op ziet, heeft plaatsgevonden. Hiertoe voert zij onder meer aan dat voorschrift 4.3.6 ziet op de opslag van gevaarlijke stoffen met brandbare koopmansgoederen en dat voorschrift 4.3.7 ziet op de opslag van gevaarlijke stoffen die heftig met elkaar kunnen reageren. Volgens appellante was van dergelijke opslag geen sprake zodat de in de genoemde voorschriften neergelegde afstandseisen niet in acht behoefden te worden genomen.
Voorts acht zij het rechtens onjuist dat de last in het primaire besluit inhoudt het beëindigen van overtreding van voorschrift 4.3.6 en in de beslissing op bezwaar het beëindigen van overtreding van voorschrift 4.3.7.
Appellante betoogt dat onvoldoende overleg heeft plaatsgevonden. Zij is van mening dat onduidelijkheden bij de interpretatie van de vergunningvoorschriften voorkomen had kunnen worden.
Ten slotte verzoekt appellante de Afdeling om voorschrift 4.3.2 van toepassing te verklaren waarin geen afstandeis is opgenomen.
2.3.1. Verweerder heeft tijdens controlebezoeken geconstateerd dat er in de loodsen 4 en 6 geen gangpaden van tenminste twee meter aanwezig waren tussen de gevaarlijke stoffen en de onbrandbare koopmansgoederen. Verweerder heeft appellante erop attent gemaakt dat dit wel het geval dient te zijn ingevolge voorschrift 4.3.6 in samenhang gelezen met voorschrift 4.3.7. In de beslissing op bezwaar heeft verweerder als grondslag voor de overtreding voorschrift 4.3.7 gekozen aangezien voorschrift 4.3.6 ziet op situaties waarin ook brandbare koopmansgoederen zijn opgeslagen. Verweerder acht de wijziging van grondslag toelaatbaar aangezien de last feitelijk op hetzelfde neerkomt en appellante door de wijziging niet in haar belang wordt geschaad.
2.3.2. De stelling van appellante dat voorschrift 4.3.7 slechts ziet op gevaarlijke stoffen die heftig met elkaar kunnen reageren acht de Afdeling onjuist, gelet op de formulering van de tweede en volgende volzinnen van dit voorschrift. Uit deze formulering blijkt dat bij gezamenlijke opslag van gevaarlijke stoffen en onbrandbare koopmansgoederen, de onbrandbare koopmansgoederen gescheiden van de gevaarlijke stoffen dienen te worden opgeslagen en dat de scheiding moet plaatsvinden door opslag in aparte vakken of door opslag in aparte klampen met gangpaden daartussen. De voorschriften 4.3.6 en 4.3.7 leveren in onderling verband een enigszins onoverzichtelijk geheel van regels op, maar niet kan worden gezegd dat onduidelijk is waaraan appellante gehouden is. Verweerder heeft in het bestreden besluit en ter zitting betoogd dat de voorschriften aan de vergunning zijn verbonden met het oog op de brandveiligheid. Om brandoverslag te vertragen en de goederen bereikbaar te houden voor brandbestrijding zijn in beide voorschriften afstandseisen opgenomen evenals de verplichting gangpaden van een bepaalde breedte aan te houden.
De Afdeling overweegt dat op grond van voorschrift 4.3.7 een afstand van minimaal twee meter aanwezig moet zijn tussen de opgeslagen gevaarlijke stoffen en de onbrandbare koopmansgoederen. Onbestreden is dat in de loodsen 4 en 6 gevaarlijke stoffen en onbrandbare koopmansgoederen worden opgeslagen. Gebleken is dat appellante de voorgeschreven afstand niet in acht neemt. Verweerder was derhalve bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom ter zake.
De mening van appellante dat verweerder in de beslissing op bezwaar het voorschrift in de last niet had mogen wijzigen, deelt de Afdeling niet. De gelaste wijze van handelen door de overtreder is zowel in het primaire besluit als in de beslissing op bezwaar het maken van gangpaden van minimaal twee meter tussen de opgeslagen gevaarlijke stoffen en de onbrandbare koopmansgoederen in de loodsen 4 en 6. De last is inhoudelijk derhalve niet veranderd.
2.4. Met betrekking tot de stelling van appellante dat onvoldoende overleg heeft plaatsgevonden, overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de stukken is tijdens controlebezoeken geconstateerd dat in de loodsen 4 en 6 geen gangpaden van minimaal twee meter tussen de opgeslagen gevaarlijke stoffen en de onbrandbare koopmansgoederen aanwezig waren. Aan appellante is schriftelijk meegedeeld dat hierom een last onder dwangsom zou worden opgelegd. Appellante is in de gelegenheid gesteld haar zienswijze kenbaar te maken en zij heeft van de gelegenheid gebruik gemaakt bij brief van 17 april 2002. Van onvoldoende overleg is de Afdeling dan ook niet gebleken.
Voorzover appellante verzoekt voorschrift 4.3.2 van toepassing te verklaren, overweegt de Afdeling dat dit voorschrift ziet op de stoffen die in de opslagloodsen 1, 3 en 4 mogen worden opgeslagen en niet de op de onderlinge afstand die daarbij in acht moet worden genomen. Het van toepassing zijn van dit voorschrift doet dan ook niet af aan de ingevolge voorschrift 4.3.7 voor de inrichting geldende verplichtingen.
De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd noch overigens reden voor het oordeel dat verweerder, na afweging van het milieubelang dat gemoeid is met naleving van voorschrift 4.3.7 tegen het belang van appellante om gevrijwaard te blijven van de toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen, niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de onderhavige last onder dwangsom.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Overdijk
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2004
320-441.