Uitspraak
200300689/1.
Datum uitspraak: 10 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
het college van bestuur van de stichting "Stichting Christelijke Hogeschool Windesheim", gevestigd te Zwolle,
appellant,
en
de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (thans: de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2002 heeft de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (hierna: de Minister) - voorzover thans van belang - op grond van artikel 6.4, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW) ten aanzien van de door appellant voor registratie in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (hierna: het CROHO) voor het studiejaar 2003-2004 aangemelde opleidingen HBO Juridische Opleiding, Sociaal Juridische Dienstverlening en Small Business and Retail Management de rechten als bedoeld in artikel 1.9, eerste en tweede lid, van de WHW, onthouden.
Bij besluit van 20 december 2002 heeft verweerder het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar, overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen van 18 december 2002, ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 januari 2003, beroep ingesteld.
Bij besluit van 10 maart 2003 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat hij de besluitvorming over de voor het CROHO 2003-2004 aangemelde nieuwe opleidingen HBO-recht heeft heroverwogen, dat hij zijn eerder ten aanzien van appellant genomen besluiten niet intrekt en dat de opleiding HBO-recht niet aan de instelling van appellant zal zijn verbonden met ingang van het studiejaar 2003-2004.
Bij brief van 4 juni 2003 zijn de gronden van het beroep aangevuld.
Bij brief van 8 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 december 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door W.L.M. Blomen, directeur van Hobéon Management Consult B.V. te ’s-Gravenhage, vergezeld van
mr. M.D.M. Stadhouders, mr. W. Brussee en mr. R.E. Meijer, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.J. Minkhorst, juridisch medewerker van Centrale Financiën Instellingen, vergezeld van mr. E.F.M. Manse, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 6.4, eerste lid, van de WHW kan de Minister besluiten dat ten aanzien van een nieuwe opleiding de rechten, genoemd in artikel 1.9, eerste en tweede lid, van de WHW, worden onthouden indien de verzorging van die opleiding, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, in redelijkheid niet doelmatig kan worden geacht.
Ingevolge artikel 6.4, tweede lid, van de WHW houdt een besluit op grond van het eerste lid in dat ten aanzien van het desbetreffende onderwijs geen aanspraak bestaat op bekostiging als bedoeld in artikel 1.9, eerste lid, dat aan de examens geen getuigschrift als bedoeld in artikel 7.11, eerste lid, is verbonden en dat de registratie in het CROHO, zoals bedoeld in artikel 6.13, wordt beëindigd.
2.2. De uitgangspunten van het te voeren beleid ten aanzien van de opleidingenplanning zijn neergelegd in paragraaf 3.4 van het hoger onderwijs- en onderzoekplan 2000 (hierna: het HOOP 2000), dat betrekking heeft op een tijdvak van tenminste vier jaren. Daarin is aan de instellingen onder de noemer van zelfregie meer ruimte toebedacht voor de inrichting en aanpassing van het eigen onderwijsaanbod. De overheid behoudt daarbij de mogelijkheid om achteraf in te grijpen in het opleidingenaanbod bij evident gebrek aan doelmatigheid, transparantie of kwaliteit. Voor de hogescholen is in dit verband een geleidelijker invoering van de nieuwe benadering wenselijk geacht. Voor een overgangsperiode van vier jaar zijn afspraken gemaakt met de HBO-raad die inhouden dat de programmeervrijheid beperkt zal zijn tot sectoren (onderdelen) conform het CROHO die reeds tot het takenpakket van de desbetreffende hogeschool behoren. Opleidingen waarvoor een landelijke beperking van de instroom geldt, zijn hiervan uitgezonderd.
2.3. Bij brief van 24 september 2001 heeft de Minister ter nadere invulling van het in het HOOP 2000 verwoorde beleid aan de HBO-raad meegedeeld dat hij voor het studiejaar 2003-2004 voornemens is om voor de registratieprocedure in het CROHO tot nadere afspraken te komen met de HBO-raad over de wijze waarop zou moeten worden omgegaan met de planning van nieuwe opleidingen en het openen van nevenvestigingen.
2.4. Blijkens de brief van 20 februari 2002 van de Minister aan de Colleges van Bestuur van alle bekostigde hogescholen is op basis van het bestuurlijk overleg met de HBO-raad op 6 november 2001 de ambtelijke uitwerking voor het CROHO-arrangement aanvankelijk gericht geweest op de situatie die aan de orde zou zijn bij de beoogde inwerkingtreding van de Dereguleringswet met ingang van 1 september 2002.
Aangezien de behandeling in de Tweede Kamer van het wetsvoorstel Deregulering vertraging heeft opgelopen en volgens het huidige wettelijk kader de uiterste datum om voor het studiejaar 2003-2004 nieuwe opleidingen en nieuwe nevenvestigingen ter registratie aan te melden bij de Informatie Beheer Groep (hierna: IBG) zeer nabij was (28 februari 2002), heeft de Minister besloten om de in zijn brief van 17 december 2001 in het vooruitzicht gestelde aangepaste procedure in werking te laten treden. Het operationeel kader procedure CROHO 2003-2004, is als bijlage bij de brief van 20 februari 2002 gevoegd. Dit houdt in dat de procedure conform het huidige wettelijk kader wordt doorlopen, hetgeen betekent dat de aanmelding van mutaties in het onderwijsaanbod bij de IBG uiterlijk op 28 februari 2002 diende te zijn aangemeld voor registratie in het CROHO en dat de besluitvorming op 31 mei 2002 moest zijn afgerond.
2.5. De hogescholen hebben in de bijeenkomst van 11 maart 2002 geen gevolg gegeven aan de oproep van de HBO-raad om - in verband met de hiervoor vermelde vertraging in de behandeling van het wetsvoorstel Deregulering - medewerking te verlenen aan het instellen van een landelijk moratorium met betrekking tot het aanmelden van nieuwe opleidingen en nevenvestigingen. In het bestuurlijk overleg met de HBO-raad op 18 april 2002 heeft de Minister de hogescholen verzocht te komen tot een moratorium.
2.6. Bij brief van 8 mei 2002 heeft de Minister nogmaals een klemmend beroep gedaan op de colleges van bestuur van de instellingen voor Hoger Beroepsonderwijs om aanmeldingen van nieuwe opleidingen en nevenvestigingen voor registratie in het CROHO voor het studiejaar
2003-2004 op te schorten of in te trekken. Hij heeft daarbij meegedeeld dat hij het op dit moment niet doelmatig acht om met nieuwe opleidingen te starten, vanwege de majeure operaties in verband met de invoering van accreditatie en de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs. Voorts heeft hij te kennen gegeven dat, indien niet aan zijn verzoek gehoor wordt gegeven, hij ernstig overweegt gebruik te maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 6.4, eerste lid, van de WHW om de rechten, bedoeld in artikel 1.9 van die wet te onthouden aan nieuwe opleidingen voor het jaar 2003-2004.
2.7. Bij besluit van 31 mei 2002 heeft de Minister - onder verwijzing naar zijn brief van 8 mei 2002 - de rechten als bedoeld in artikel 1.9, eerste en tweede lid, van de WHW onthouden ten aanzien van de door appellant voor registratie in het CROHO 2003-2004 aangemelde opleidingen HBO Juridische Opleiding, Sociaal Juridische Dienstverlening en
Small Business and Retail Management. Hij heeft daarbij te kennen gegeven dat hij slechts bereid is om van het in zijn brief van 8 mei 2002 weergegeven beleid af te wijken in geval van bijzondere omstandigheden. Van een bijzondere omstandigheid is sprake wanneer er naar zijn oordeel termen zijn een opleiding of nevenvestiging toch te realiseren, omdat het een voorziening betreft op het terrein van één van de drie actuele politiek-bestuurlijke hoofdprioriteiten gezondheidszorg, lerarenopleidingen en veiligheid. Hiervan is geen sprake bij de door appellant aangemelde opleidingen.
Bij de beslissing op het bezwaar heeft verweerder het besluit van 31 mei 2002 gehandhaafd.
2.8. Bij besluit van 10 maart 2003 heeft verweerder aan appellant meegedeeld dat hij de besluitvorming over de voor het CROHO 2003-2004 aangemelde nieuwe opleidingen HBO-recht heeft heroverwogen. Hij heeft daarbij meegedeeld dat voor het CROHO 2003-2004 in totaal 10 nieuwe opleidingen HBO-recht zijn aangemeld voor in totaal 13 vestigingsplaatsen en dat een dergelijke grootschalige uitbreiding van het aanbod niet past in de wenselijkheid van een terughoudendheid in de uitbreiding van het aantal HBO-opleidingen, en daarom niet doelmatig is. Hij heeft daarom besloten alleen die aanmeldingen te honoreren van hogescholen die de opleiding zullen aanbieden in een gemeente waar tevens een rechtenfaculteit van een universiteit is gevestigd, waardoor een goede uitgangspositie gecreëerd wordt voor de doorstroming van studenten tussen het HBO- en het WO-domein en voor een integrale visie op de aansluiting tussen onderwijs en arbeidsmarkt. Voor het initiatief van appellant betekent dit dat verweerder de eerder genomen besluiten niet intrekt en dat de opleiding HBO-recht niet aan de instelling van appellant zal zijn verbonden met ingang van het studiejaar 2003-2004.
2.9. In geschil is of verweerder, in afwijking van de door de adviescommissie onderwijsaanbod (hierna: de ACO) op basis van artikel 6.3 van de WHW verstrekte doelmatigheidsoordelen, tot de slotsom kon komen dat de aangemelde opleidingen in redelijkheid niet doelmatig kunnen worden geacht.
2.10. De beslissing van verweerder om nieuwe hbo-opleidingen niet doelmatig te achten, tenzij de gewenste opleiding een voorziening betreft op het terrein van de gezondheidszorg, lerarenopleidingen en veiligheid, is niet in strijd met het in het HOOP 2000 vervatte beleid, zoals uiteengezet in 2.2.
Het HOOP 2000 geeft verweerder de mogelijkheid om de vrijheid van hogescholen om nieuwe hbo-opleidingen in het leven te roepen, gedurende de eerste vier jaar te beperken tot sectoren conform het CROHO die reeds tot het takenpakket van de desbetreffende hogescholen behoren.
De door appellant aangemelde opleidingen Sociaal Juridische Dienstverlening en Small Business and Retail Management behoren niet tot sectoren conform het CROHO, die reeds tot het takenpakket van de door hem in stand gehouden hogeschool behoren, noch vallen zij onder een van de uitgezonderde terreinen gezondheidszorg, lerarenopleidingen en veiligheid. Ten aanzien van deze opleidingen kon verweerder dan ook de rechten onthouden op grond van artikel 6.4, eerste lid, van de WHW.
2.11. Het besluit van 10 maart 2003 houdt een nadere motivering in van de beslissing om de rechten te onthouden ten aanzien van de door appellant aangemelde opleiding HBO-recht. Dit besluit is een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen ingevolge artikel 6:19 van de Awb het beroep geacht wordt mede gericht te zijn.
2.12. De beslissing van verweerder om alleen de aanmeldingen van hogescholen van HBO-recht opleidingen te honoreren die de opleiding zullen aanbieden in een gemeente waar tevens een rechtenfaculteit van een universiteit is gevestigd, is evenmin in strijd met het HOOP 2000, gegeven de daarin voorziene mogelijkheid om de vrijheid van hogescholen om nieuwe hbo-opleidingen te starten te beperken. Dat appellant op verschillende terreinen intensief samenwerkt met de Vrije Universiteit te Amsterdam en dat positief is beslist op het verzoek van die universiteit om in Zwolle een nevenvestiging te starten voor de bachelor opleiding Bedrijfswetenschappen met ingang van het studiejaar 2003-2004, leidt niet tot het oordeel dat voldaan is aan de voorwaarde die verweerder in het besluit van 10 maart 2003 heeft gesteld ten aanzien van de verlening van rechten aan een opleiding HBO-recht. De conclusie is dan ook dat verweerder ook ten aanzien van de aangemelde opleiding HBO-recht de rechten kon onthouden.
2.13. Appellant betoogt dat ingevolge artikel 7.17, tweede lid, van de WHW toestemming kan worden verleend voor het oprichten van nevenvestigingen. Volgens paragraaf 3.5.2 van het HOOP 2000 zal gedurende een overgangsperiode van vier jaar het instrument van artikel 7.17, tweede lid, van de WHW vooral worden ingezet om het proces van versterking van de rol van hogescholen als kenniscentra voor de regio in goede banen te leiden. Dit betekent volgens appellant dat, indien hij de opleidingen had aangemeld voor registratie als nevenvestiging, hem de rechten zouden zijn toegekend op grond van artikel 7.17, tweede lid, van de WHW. Nu hij als hoofdvestiging met de gewenste opleidingen een bijdrage kan leveren aan de versterking van de rol van de hogeschool als kenniscentrum in de regio, had verweerder hem op die grond de rechten moeten verlenen.
2.13.1. Dit betoog faalt. Dat appellant voor zichzelf een rol ziet weggelegd als kenniscentrum voor de regio, brengt geen verplichting mee voor verweerder om de aanvraag te honoreren, reeds omdat appellant de opleidingen niet heeft aangemeld voor registratie als nevenvestiging. Een zodanige verplichting vloeit evenmin voort uit het gelijkheidsbeginsel, nu het aannemelijk is dat in het geval van de Hogeschool van Amsterdam en de Hogeschool Utrecht de toekenning van rechten voor achtereenvolgens de opleidingen Sociaal Juridische Dienstverlening en Small Business and Retail Management heeft plaatsgevonden ten behoeve van de aan die hogescholen verbonden nevenvestigingen.
2.14. Het beroep is ongegrond.
2.15. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. J.H.B. van der Meer en mr. E.A. Alkema, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.C.M. Ramsahai, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Ramsahai
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2004
-401.