Uitspraak
200300694/1.
Datum uitspraak: 4 februari 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de naamloze vennootschap "NV Razob", gevestigd te Nuenen,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2002, kenmerk 867162, heeft verweerder met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer de op 20 december 1994 aan appellante krachtens genoemde wet verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een milieustraat inclusief een depot voor klein gevaarlijk afval op het adres Bokkerijder 14 te Bergeijk, gewijzigd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 31 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 18 februari 2003.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 18 juli 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.E. Gelpke, advocaat te Den Haag, en H. Huuskes en H. Neelen, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door P.W.J.M. Corvers, A. van den Bogert,
P.H.W. Heesakkers en ing. T. van den Bogaert, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.2. Appellante stelt dat uit het bestreden besluit niet kan worden opgemaakt of de gehele milieustraat moet worden voorzien van een vloeistofdichte vloer volgens de criteria van de Nederlandse Richtlijn Bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: de NRB).
Appellante is van mening dat het niet noodzakelijk is een vloeistofdichte vloer te plaatsen om een verwaarloosbaar risico op bodemverontreiniging te bereiken, maar dat kan worden volstaan met een vloeistofkerende voorziening. Zij betoogt dat het aanleggen van een vloeistofdichte vloer zeer kostbaar is, terwijl met een vloeistofkerende voorziening aangevuld met eisen aan incidentenmanagement eveneens een verwaarloosbaar risico op bodemverontreiniging conform de NRB kan worden bereikt.
2.2.1. Verweerder stelt in het bestreden besluit dat hij bij het stellen van voorschriften aansluiting heeft gezocht bij de NRB, waarin is vermeld dat bij bedrijfsmatige bodembedreigende activiteiten door het aanleggen van voorzieningen en het treffen van maatregelen een verwaarloosbaar risico op bodemverontreiniging moet worden behaald.
Verweerder wijst erop dat weliswaar in bepaalde gevallen met een vloeistofkerende voorziening een verwaarloosbaar bodemrisico kan worden bereikt, maar dat daarbij strenge eisen worden gesteld aan toezicht en incidentenmanagement. Hij geeft aan dat deze aanvullende eisen strekken tot ingrijpende organisatorische maatregelen binnen de inrichting die bovendien moeilijk handhaafbaar zijn. Verweerder meldt voorts dat in de vergunning van 1994 reeds een vloeistofdichte voorziening is voorgeschreven.
2.2.2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder ter voorkoming van bodemverontreiniging een aantal voorschriften, opgenomen in hoofdstuk 1 (Bodembescherming) van het besluit, toegevoegd aan de op 20 december 1994 aan appellante verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer. Die voorschriften verplichten er onder meer toe dat op plaatsen waar handelingen met bodembedreigende (vloei)stoffen of vloeistofbevattende onderdelen plaatsvinden, waaronder in ieder geval het depot voor klein gevaarlijk afval, een vloeistofdichte voorziening, geïnspecteerd en goedgekeurd overeenkomstig CUR/PBV-aanbeveling 44, moet zijn aangebracht. Alle in de inrichting aanwezige of nog te realiseren vloeistofdichte voorzieningen moeten zijn voorzien van een geldige PBV-verklaring vloeistofdichte voorziening. Verder zijn eisen gesteld aan de wijze van inspectie van de reeds bestaande vloeistofdichte voorzieningen in de inrichting, en zijn een inspectie- en onderhoudsprogramma voor de vloeistofdichte voorzieningen, een plan van aanpak voor het geval de voorzieningen niet vloeistofdicht blijken te zijn, alsmede een bodemonderzoek voorgeschreven.
2.2.3. De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geding is dat daar waar binnen de inrichting handelingen met bodembedreigende stoffen plaatsvinden, het bereiken van een verwaarloosbaar bodemrisico uitgangspunt dient te zijn. In de NRB is aangegeven dat een verwaarloosbaar bodemrisico voor de categorieën “opslag stortgoed” en “overslag stortgoed”, onder welke categorieën de in de inrichting plaatsvindende activiteiten vallen, op twee manieren kan worden bereikt. In de eerste plaats door middel van een vloeistofkerende voorziening, waarbij aandacht moet worden geschonken aan overkapping of afdekking van het stortgoed en waarbij tevens, in het kader van incidentenmanagement faciliteiten en personeel beschikbaar dienen te zijn. In de tweede plaats kan een verwaarloosbaar bodemrisico worden bereikt door de aanleg van een vloeistofdichte voorziening, waarbij aandacht is voor schrob- en hemelwater en waarbij in het kader van incidentenmanagement algemene zorg wordt betracht.
2.2.4. De Afdeling stelt vast dat op grond van de vergunning van 20 december 1994 een vloeistofdichte vloer is vereist op plaatsen waar afvalstoffen aanwezig zijn die verontreiniging van de bodem kunnen veroorzaken. Ter zitting is komen vast te staan dat het bestreden besluit niet leidt tot een uitbreiding van de plaatsen waar een vloeistofdichte vloer is vereist, maar wel een wijziging inhoudt van de eisen die aan de vloeistofdichte vloer worden gesteld. De vrees van appellante dat uit het bestreden besluit de verplichting voortvloeit dat de gehele milieustraat bij een ongewijzigde bedrijfsvoering moet worden voorzien van een vloeistofdichte vloer volgens de criteria van de NRB, is derhalve ongegrond.
Ter zitting is voorts gebleken dat er in de inrichting geen overkapping is op plaatsen waar handelingen plaatsvinden met bodembedreigende stoffen en dat niet kan worden voorkomen dat regenwater in de containers terecht komt. Nu tevens is gebleken dat niet kan worden verhinderd dat de containers gaan lekken, kan, zo stelt de Afdeling vast, vervuild water via de containers op het terrein van de inrichting vloeien. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat vervuild water met een zodanige regelmaat uit de containers lekt dat niet meer gesproken kan worden van een incident. Voorts is verontreinigd hemelwater volgens hem visueel niet te onderscheiden van ander hemelwater, waardoor de medewerkers van de inrichting niet kunnen vaststellen dat zij deze vloeistof tijdig moeten opruimen. De Afdeling is niet aannemelijk geworden dat deze standpunten van verweerder onjuist zijn. Onder deze omstandigheden moet daarom worden aangenomen dat met incidentenmanagement niet kan worden voorkomen dat het vervuilde water door de vloeistofkerende voorziening heen lekt en in de bodem doordringt.
Gelet op het bovenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een vloeistofdichte voorziening nodig is op plaatsen waar bodembedreigende activiteiten plaatsvinden teneinde een verwaarloosbaar bodemrisico te bereiken.
2.2.5. Appellante voert subsidiair aan dat zij zich niet kan verenigen met de termijnen die in de paragrafen 1.2 en 1.3 van het bestreden besluit zijn gesteld voor de aanleg van een vloeistofdichte vloer.
De Afdeling stelt vast dat deze termijnen geen betrekking hebben op de aanleg van een nieuwe vloeistofdichte vloer, zodat de beroepsgrond niet kan slagen.
2.3. Appellante kan zich niet verenigen met de voorschriften 3.1.1 tot en met 3.3.2. Zij is van mening dat de voorschriften niet nodig zijn en dat met de voorschriften, anders dan verweerder stelt, niet of op onjuiste wijze wordt aangesloten bij de Regeling Europese afvalstoffenlijst (hierna: Eural). Ten aanzien van de opsomming in voorschrift 3.1.1 merkt appellante op dat deze niet compleet is, aangezien ander wit- en bruingoed dan koel- en vrieskasten daarin niet is opgenomen en bouw- en sloopafval evenmin. Zij vreest dat de bestaande bedrijfsvoering daardoor niet kan worden gecontinueerd.
2.3.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder het begrip “gevaarlijke afvalstoffen” verstaan: bij ministeriële regeling als zodanig aangewezen afvalstoffen, met inachtneming van ter zake voor Nederland verbindende verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Hieraan is uitvoering gegeven bij de op 8 mei 2002 in werking getreden Eural. Met de inwerkingtreding van de Eural is het Besluit aanwijzing gevaarlijke afvalstoffen (hierna: Baga) ingetrokken. Als gevolg hiervan is een wijziging opgetreden in de indeling van gevaarlijke en niet gevaarlijke afvalstoffen. Dit kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat een vergunning niet geheel toereikend is voor het voortzetten van de bestaande activiteiten. Verweerder heeft beoogd middels het bestreden besluit voor appellante een ongewijzigde bedrijfsvoering mogelijk te maken.
2.3.2. In voorschrift 3.1.1 is bepaald: “Als gevolg van het in werking treden van de Eural zijn de volgende afvalstoffen die binnen de inrichting worden ingenomen en die voorheen geen gevaarlijk afval waren mogelijk gevaarlijk afval geworden: a. Koel- en vrieskasten; b. Bouw- en sloophout; c. Puin; d. Grond.”
In voorschrift 3.2.1 is bepaald: “Voor de acceptatie van klein gevaarlijk afval, afgewerkte olie en asbesthoudend afval gelden de acceptatiecriteria uit de vigerende vergunning. Verder mag geen gevaarlijk afval worden geaccepteerd, met uitzondering van de onder 3.1.1 genoemde afvalstoffen.”
Ingevolge voorschrift 3.3.1 gelden voor de opslag van de onder 3.1.1 genoemde afvalstoffen de opslagvoorschriften uit de vigerende vergunning en de bodembeschermingsvoorschriften uit hoofdstuk 1 van de voorschriften bij het bestreden besluit.
Ingevolge voorschrift 3.3.2 kunnen in uitzondering op
voorschrift 3.3.1 bodembeschermende voorzieningen bij de opslag van bouwstoffen die voldoen aan het Bouwstoffenbesluit, categorie 1 achterwege blijven.
2.3.3. De aanvraag voor de vergunning uit 1994, die deel uitmaakt van die vergunning, bevat een bijlage waarin is opgenomen welke afvalstoffen in de inrichting moeten worden geaccepteerd. Het gaat onder meer om wit- en bruingoed, (verontreinigd) puin, (verontreinigde) grond en bouw- en sloophout. Bouw- en sloopafval zijn niet in deze bijlage vermeld. Nu puin ook in voorschrift 3.1.1 van de in geding zijnde vergunning is opgenomen, wordt de bedrijfsvoering bij het in werking treden van het bestreden besluit in zoverre niet beperkt.
Het noemen van koel- en vrieskasten in voorschrift 3.1.1 kan tot gevolg hebben dat ander witgoed dan koel- en vrieskasten alsmede bruingoed niet meer in de inrichting mogen worden geaccepteerd. Dit betekent een beperking van de bedrijfsvoering. Nu verweerder er ten onrechte vanuit is gegaan dat bij het in werking treden van het bestreden besluit een ongewijzigde bedrijfsvoering mogelijk is, is het besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht op grond waarvan het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaart.
2.3.4. Met betrekking tot voorschrift 3.3.1 van het bestreden besluit overweegt de Afdeling dat de vigerende opslagvoorschriften hun gelding niet hebben verloren en dat voorts met de inwerkingtreding van het bestreden besluit de hierin opgenomen bodembeschermingsvoorschriften zullen gelden. Het is dan ook niet nodig om met betrekking tot de gelding een apart voorschrift op te nemen. Nu verweerder dat wel heeft gedaan is het besluit in zoverre genomen in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
2.3.5. Ten aanzien van voorschrift 3.3.2 heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat dit voorschrift bij nadere beschouwing kan worden gemist. Daarom moet worden geoordeeld dat het besluit in zoverre is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht en het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.4. Voorzover het beroep van appellante zich richt tegen het toezenden van een aangepast controle-, acceptatie- en registratieregime aan het bevoegd gezag, overweegt de Afdeling dat het hier geen voorschrift betreft maar een passage in de considerans welke niet zelfstandig rechtsgevolgen in het leven roept. Het beroep hiertegen kan niet slagen.
2.5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Verweerder dient ten aanzien van voorschrift 3.1.1, onder a, een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.6. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij heeft de Afdeling deze zaak met zeven andere zaken die op de zitting van 20 oktober 2003 gelijktijdig zijn behandeld als één zaak beschouwd (artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht) en daarbij de wegingsfactor 1,5 toegepast.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 17 december 2002, kenmerk 867162, voorzover het betreft de voorschriften 3.1.1, onder a, 3.3.1 en 3.3.2;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen ten aanzien van voorschrift 3.1.1, onder a, en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 120,75, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie
Noord-Brabant te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H. Beekhuis en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Heijerman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2004
255-441.