Uitspraak
200301797/1.
Datum uitspraak: 10 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. het college van burgemeester en wethouders van Alkemade,
2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellanten sub 4], beiden wonend te [woonplaats],
5. [appellanten sub 5], gevestigd te [plaats],
6. [appellanten sub 6], gevestigd te [plaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 juli 2002 heeft de gemeenteraad van Alkemade, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 10 juli 2002, het bestemmingsplan "Landelijk Gebied West" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 25 februari 2003, kenmerk DRM/ARB/02/7862A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 21 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 24 maart 2003, appellante sub 2 bij brief van 14 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 26 maart 2003, appellant sub 3 bij brief van 16 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2003, appellanten sub 4 bij brief van 22 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 24 april 2003, appellanten sub 5 bij brief van 23 april 2003, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, en appellante sub 6 bij brief van 23 april 2003, bij de Raad van State ingekomen per faxbericht op dezelfde dag, beroep ingesteld. De beroepen zijn aangevuld door appellant sub 1 bij brief van 22 april 2003, door appellant sub 3 bij brief van 1 september 2003, door appellanten sub 5 bij brief van 23 mei 2003 en door appellante sub 6 bij brief van 23 mei 2003.
Bij brief van 18 juli 2003 heeft de Voorzitter van de Afdeling verweerder een nadere vraag gesteld over het beroep van appellante sub 6.
Bij brief van 28 juli 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2 en 4. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2004, waar appellant sub 1, vertegenwoordigd door J.H.M. Berends en J.J. Démoed, ambtenaren van de gemeente, appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [gemachtigde], appellant sub 3 in persoon en bijgestaan door mr. L.J. van Pelt, appellanten sub 4 in de persoon van [gemachtigde], appellanten sub 5 en appellante sub 6, alle vertegenwoordigd door mr. J.J.M. van Lint, advocaat te Sassenheim, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. E. Schepers, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn aldaar namens de gemeenteraad J.H.M. Berends en J.J. Démoed, ambtenaren van de gemeente, gehoord. Ten slotte zijn verschenen P.L. Dauvellier, A.S. Romijn namens de Watersportvereniging De Koppoel en G.S.J. van der Hulst namens de jachthaven/camping Spijkerboor.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Met het bestemmingsplan wordt een integrale herziening van het bestemmingsplan voor het landelijk gebied van Alkemade ten westen van Rijpwetering en ten noordwesten van Rijksweg A4 beoogd.
2.3. Het college van burgemeester en wethouders van Alkemade (hierna: het college) en [appellanten sub 5] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte heeft getoetst aan de Nota Planbeoordeling 2002 (hierna: de Nota). Verweerder had volgens hen moeten toetsen aan de Nota Planbeoordeling 1998. In dat verband acht het college het tegenstrijdig dat verweerder niet in alle gevallen, ondanks de strijdigheid met onder meer de Nota, tot een onthouding van goedkeuring heeft besloten. Voorts achten zij het ontbreken in de Nota van een regeling voor overgangssituaties onjuist.
Het college stelt daarbij verder dat verweerder niet tevens aan het nieuwe streekplan Zuid-Holland West heeft getoetst.
2.3.1. De Afdeling overweegt dat het bestemmingsplan op 17 juli 2002 door de gemeenteraad is vastgesteld en het besluit inzake de goedkeuring op 25 februari 2003 door verweerder is genomen. De Nota is vastgesteld op 20 maart 2002 en bekendgemaakt op 31 mei 2002. De Nota bevat de regels voor de ruimtelijke ordening voor Zuid-Holland en vormt samen met de streekplannen voor verweerder en de Provinciale Planologische Commissie het toetsingskader voor de ruimtelijke plannen in de provincie.
Het karakter van de toetsing van een bestemmingsplan door het college van gedeputeerde staten brengt in beginsel met zich dat alle feiten en omstandigheden die zich tot aan het nemen van het besluit omtrent de goedkeuring hebben voorgedaan in aanmerking moeten worden genomen. Gelet op de datum van bekendmaking was de Nota ten tijde van het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan in werking getreden. Uit de door appellanten gestelde omstandigheid omtrent de lange voorbereidingsduur van het bestemmingsplan, waarvan de vaststelling overigens meerdere weken na de bekendmaking van de Nota heeft plaatsgevonden, mochten zij niet afleiden dat verweerder zou toetsen aan de Nota Planbeoordeling uit 1998. Evenmin is gebleken dat verweerder hiertoe verwachtingen heeft gewekt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich bij zijn toetsing ten onrechte op de Nota heeft gebaseerd. Dat verweerder in de door het college in het beroepschrift bedoelde gevallen niet tot een onthouding van goedkeuring heeft besloten en dat in de Nota geen regeling voor overgangssituaties is getroffen, maakt dit niet anders.
Wat betreft de toetsing aan het streekplan overweegt de Afdeling dat het nieuwe streekplan Zuid-Holland West op 19 februari 2003, derhalve vóór het nemen van het besluit omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan op 25 februari 2003, is vastgesteld. Aangezien het nieuwe streekplan echter op laatstbedoelde datum nog niet was bekendgemaakt, doch eerst op 3 maart 2003, heeft verweerder terecht getoetst aan het op dat moment geldende provinciale streekplanbeleid, zoals neergelegd in het streekplan Zuid-Holland West uit 1997.
2.4. Het college stelt onder verwijzing naar zijn onder 2.3. verwoorde bezwaar dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de plandelen met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)”, voor zover deze betrekking hebben op de percelen [locatie sub 1], [locatie sub 2] en [locatie sub 3], [locatie sub 4], [locatie sub 5] en [locatie sub 6], aan de aanduiding “(26)” die ziet op het perceel achter [locatie sub 7] alsmede aan de nader in het beroepschrift aangegeven (gedeelten van de) planvoorschriften.
[appellanten sub 5] stellen in gelijke zin als het college dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de plandelen met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)”, voor zover deze zien op de percelen [locatie sub 2], [locatie sub 6] en [locatie sub 5]. Zij stellen daarbij voorts dat het in dit geval om een zeer beperkt aantal bedrijven gaat.
[appellant sub 3] sluit zich in zijn beroep wat betreft de onthouding van goedkeuring aan artikel 6, negende lid, van de planvoorschriften, aan bij hetgeen het college daaromtrent in beroep heeft gesteld.
2.4.1. Verweerder heeft, gelet op de strijdigheid met de Nota, aan deze plan(onder)delen goedkeuring onthouden.
Wat betreft de door [appellanten sub 5] bedoelde plandelen acht hij de in het plan voor de desbetreffende bedrijven vervatte uitbreidingsmogelijkheid van 15% strijdig met de Nota. Deze laat een maximale uitbreiding van 10% toe.
2.4.2. Aan de gronden waarop zich de niet-agrarische bedrijven van [appellanten sub 5] bevinden, is de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” toegekend. Hieraan is door vermelding op de plankaart een maximaal bebouwingspercentage toegekend. Uit de stukken blijkt dat hierin een uitbreidingsmogelijkheid van 15% is begrepen. Niet in geding is dat de Nota in geval van bestaande niet-agrarische bedrijven evenwel een uitbreiding van de bestaande bebouwingsoppervlakte van maximaal 10% toelaat.
Wat betreft de stelling dat verweerder ten onrechte aan de Nota heeft getoetst, verwijst de Afdeling naar haar overwegingen onder 2.3.1.. Zij ziet voorts geen aanleiding het beleid op het door appellanten aangevoerde punt onredelijk te achten. In de omstandigheid dat de uitbreidingsmogelijkheid slechts enkele bedrijven betreft heeft verweerder in redelijkheid geen aanleiding hoeven te zien van zijn beleid af te wijken.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de plandelen met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden (B)” in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan deze plandelen.
2.4.3. Wat betreft het beroep inzake de overige onder 2.4. bedoelde plan(onder)delen stelt de Afdeling vast dat het college hieraan alleen zijn hierboven onder 2.3. weergegeven standpunt ten grondslag heeft gelegd. Aangezien verweerder zich op de Nota kon baseren, zoals de Afdeling onder 2.3.1. heeft overwogen, ziet zij geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Verweerder heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan de desbetreffende plan(onder)delen.
2.5. Het college en [appellant sub 3] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een gedeelte van de in artikel 8 van de planvoorschriften vermelde regeling voor bouwsteden op gronden met de bestemming “Agrarische doeleinden, veehouderij (A)”. Het college acht de regeling voldoende rechtszeker aangezien alleen bestaande bedrijven op die wijze zijn aangeduid. Bovendien biedt deze regeling ook de nodige flexibiliteit. [appellant sub 3] sluit zich bij dit standpunt van het college aan.
Het college en [appellant sub 3] stellen in verband met het voorgaande voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de mogelijkheid op het plandeel, dat ziet op gronden achter de percelen [locatie sub 8], een agrarische bedrijfswoning te bouwen. Het college verwijst naar zijn onder 2.3. verwoorde bezwaar. De bouw van een bedrijfswoning was volgens [appellant sub 3] reeds onder het vorige bestemmingsplan mogelijk. Voorts is het besluit volgens hem ten onrechte gebaseerd op het advies van de Agrarische beoordelingscommissie aangezien dat ten behoeve van een andere procedure is uitgebracht. Gelet op de ligging en de toegekende woonbestemming kunnen de woningen [locatie sub 8] en [locatie sub 3] niet als aan het agrarisch gebruik onttrokken bedrijfswoningen worden aangemerkt, aldus deze appellant.
2.5.1. Verweerder heeft de gedeelten van de planvoorschriften inzake bouwsteden in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en hij heeft hieraan goedkeuring onthouden. Hij stelt zich op het standpunt dat het inwinnen van advies van de natuur- en landschapsdeskundige ten onrechte niet als vereiste is gesteld. Ook liggen in het plan de grootte en de begrenzing van de bouwsteden niet vast. Verder is een vergroting van bouwsteden van één naar twee hectare niet aanvaardbaar in kwetsbaar agrarisch gebied, waartoe het grootste gedeelte van het plangebied behoort, aldus verweerder.
Het plandeel achter [locatie sub 8] heeft verweerder in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en hij heeft hieraan goedkeuring onthouden. Hij acht het ter plaatse toelaten van een agrarische bedrijfswoning in strijd met de Nota gelet op het ontbreken van een advies van de natuur- en landschapsdeskundige en het in dit geval van toepassing zijn van de dubbeltelbepaling.
2.5.2. Ingevolge artikel 8, derde lid, onder a, van de voorschriften dienen de gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde - met uitzondering van terreinafscheidingen - te worden gebouwd binnen een bouwstede van 1 ha ter plaatse van de nadere aanwijzing ê, waarbij zoveel mogelijk aaneengesloten wordt gebouwd en de grootste afstand waarbinnen bedoelde bouwwerken gebouwd mogen worden niet meer dan 150 meter bedraagt. Aan de zinsnede “van 1 ha ter plaatse van de nadere aanwijzing ê” heeft verweerder goedkeuring onthouden evenals aan het vierde lid van artikel 8, inhoudende een vrijstellingsmogelijkheid voor het verhogen van de in het derde lid, onder a, genoemde maten.
Ingevolge artikel 1, vierde lid, van de planvoorschriften is een bouwstede een aaneengesloten oppervlakte rondom de op de kaart voorkomende nadere aanwijzing ê, waarop krachtens het plan zelfstandige, bij elkaar behorende agrarische bebouwing is toegelaten.
Uit de Nota kan worden afgeleid dat agrarische bebouwing in bestemmingsplannen dient te worden gestructureerd binnen de agrarische bestemming door voor de bedrijven aparte bouwpercelen aan te geven, waarbinnen bebouwing dient plaats te vinden. In geval van vergroting van bestaande bouwpercelen in het kwetsbaar agrarisch gebied tot maximaal één hectare dient voorts het advies van de natuur- en landschapsdeskundige te worden ingewonnen. De Nota verzet zich tegen een overschrijding van de oppervlaktemaat van een bouwperceel voor een agrarisch bedrijf van één tot twee hectare. De Afdeling acht genoemd beleid als zodanig niet onredelijk.
Op de plankaart is ten behoeve van de bestaande agrarische bedrijven een ê aangegeven, waarmee de bouwstede is aangeduid. Naar van de plankaart kan worden afgeleid en ter zitting van de zijde van de gemeenteraad is bevestigd, zijn deze sterren in alle gevallen gesitueerd op onbebouwde gronden, gelegen naast de gronden met de bedrijfsbebouwing. Niet is voorzien in concrete bebouwingsvlakken voor bouwsteden. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, wordt met deze planregeling niet nader bepaald waar de begrenzing van de bouwsteden ligt. Voorts is in de planregeling niet het vereiste van het inwinnen van de natuur- en landschapsdeskundige voorgeschreven, zoals hierboven bedoeld, en ook maakt het plan de vergroting van een bouwperceel tot twee hectare mogelijk. Verweerder heeft deze planregeling op deze punten in strijd kunnen achten met de Nota. In de door het college en [appellant sub 3] gestelde omstandigheden ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat verweerder in zoverre van zijn beleid had moeten afwijken.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gedeelten van artikel 8 van de planvoorschriften in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan deze planonderdelen.
2.5.3. Wat betreft het plandeel, dat ziet op gronden achter de percelen [locatie sub 8] stelt de Afdeling voorop, gelijk zij onder 2.3.1. heeft gedaan, dat verweerder zich terecht heeft gebaseerd op de Nota.
Uit de stukken blijkt dat ter plaatse geen agrarische bedrijfswoning aanwezig is. Gelet op deze omstandigheid had gelet op de met het plan mogelijk gemaakte bouw van een bedrijfswoning volgens de Nota een advies aan de natuur- en landschapsdeskundige moeten worden gevraagd, hetgeen niet is gebeurd. Verweerder heeft de bouwmogelijkheid derhalve in strijd met de Nota kunnen achten.
Daarbij acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat verweerder zich ter zake van de beoogde bedrijfswoning niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval de dubbeltelbepaling, zoals bedoeld in de Nota, van toepassing is. Hij heeft zich daarbij kunnen baseren op de conclusie in het advies van de Agrarische beoordelingscommissie van 25 juli 2002, dat, aldus het bestreden besluit, de oorspronkelijke agrarische bedrijfswoning, gelegen aan de [locatie sub 3], in het recente verleden ten onrechte aan het agrarisch bedrijf is onttrokken en dat in het recente verleden de nodige mogelijkheden aanwezig zijn geweest en wellicht nog aanwezig zijn om een van de bestaande woningen in de directe nabijheid van het bedrijfscentrum in gebruik te nemen als agrarische bedrijfswoning. Dat dit advies in het kader van een andere procedure is uitgebracht, betekent niet dat verweerder dit om die reden niet mocht gebruiken. Dat aan de voormalige bedrijfswoning thans een woonbestemming is toegekend, maakt het voorgaande niet anders.
De Afdeling overweegt verder nog dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Verweerder kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen een ander standpunt innemen bij de goedkeuring van bestemmingen en voorschriften voor gronden. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval een uitzondering had moeten worden gemaakt op dit uitgangspunt.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit plandeel.
2.6. Het college stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de mogelijkheid tot het scheuren van grasland voor de teelt van ruwvoedergewassen in artikel 4, tweede lid, alsmede in artikel 7, vijfde lid, onder a, en tabel 5, van de planvoorschriften. Het acht de voorschriften in overeenstemming met elkaar.
2.6.1. Verweerder heeft goedkeuring onthouden aan deze voorschriften aangezien hij deze in strijd acht met het verbod op de desbetreffende activiteit in agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden in artikel 6, tabel 2, gelezen in samenhang met artikel 1, veertiende lid, van de planvoorschriften.
2.6.2. Ingevolge artikel 1, veertiende lid, van de planvoorschriften wordt onder een agrarisch bedrijf verstaan een bedrijf gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren. Dit wordt nader onderscheiden in onder meer akker- en tuinbouw, hetgeen de teelt van gewassen (nagenoeg) op open grond, daaronder niet begrepen bosbouw en sier- en fruitteelt, betreft en veehouderij hetwelk het houden van melk- en ander vee (nagenoeg) geheel op open grond betreft. Ingevolge het zestiende artikellid wordt onder ruwvoederteelt de teelt van voedergewassen ten behoeve van veehouderij verstaan, waaronder niet wordt begrepen de teelt van gras en de gecombineerde inzaai van granen en gras als eenjarige wisselteelt ten behoeve van graslandvernieuwing.
Uit artikel 4 van de planvoorschriften, gelezen in samenhang met kaartblad 4 van de plankaart, volgt dat het grootste gedeelte van het plangebied is aangewezen als agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden. De aldus aangewezen gronden zijn bestemd voor een optimale ontwikkeling van veehouderijbedrijven in open weidegebied en voor andere functies die binnen het gebied passen. In de beschrijving in hoofdlijnen in het tweede artikellid wordt het belang van een optimale ontwikkeling van de veehouderij voor het behoud van het karakteristieke, cultuurhistorisch waardevolle open weidelandschap beschreven. Het scheuren van grasland voor de teelt van ruwvoedergewassen wordt in dit verband van een aanlegvergunning afhankelijk gesteld. Ook in artikel 7 van de planvoorschriften wordt een aanlegvergunningvereiste voor het scheuren van grasland voor de teelt van ruwvoedergewassen gesteld.
In artikel 6 van de planvoorschriften wordt aangegeven welke vormen van gebruik passend zijn binnen de aan het plangebied toegekende ontwikkelingsrichtingen. In tabel 2 van artikel 6, die betrekking heeft op agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden, is ten aanzien van de soorten agrarische bedrijven aangegeven of deze toelaatbaar zijn en of teelt al dan niet is toegestaan. Voor zover is aangegeven dat de teelt niet is toegestaan, dient bezien te worden of hoofdstuk III van de planvoorschriften hiertoe wel een mogelijkheid biedt.
In de tabel is akker- en tuinbouw in agrarisch gebied met natuur- en landschapswaarden uitgesloten. Veehouderijbedrijven zijn wel toegestaan. Niettegenstaande het feit dat in de tabel bij veehouderijbedrijven teelt eveneens wordt toegelaten, valt hieronder, gelet op artikel 1, veertiende lid van de planvoorschriften, niet de teelt van ruwvoedergewassen. Veehouderij wordt immers beperkt tot het houden van melk- en ander vee (nagenoeg) geheel op open grond. Voorts is niet gebleken dat de teelt van ruwvoedergewassen in hoofdstuk III van de planvoorschriften is toegestaan. Dat met de regeling in artikel 1, zestiende lid, volgens de ter zitting door het college gegeven toelichting, wel is beoogd de ruwvoederteelt bij veehouderijbedrijven mogelijk te maken, kan aan het voorgaande niet afdoen. Aangezien de planregeling inzake het scheuren van grasland voor de teelt van ruwvoedergewassen aanleiding kan geven tot onduidelijkheid is het plan in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Verweerder heeft gelet hierop terecht goedkeuring onthouden aan de desbetreffende planvoorschriften.
2.7. Het college stelt voorts in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de in artikel 6, zevende lid, van de planvoorschriften neergelegde vrijstellingsregeling voor extra bouwmogelijkheden. Gelet op de in de regeling gestelde voorwaarden en de aanwezigheid van bebouwing zijn de mogelijkheden beperkt, aldus het college.
2.7.1. Verweerder heeft in het ontbreken van een limiet in de regeling aanleiding gezien goedkeuring te onthouden aan de vrijstellingsregeling.
2.7.2. Ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder a, van de WRO kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is van bij het plan aan te geven voorschriften vrijstelling te verlenen met inachtneming van de in het plan vervatte regelen. Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een vrijstellingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en onder welke voorwaarden hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 15 van de WRO berustende vrijstellingsbevoegdheid dient dus door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
Artikel 6, zevende lid, van de planvoorschriften kent het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid toe – in geval van bouwsteden met de bestemming “Agrarische doeleinden, veehouderij (A)” – vrijstelling te verlenen van het vijfde lid, onder b, indien de agrarische bedrijfsvoering wordt gecombineerd met passend niet-agrarisch gebruik, zoals ingevolge de tabellen 1 tot en met 4 toegestaan, mits door toepassing van deze vrijstellingsbevoegdheid geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan cultuurhistorisch waardevolle of karakteristieke bebouwing of aan de aanwezige beplantingsstructuur.
Ingevolge artikel 6, vijfde lid, onder b, van de planvoorschriften mogen ter plaatse van agrarische bouwsteden of bouwvlakken met de bestemmingen “Agrarische doeleinden, sierteelt (As)” en “Agrarische doeleinden, glastuinbouw (Ak)” voor recreatie en overig gebruik geen nieuwe gebouwen worden gebouwd met uitzondering van ten hoogste één gebouw met een oppervlakte van maximaal zes vierkante meter; evenmin mogen de gebouwen, zoals aanwezig op het tijdstip waarop het ander dan agrarisch gebruik een aanvang neemt, in oppervlakte worden uitgebreid.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat bovenvermelde vrijstellingsregeling onvoldoende objectief is begrensd aangezien deze niet aan een maximum is gebonden. In de in de regeling gestelde voorwaarden en de aanwezigheid van bebouwing kan onvoldoende waarborg voor een dergelijke begrenzing worden gevonden.
Gelet op het vorenstaande is artikel 6, zevende lid, van de planvoorschriften in strijd met artikel 15 van de WRO. Verweerder heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit voorschrift.
2.8. Het college stelt in beroep dat verweerder in zijn besluit ongemotiveerd heeft gesteld dat de maximale bouwhoogte in de artikelen 8 tot en met 18 en 23 van de planvoorschriften dient te worden vastgelegd.
2.8.1. Verweerder heeft in het bestreden besluit gesteld dat de maximale bouwhoogte van gebouwen in deze voorschriften niet is vastgelegd en dat dit bij de eerste herziening van het bestemmingsplan alsnog dient te gebeuren.
2.8.2. De Afdeling overweegt dat verweerder in zijn besluit aanwijzingen heeft gegeven omtrent de inhoud van een eerstvolgende herziening van het plan zonder dat daaraan een onthouding van goedkeuring is gekoppeld. De aanwijzingen zijn in zoverre zonder betekenis, aangezien de plicht tot het opstellen van een bestemmingsplan ingevolge artikel 30 van de WRO alleen ontstaat bij een onthouding van goedkeuring. Dit beroepsonderdeel is derhalve ongegrond.
2.9. Het college stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de zinsnede “een binnenrijbaan alsmede” in artikel 15 van de planvoorschriften. Het is hierdoor niet mogelijk bij de manege tegenover het perceel [locatie sub 9] een binnenrijbaan te realiseren. Het college wijst er daarbij op dat niet alle bouwmogelijkheden gelijktijdig gerealiseerd behoeven te worden.
2.9.1. Verweerder acht de mogelijkheid voor een binnenrijbaan niet uitvoerbaar en heeft hieraan goedkeuring onthouden. Een binnenrijbaan zal leiden tot een ongewenste vergroting van het bebouwingspercentage en is daarmee strijdig met de Nota. In de reeds aanwezige bebouwing kan geen binnenrijbaan worden aangelegd, aangezien deze reeds anderszins noodzakelijk is voor het manegebedrijf, aldus verweerder.
2.9.2. Aan het plandeel tegenover het perceel [locatie sub 9], waar zich een manege met stallen en buitenbak bevindt, is de bestemming “Dagrecreatieve doeleinden (dR)” met als subbestemming “dRm” toegekend. Ingevolge artikel 15, tweede lid, van de planvoorschriften mogen ter plaatse van deze subbestemming een binnenrijbaan alsmede schuren, stallen en overkappingen worden gebouwd. Verweerder heeft aan de zinsnede “een binnenrijbaan alsmede” goedkeuring onthouden. Op de plankaart is voorts als maximum bebouwingspercentage van het plandeel 25 aangegeven.
Niet in geding is dat de stallen onmisbaar zijn voor de bedrijfsvoering van de manege. Naar uit de stukken blijkt, beslaat deze bebouwing ongeveer 22% van het plandeel. Gelet op de aan een binnenrijbaan te stellen minimale afmetingen is niet gebleken dat, rekening houdend met de aanwezigheid van de stallen en gelet op het maximum bebouwingspercentage, binnen het plandeel een binnenrijbaan kan worden opgericht. Ook is niet aannemelijk gemaakt dat aan de overzijde van de Boekhorsterweg, waarop ter zitting is gewezen, in de mogelijkheid van stallen kan worden voorzien. Verweerder heeft derhalve de in artikel 15, tweede lid, van de planvoorschriften voorziene mogelijkheid voor een binnenrijbaan in redelijkheid niet uitvoerbaar kunnen achten.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de desbetreffende zinsnede in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit planonderdeel.
2.10. Het college stelt verder in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming “Kampeer- en zomerhuizenterrein (KZT)” dat ziet op gronden van de jachthaven en camping Spijkerboor, gelegen aan de [locatie sub 10]. De herinrichting van het terrein staat nog niet precies vast en kan door middel van een procedure ingevolge artikel 19 van de WRO worden bewerkstelligd. Verder had verweerder volgens het college de bedenkingen 18, 19 en 23 buiten beschouwing moeten laten, aangezien deze niet als zienswijzen zijn ingebracht en geen betrekking hebben op wijzigingen ten opzichte van het ontwerpplan.
2.10.1. Verweerder heeft dit gedeelte van het plan in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft aan dit plandeel goedkeuring onthouden. Hij stelt zich op het standpunt dat de gemeenteraad ten onrechte de huidige situatie zonder wijzigingsmogelijkheden heeft vastgelegd terwijl het gemeentebestuur niet negatief staat tegenover de herinrichting van het terrein.
2.10.2. Met de bestemming “Kampeer- en zomerhuizenterrein (KZT)” en de daaromtrent in artikel 16 van de planvoorschriften vermelde regeling is het terrein overeenkomstig de bestaande situatie bestemd. Niet in geding is dat deze regeling het voorgestane verbeterplan niet mogelijk maakt. Uit de stukken blijkt dat in 2001 door of namens het gemeentebestuur met de exploitant van het terrein is gesproken over het voornemen te komen tot een herinrichting. Verder volgt uit de stukken dat een nieuwe inrichting van het terrein in de fase van de bedenkingen is besproken. Het gemeentebestuur heeft te kennen gegeven in principe bereid te zijn medewerking te verlenen aan een nieuwe inrichting van het terrein.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich gelet op vorenbedoelde omstandigheden op het standpunt kunnen stellen dat, hoewel een precieze invulling van het terrein nog niet vaststond, een herinrichting daarvan wel in de planperiode zal plaatsvinden. De gemeenteraad heeft echter in de planregeling niet voorzien in een instrument dat deze mogelijk kan maken. Gelet daarop heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit plandeel. Voor zover de bedenkingen 18, 19 en 23 aanleiding hebben gegeven tot deze onthouding van goedkeuring kan ervan worden uitgegaan dat verweerder deze bedenkingen ambtshalve in zijn beschouwingen heeft betrokken.
2.11. Het college bestrijdt verder in beroep de onthouding van goedkeuring aan een plandeel met de bestemming “Water” dat ziet op gronden ter plaatse van de Zevenhuizervaart. Hij acht de onthouding van goedkeuring onvoldoende gemotiveerd.
2.11.1. Verweerder heeft aan dit gedeelte van het plan goedkeuring onthouden. Hij acht door de gemeenteraad niet inzichtelijk gemaakt waarom het gebruik van de gronden ten behoeve van ligplaatsen, dat onder het vorige bestemmingsplan toegelaten was, niet als zodanig is bestemd.
2.11.2. Ingevolge artikel 24, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de voor “Water” aangewezen gronden bestemd voor wateraan- en afvoer, waterberging, (recreatie)vaart en (delen van) oevers, alsmede, gelet op de bestemmingen “Verkeersdoeleinden (V)” en “Leidingen”, voor bruggen en leidingen. Ingevolge artikel 43, vierde lid, van de planvoorschriften wordt onder verboden strijdig gebruik van gronden of water mede verstaan het gebruik als permanente ligplaats voor een pleziervaartuig en als ligplaats voor een woonschip, tenzij de gronden als zodanig zijn bestemd.
Niet in geding is dat zich op de desbetreffende gronden ligplaatsen bevinden die met de voorliggende planregeling niet dienovereenkomstig zijn bestemd en daarmee onder het overgangsrecht zijn gebracht.
Met het onder het overgangsrecht brengen van bouwwerken en gebruik geeft de planopsteller aan dat zijn beleid erop is gericht de bouwwerken en het gebruik op den duur te doen verdwijnen. Volgens constante jurisprudentie is dit in het algemeen slechts aanvaardbaar, indien voldoende aannemelijk is dat dit gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd. Uit het besluit van de gemeenteraad blijkt niet dat het gemeentelijk beleid gericht is op beëindiging van het gebruik van de ligplaatsen. Evenmin blijkt uit het besluit hoe de gemeenteraad de gevestigde rechten en belangen terzake heeft afgewogen. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening deze ligplaatsen onder het overgangsrecht zijn gebracht.
Gelet op het vorenstaande is het plandeel vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Verweerder heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit plandeel.
2.12. Het college stelt voorts in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming “Natuurdoeleinden (N)” en de subbestemming “Ns” dat ziet op gronden ter plaatse van de Koppoel. Het acht de mogelijkheid in de Koppoel aanlegsteigers te bouwen binnen de planperiode haalbaar.
2.12.1. Verweerder heeft dit gedeelte van het plan in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft aan dit plandeel goedkeuring onthouden. Hij acht het realiseren van aanlegsteigers ter plaatse niet haalbaar binnen de planperiode, gelet op de intrekking van de daartoe vereiste provinciale ontheffing.
2.12.2. Ingevolge artikel 20, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de voor “Natuurdoeleinden (N)” aangewezen gronden, voor zover ter plaatse de subbestemming “Ns” op de plankaart is vermeld, bestemd voor steigers en andere voorzieningen ten behoeve van het afmeren van pleziervaartuigen.
Niet in geding is dat voor het bouwen van steigers een ontheffing ingevolge de Verordening watergebieden en pleziervaart Zuid-Holland vereist is. Uit het bestreden besluit blijkt dat deze ontheffing is verleend en dat verweerder naar aanleiding van hiertegen ingediende bezwaarschriften op advies van de bezwaarschriftencommissie voornemens is deze ontheffing in te trekken. Hij stelt zich hierbij op het standpunt dat de ontheffing in strijd is met het desbetreffende provinciaal beleid. Naar ter zitting is gebleken heeft verweerder de ontheffing overigens inmiddels ingetrokken.
Zoals de Afdeling hiervoor reeds heeft overwogen brengt het karakter van de toetsing van een bestemmingsplan door verweerder met zich dat alle feiten en omstandigheden die zich tot aan het nemen van het besluit omtrent goedkeuring hebben voorgedaan in aanmerking moeten worden genomen. Verweerder mocht het (in eerste instantie mondeling uitgebrachte) advies van de bezwaarschriftencommissie bij zijn besluitvorming betrekken.
De Afdeling acht het in beginsel niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening dat in een plan bestemmingen worden aangewezen waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat deze binnen de tienjarige planperiode niet zullen worden verwezenlijkt. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat moet worden aangenomen dat de met het plan toegekende subbestemming “Ns” niet binnen de planperiode zal worden verwezenlijkt.
Verweerder heeft zich derhalve in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit plandeel.
2.13. [appellanten sub 4]) alsmede het college stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het plandeel met de bestemming “Kampeerterrein (KT)”, dat ziet op gronden tussen de percelen [locatie sub 11]. Het kamperen geschiedt hier reeds lang en dient thans als zodanig te worden bestemd. Het plandeel, inclusief de voorziene uitbreiding in noordelijke richting, is in het streekplan aangewezen als verblijfsrecreatiegebied, aldus appellanten.
2.13.1. Verweerder heeft aan dit plandeel goedkeuring onthouden. Hij acht onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het terrein reeds gedurende een lange periode als kampeerterrein wordt gebruikt. Voorts acht hij onvoldoende onderzocht of (de uitbreiding van) het kampeerterrein reëel mogelijk is.
2.13.2. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het Bro 1985) verricht het college van burgemeester en wethouders ten behoeve van de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van het gebied der gemeente onderzoek naar de bestaande toestand in en naar de mogelijke en wenselijke ontwikkeling van de gemeente. Ingevolge het tweede lid heeft dit onderzoek bij de voorbereiding van een ontwerp voor een bestemmingsplan mede betrekking op de uitvoerbaarheid van het plan. De bepaling brengt aldus met zich dat ten behoeve van het opstellen van een bestemmingsplan voldoende kennis beschikbaar moet zijn.
Uit de stukken en het gestelde ter zitting is de Afdeling gebleken dat in het kader van de voorbereiding van het bestemmingsplan geen nader onderzoek heeft plaatsgevonden naar de vraag of in dit geval aan de aan een kampeerterrein ingevolge de Wet op de openluchtrecreatie te stellen eisen kan worden voldaan. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de gemeenteraad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat (de uitbreiding van) het kampeerterrein uitvoerbaar is.
Gelet hierop is het plandeel vastgesteld in strijd met artikel 9 van het Bro 1985. Verweerder heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit plandeel.
2.14. [appellante sub 6] stelt in beroep dat verweerder wat betreft haar bedrijf aan de [locatie sub 2] ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan de zinsnede “ter plaatse van de subbestemming Bl: een loon- en aannemingsbedrijf, vallend onder categorie 3” in artikel 12, eerste lid, derde aandachtstreep, van de planvoorschriften. Zij acht deze subbestemming geen verzwaring ten opzichte van haar oorspronkelijk agrarisch hulp- en nevenbedrijf. De milieubelasting is ongewijzigd. De Nota verzet zich voorts niet tegen een bestemmingswijziging voor bestaande bedrijven, aldus appellante.
2.14.1. Verweerder heeft de desbetreffende zinsnede in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en heeft hieraan goedkeuring onthouden. Hij acht een loon- en aannemingsbedrijf niet in overeenstemming met de Nota, aangezien dit een verzwarende functie is die niet als kleinschalige bedrijfsvestiging kan worden aangemerkt.
2.14.2. Naar uit de stukken blijkt is de bestemmingsregeling voor het bedrijf van appellante in 1996 in overeenstemming met het toen geldende provinciaal beleid gewijzigd in agrarisch hulp- en nevenbedrijf. Met het vastgestelde bestemmingsplan heeft de gemeenteraad, gelet op de ontwikkelingen bij het bedrijf van appellante, beoogd deze functie te wijzigen in loon- en aannemingsbedrijf.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze functiewijziging een verzwaring inhoudt ten opzichte van de in 1996 toegekende functie. Dat een loon- en aannemingsbedrijf evenals een agrarisch hulp- en nevenbedrijf in bedrijfscategorie 3 wordt ingedeeld, acht zij daarbij niet doorslaggevend. De Nota staat voorts de vestiging in het buitengebied van nieuwe niet-agrarische bedrijven niet toe. De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk. Verweerder heeft dit van toepassing kunnen achten op de onderhavige functiewijziging van een bestaand bedrijf. In de door appellante aangevoerde omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid aan zijn beleid heeft kunnen vasthouden.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de desbetreffende zinsnede in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hij heeft daarom terecht goedkeuring onthouden aan dit planonderdeel.
2.15. [appellante sub 2] stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Woondoeleinden (W)” dat ziet op het perceel [locatie sub 7]. Zij wenst een bestemming die activiteiten ten behoeve van haar autohandel mogelijk maakt. Daarbij wijst zij erop dat het plan door middel van een planwijziging de nieuwvestiging van een tuincentrum op nabijgelegen gronden toelaat. Ook maakt het plan opslag en stalling op het perceel [locatie sub 4] en de kampeerfunctie op het aan haar perceel grenzende terrein mogelijk.
2.15.1. Verweerder heeft geen reden gezien het plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft dit goedgekeurd. Hij stelt zich op het standpunt dat de nieuwvestiging van detailhandel in het landelijk gebied in strijd is met het in de Nota neergelegde beleid.
2.15.2. Uit de stukken blijkt dat appellante haar autohandel in 1999 in strijd met het toen geldende bestemmingsplan heeft gevestigd. De gemeenteraad heeft dit gebruik niet willen legaliseren en heeft aan het desbetreffende plandeel de bestemming “Woondoeleinden (W)” toegekend. Niet in geding is dat deze bestemmingsregeling zich verzet tegen het door appellante gewenste gebruik. Evenmin is in geding dat het als zodanig niet onredelijk te achten provinciaal beleid aan de nieuwvestiging van detailhandel in het buitengebied in de weg staat.
Niet is gebleken van omstandigheden die voor verweerder aanleiding hadden moeten zijn om van het provinciaal beleid af te wijken. Wat betreft de door appellante gemaakte vergelijking met het perceel aan de [locatie sub 4], het aan haar perceel grenzende kampeerterrein en het voorziene tuincentrum overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situaties zodanig overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
2.16. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
De beroepen zijn ongegrond.
2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
w.g. Hoekstra w.g. Kooijman
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2004
177-371.