Uitspraak
200300355/1.
Datum uitspraak: 4 februari 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. het voorlopig college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier,
2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "KPN Telecom B.V.", gevestigd te Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank te Haarlem van 6 december 2002 in het geding tussen:
appellante sub 2
en
het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap De Waterlanden.
1. Procesverloop
Bij besluit van 7 oktober 1999, verzonden op 9 december 1999, heeft het college van dijkgraaf en heemraden van het waterschap De Waterlanden (hierna: het college van De Waterlanden) aan appellante sub 2 op grond van onder andere artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening Noord-Holland (hierna: de Wegenverordening) ontheffing verleend voor het leggen, hebben en onderhouden van kabels in en door de berm van de Middenweg, tussen de Provinciale weg N244 en de Schermerhornerweg, kruisende de Hobrederweg en diverse kunstwerken in de Middenweg en de daarlangs gelegen wegsloten te Middenbeemster, in de gemeente Beemster.
Bij besluit van 11 november 1999, verzonden op 9 december 1999, heeft het college van De Waterlanden aan appellante sub 2 op grond van onder andere artikel 5, zesde lid, aanhef en onder a, en artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening ontheffing verleend voor het leggen, hebben en onderhouden van kabels tussen Amsterdam en Alkmaar, kruisende diverse waterlopen en kunstwerken alsmede in en door de wegberm van de Parallelweg te Watergang, in respectievelijk de gemeenten Amsterdam, Waterland, Purmerend en Beemster.
Bij te onderscheiden besluiten van 21 december 2001 heeft het college van De Waterlanden de door appellante sub 2 tegen beide besluiten gemaakte bezwaren gegrond verklaard, voorzover deze zijn gericht tegen de in de besluiten opgenomen legesheffing, en voor het overige ongegrond verklaard, alsmede in de beslissing op bezwaar ten aanzien van het besluit van 7 oktober 1999 dit besluit aangevuld met de verbodsbepaling, zoals opgenomen in artikel 5, zesde lid, van de Wegenverordening.
Bij uitspraak van 6 december 2002, verzonden op 9 december 2002, heeft de rechtbank te Haarlem (hierna: de rechtbank) het door appellante sub 2 tegen beide beslissingen op bezwaar ingestelde beroep gegrond verklaard, voorzover deze beslissingen zijn gebaseerd op artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening, de bestreden beslissingen op bezwaar in zoverre vernietigd, de primaire besluiten van 7 oktober 1999 en 11 november 1999 herroepen, voorzover deze besluiten zijn gebaseerd op artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, laatste zinsnede, van de Algemene wet bestuursrecht bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de bestreden beslissingen op bezwaar van 21 december 2001, zich onbevoegd verklaard voorzover het beroep is gericht tegen de in de bestreden besluiten opgenomen legesheffing en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant sub 1, als rechtsopvolger van het college van De Waterlanden, bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 januari 2003, hoger beroep ingesteld.
Appellante sub 2 heeft bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2003, hoger beroep ingesteld. Appellante sub 2 heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 20 februari 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 14 februari 2003 heeft appellante sub 2 van antwoord gediend.
Bij brief van 14 maart 2003 heeft appellant sub 1 van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2003, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door mr. P.J.W. Minneboo en R.J. Sellies, beiden werkzaam bij het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier, en appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. ing. L.J. Wildeboer, advocaat te Amsterdam, en C. de Meza en L.J. Vanwersch, gemachtigden, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wegenverordening, voorzover hier van belang, behoren voor de toepassing van de verordening de openbare verhardingen, bermen, taluds en voor afwatering van de weg dienende voorzieningen tot de weg.
Ingevolge artikel 5, zesde lid, van de Wegenverordening is het niet toegestaan in een weg te graven en/of een wegverharding op te breken.
Ingevolge artikel 5, zevende lid, van de Wegenverordening kan het bestuursorgaan ontheffing verlenen van het bepaalde in het voorgaande lid overeenkomstig het gestelde in hoofdstuk V.
Ingevolge artikel 5, achtste lid, van de Wegenverordening, voorzover hier van belang, is het bepaalde in de leden 6 en 7 niet van toepassing ten behoeve van werken of handelingen, uitgevoerd in overeenstemming met de door het bestuursorgaan verleende ontheffing of vergunning, overeenkomstig het gestelde in hoofdstuk V van de verordening.
Ingevolge artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening is het zonder vergunning, door het bestuursorgaan verleend overeenkomstig het gestelde in hoofdstuk V, niet toegestaan in een weg duikers of leidingen (buizen en kabels daaronder begrepen) te leggen of te laten liggen, met uitzondering van die waaromtrent in de Wet op de telecommunicatievoorzieningen (Stb. 1988, 520) een regeling is getroffen.
Ingevolge hoofdstuk V, artikel 10, eerste lid, van de Wegenverordening kan een besluit tot verlening, wijziging, aanvulling of intrekking van een ontheffing of een vergunning voorschriften of beperkingen bevatten, mits het doel of de strekking daarvan overeenkomt met het gestelde in artikel 1, eerste lid, sub a, van de Wegenverordening.
2.1.1. Ingevolge artikel 5.1 van de Telecommunicatiewet (hierna: de Tw, voorheen artikel 32 van de Wet op de telecommunicatievoorzieningen, hierna: de Wtv), voorzover hier van belang, is een ieder verplicht de aanleg en instandhouding van kabels ten dienste van een openbaar telecommunicatienetwerk in en op openbare gronden te gedogen.
2.2. De rechtbank heeft, voorzover thans van belang, overwogen dat, nu de slotzin van artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening expliciet gedragingen waaromtrent in de Tw een regeling is getroffen, van de vergunningplicht uitsluit, op basis van dit artikel in het onderhavige geval geen vergunning kan worden verleend. De redactie van genoemd artikellid is naar het oordeel van de rechtbank eenduidig en kan niet tot een andere conclusie leiden.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat het vergunningstelsel uit artikel 8 van de Wegenverordening naast het ontheffingstelsel uit artikel 5 van de Wegenverordening kan bestaan, omdat de bepalingen ieder betrekking hebben op een andere gedraging. Het college van De Waterlanden kon op grond van artikel 5, zesde en zevende lid, van de Wegenverordening een ontheffing verlenen voor de onderhavige legwerkzaamheden.
De rechtbank heeft de bestreden besluiten van 21 december 2001 vernietigd, voorzover deze zijn gebaseerd op artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening.
Nu beide bestreden besluiten naar het oordeel van de rechtbank in stand kunnen blijven, voorzover deze zijn gebaseerd op artikel 5, zesde en zevende lid, van de Wegenverordening, heeft de rechtbank het niet noodzakelijk geacht dat appellant sub 1 opnieuw op de bezwaarschriften besluit, voorzover deze gericht zijn tegen de toepassing van artikel 8, vierde lid, laatste zinsnede van de Wegenverordening. De rechtbank heeft beide primaire besluiten herroepen, voorzover deze op artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening zijn gebaseerd en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde gedeelten van de bestreden besluiten.
2.3. Appellant sub 1 heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij in het onderhavige geval niet bevoegd was ontheffing te verlenen van het verbod vervat in artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat de Hoge Raad in het arrest van 11 december 1996, nr. 31.623, inzake KPN/Hoogheemraadschap van de Alblasserwaard en de Vijfheerenlanden tot het oordeel is gekomen dat de Wtv (thans: de Tw) geen inbreuk maakt op de bevoegdheid van het waterschap krachtens een verordening ontheffing te verlenen voor het leggen van leidingen in de onder zijn beheer staande wegen en daaraan de voorschriften te verbinden die voor een goed beheer noodzakelijk zijn.
2.3.1. Terecht en op goede gronden is de rechtbank tot haar oordeel gekomen omtrent hetgeen appellant sub 1 in zijn beroepsgrond aan de orde stelt. In navolging van genoemd arrest van de Hoge Raad kan worden geconcludeerd, dat appellant sub 1 in het algemeen voor het leggen van telecomkabels als hier in het geding bij wijze van vergunning ontheffing zou kunnen verlenen van het verbod in een weg duikers of leidingen (buizen en kabels daaronder begrepen) te leggen of te laten liggen en dat die ontheffing weliswaar moet worden verleend, doch daaraan waterstaatkundige voorwaarden mogen worden verbonden. Artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening vormt evenwel in dit geval een belemmering voor het eisen van een vergunning, nu in deze bepaling een uitzondering is opgenomen voor gedragingen waaromtrent in de Tw een regeling is getroffen.
2.3.2. Het hoger beroep van appellant sub 1 kan derhalve niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
2.4. Appellante sub 2 heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op grond van artikel 5, zesde en zevende lid, van de Wegenverordening een ontheffing kon worden verleend voor graafwerkzaamheden ten behoeve van het leggen van de betrokken telecomkabels. Zij stelt zich op het standpunt dat geen ontheffing op grond van artikel 5 van de Wegenverordening is vereist voor het leggen van kabels in (de berm van) een weg, nu dit artikel deel uitmaakt van het hoofdstuk dat betrekking heeft op aanleg, instandhouding en bruikbaarheid van wegen en niet van het hoofdstuk dat betrekking heeft op andere gedragingen in relatie tot wegen, welk hoofdstuk van toepassing is op het leggen van kabels.
2.4.1. In hoofdstuk III van de Wegenverordening zijn bepalingen opgenomen inzake aanleg, instandhouding en bruikbaarheid van wegen. In hoofdstuk IV zijn bepalingen opgenomen inzake andere gedragingen in relatie tot wegen en in hoofdstuk V algemene bepalingen inzake ontheffingen en vergunningen.
Ingevolge hoofdstuk III, artikel 5, zesde lid, van de Wegenverordening is het niet toegestaan om in een weg te graven en/of een wegverharding op te breken.
Ingevolge het achtste lid van dat artikel is het bepaalde in het zesde lid - voorzover hier relevant - niet van toepassing ten behoeve van werken of handelingen, uitgevoerd in overeenstemming met de door het bestuursorgaan verleende ontheffing of vergunning, overeenkomstig het gestelde in hoofdstuk V van de verordening.
Voor het leggen van kabels als hier bedoeld is het als regel noodzakelijk dat er in de weg, als omschreven in artikel 1, tweede lid, sub a, van de Wegenverordening, wordt gegraven. Voor deze werkzaamheden dient op grond van het bepaalde in hoofdstuk IV een vergunning te worden verleend.
Zoals hiervoor overwogen, is op grond van artikel 8, vierde lid, van de Wegenverordening evenwel géén vergunning benodigd voor het leggen en laten liggen van buizen en kabels waarop in de Wtv een regeling is getroffen. Als gevolg daarvan blijft hoofdstuk V van de Wegenverordening in dit geval buiten toepassing.
De Afdeling is van oordeel dat, gelet hierop en gelezen artikel 8, vierde lid, in samenhang met artikel 5, achtste lid, van de Wegenverordening, voor het graven in de weg teneinde het leggen van kabels mogelijk te maken, geen vergunning of ontheffing nodig is als bedoeld in artikel 5, zesde juncto zevende lid, van de Wegenverordening.
2.4.2. Het hoger beroep van appellante sub 2 is gegrond.
2.5. Gelet op het vorenoverwogene dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Het bij de rechtbank door appellante sub 2 ingestelde beroep dient alsnog gegrond te worden verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, nu in het geheel geen ontheffing of vergunning nodig is voor de betrokken werkzaamheden, de bestreden beslissingen op bezwaar alsnog vernietigen en beide primaire besluiten herroepen.
2.6. Appellant sub 1 dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 2 te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep van appellante sub 2 gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Haarlem van 6 december 2002, Awb 02 - 401 en 02 - 403;
III. verklaart het door appellante sub 2 bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV. vernietigt de besluiten van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het waterschap De Waterlanden van 21 december 2001, kenmerken 1999/2340, respectievelijk 2000/284;
V. herroept de besluiten van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het waterschap De Waterlanden van 7 oktober 1999, kenmerk 4559/(1999/248 en 1999/1263)7-10-1999, respectievelijk 11 november 1999, kenmerk 4577/(9901415)/11-11-1999;
VI. veroordeelt het voorlopig college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in de door appellante sub 2 in hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier te worden betaald aan appellante sub 2;
VII. gelast dat het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier aan appellante sub 2 het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 327,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Schortinghuis
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2004
66-420.