Uitspraak
200304719/1.
Datum uitspraak: 10 maart 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 3 juni 2003, kenmerk 2755, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting met chocolade verwerkende industrie op het perceel [locatie] te Zundert, kadastraal bekend gemeente Zundert, sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 16 juni 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 16 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 13 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2003, waar appellant, bijgestaan door drs. H.P.W. Havens, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door C.M.M. Huijbregts, ambtenaar van de gemeente, en R. Wilbrink, gemachtigde, zijn verschenen.
Voorts is daar gehoord als partij vergunninghoudster, vertegenwoordigd door ing. M.A.H.H. Janssen en F.B.A. Lauijssen, gemachtigden.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor activiteiten die betrekking hebben op het verwerken van vloeibare couverture tot chocolade garneringen en holvormen. Eerder is voor deze inrichting op 17 juli 1984 een oprichtingsvergunning krachtens de Hinderwet verleend. Verder zijn op 27 september 1993 en 10 oktober 1994 voor deze inrichting wijzigingsvergunningen verleend en is op 18 november 1998 een melding ingevolge artikel 8.19 van de Wet milieubeheer gedaan.
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag de rechten die de vergunninghouder aan de al eerder verleende vergunningen ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2.
2.3. Appellant vreest voor ernstige en onaanvaardbare geluidhinder van de inrichting omdat niet aan de wettelijke geluidnormering wordt voldaan. Verder stelt appellant dat in de akoestische onderzoeken van onjuiste aannames is uitgegaan en dat de vermelding van de ijkdata van de gebruikte apparatuur en de weersomstandigheden in de akoestische onderzoeken ontbreekt. Tenslotte stelt appellant dat bij het lossen en overpompen van de tankauto’s niet aan de norm van 50 dB(A) kan worden voldaan.
2.3.1. Verweerder heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten directe geluidhinder hoofdstuk 4, hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, en hoofdstuk 5, paragraaf 5.3, van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening 1998 (hierna: de Handreiking) als uitgangspunt genomen. In de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld – zoals het geval is in de gemeente Zundert – bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in Hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen.
In de Handreiking zijn richtwaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving gelden als richtwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor resprectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode, voor een rustige woonwijk gelden waarden van 45, 40 en 35 dB(A) en voor een woonwijk in de stad worden richtwaarden van 50, 45 en 40 dB(A) aanbevolen. Overschrijding van deze richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van het referentieniveau tot een maximum etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen.
Ten aanzien van de grenswaarden van de maximale geluidniveaus is in hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, van de Handreiking als voorkeurswaarde genoemd de grenswaarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, vermeerderd met 10 dB(A). Daarnaast worden in de Handreiking grenswaarden van 70 dB(A) gedurende de dagperiode, 65 dB(A) gedurende de avondperiode en 60 dB(A) gedurende de nachtperiode als ten hoogste aanvaardbaar geacht. In het geval dat sprake is van een voor de bedrijfsvoering onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen soelaas bieden om het geluidniveau te beperken, kan de grenswaarde van 70 dB(A) voor de dagperiode met ten hoogste 5 dB(A) worden overschreden. Verder is ingevolge de Handreiking voor de avondperiode geen ontheffing mogelijk van de grenswaarde van 65 dB(A).
Paragraaf 5.3 van de Handreiking gaat er van uit dat ontheffing kan worden verleend om maximaal 12 maal per jaar (uitgangspunt is dat het per keer steeds gaat om één, aaneengesloten, periode van maximaal een etmaal) activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten (incidentele bedrijfssituaties), welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie. Dat wil niet zeggen dat daaraan geen limiet gesteld kan worden: jurisprudentie en ALARA-beginsel vereisen dat in deze gevallen wordt nagegaan in hoeverre de hinder kan worden beperkt. Het is daarom gewenst dat genoemde verzoeken om toepassing van het “dagencriterium” reeds bij de aanvraag worden omschreven, zodat ook derden zich daarover kunnen uitspreken, aldus de Handreiking.
2.3.2. Ingevolge voorschrift 1.39 mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) geproduceerd door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, ter plaatse van de gevels van de woningen Leeuwerikstraat 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 19 en 21 en de Ambachten 21, 11, 9, 7 en 1 niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) respectievelijk gedurende 07.00 en 19.00 uur (dagperiode), 19.00 en 23.00 uur (avondperiode) en 23.00 en 07.00 uur (nachtperiode).
Ingevolge voorschrift 1.40 mag onverminderd het gestelde in voorschrift 1.39 het maximale geluidniveau (LAmax) veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, gemeten in de meterstand “fast”, ter plaatse van de gevels van de woningen Leeuwerikstraat 1, 3, 5, 7, 9, 11, 13, 15, 17, 19 en 21 en De Ambachten 21, 11, 9, 7 en 1 niet meer bedragen dan 70, 65 en 60 dB(A) respectievelijk gedurende de dag-, avond- en nachtperiode.
Ingevolge voorschrift 1.41 mag in tegenstelling tot het gestelde in voorschrift 1.40 het maximale geluidniveau (LAmax) veroorzaakt door vrachtwagenbewegingen, gemeten in de meterstand “fast”, ter plaatse van de gevels van de woningen aan De Ambachten 7, 9, 11 en 21 tijdens de dag- en avondperiode niet meer bedragen dan respectievelijk 70 dB(A) en 71 dB(A), 74 dB(A) en 74 dB(A), 77 dB(A) en 75 dB(A) en 75 dB(A) en 75 dB(A).
Ingevolge voorschrift 1.47 mag ten hoogste 12 maal per kalenderjaar – tijdens het lossen van tankwagens – het in voorschrift 1.39 vermelde langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 45 dB(A) voor de avondperiode, met maximaal 5 dB(A) worden overschreden. Deze incidentele bedrijfssituaties dienen in een logboek te worden vermeld.
2.3.3. Voorzover appellant zijn beroep heeft gericht tegen de hoogte van de gestelde geluidgrenswaarden stelt de Afdeling vast dat verweerder voor het bepalen van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voor de woningen van derden aansluiting heeft gezocht bij de in de Handreiking genoemde richtwaarden voor een woonwijk in de stad. Deze kwalificatie van de omgeving van de inrichting is door appellant niet bestreden. Voor een dergelijke omgeving gelden volgens de Handreiking als richtwaarden 50, 45 en 40 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De ingevolge voorschrift 1.39 in acht te nemen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau komen met deze richtwaarden overeen.
Wat betreft de in voorschrift 1.40 opgenomen grenswaarden voor het maximale geluidniveau constateert de Afdeling dat deze gelijk zijn aan de grenswaarden die in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in de voorschriften 1.39 en 1.40 gestelde geluidgrenswaarden toereikend zijn om geluidhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken.
2.3.4. Voorzover het beroep van appellant zich richt tegen het in de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde akoestische onderzoeken ontbreken van de vermelding van de meteorologische omstandigheden en de ijkdata van de gebruikte apparatuur stelt de Afdeling vast dat de akoestische onderzoeken “Akoestisch onderzoek t.b.v. Wet milieubeheer [vergunninghoudster]” van 11 september 2001 (hierna: het akoestisch onderzoek) en “Aanvulling akoestisch onderzoek t.b.v. Wet milieubeheer [vergunninghoudster]” van 14 augustus 2002 (hierna: het aanvullend akoestische onderzoek) en “Aanvulling akoestisch onderzoek, aanvullende gegevens” van 12 september 2002 (hierna: de aanvullende gegevens) welke onderzoeken deel uitmaken van het bestreden besluit, zijn uitgevoerd en beoordeeld volgens methode II uit de “Handleiding meten en rekenen Industrielawaai 1999” (hierna: de Handleiding). Uit methode II uit de Handleiding volgt dat door meteorologische invloeden de geluidoverdracht sterk kan variëren, met name bij afstanden waarbij de afstand bron-ontvanger groter is dan 50 meter. Bij afstanden die, voorzover hier relevant, voldoen aan het criterium waarbij de afstand bron-ontvanger kleiner of gelijk is aan 50 meter, mag onder alle meteorologische omstandigheden worden gemeten. Metingen over grotere afstanden dienen overeenkomstig het meteoraam industrielawaai onder specifieke meteorologische omstandigheden te worden verricht.
Niet in geding is dat de afstand tussen de bron en de ontvanger kleiner of gelijk is aan 50 meter. Blijkens de Handleiding kan bij deze afstand onder alle meteorologische omstandigheden worden gemeten. Verweerder heeft zich in het onderhavige geval derhalve op goede gronden op het standpunt gesteld dat vermelding van de meteorologische omstandigheden in deze situatie in de akoestische rapporten achterwege heeft kunnen blijven. Verder is niet gebleken dat de gebruikte meetapparatuur niet geijkt is. Deze beroepsgronden treffen derhalve geen doel.
2.3.5. Voorzover appellant heeft betoogd dat de voorschriften 1.39 en 1.40 niet kunnen worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat voor de representativiteit van de akoestische onderzoeken de bedrijfsvoering zoals deze uit de aanvraag blijkt bepalend is. In de onderzoeken is wat betreft de lostijd en het gebruik van de compressor aangesloten bij de aanvraag. Ook anderszins is in de onderzoeken aangesloten bij de aanvraag.
Verder is op basis van hetgeen uit de stukken en het verhandelde ter zitting naar voren is gekomen niet aannemelijk geworden dat de resultaten van de akoestische onderzoeken om andere redenen onjuist zouden zijn en dat verweerder deze onderzoeken niet bij zijn besluitvorming had mogen betrekken. Nu uit de akoestische onderzoeken blijkt dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan, moet worden geconcludeerd dat geen grond aanwezig is voor het oordeel dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 1.39 en 1.40 niet kunnen worden nageleefd. Dat nadien de bedrijfsvoering is aangepast, doet daar niet aan af.
2.4. Appellant heeft voorts bezwaren aangevoerd ten aanzien van de voorschriften 1.41 en 1.47. Het toestaan van maximaal twaalf maal lossen in de avondperiode is zijns inziens in de voorschriften niet vastgelegd en ook niet nodig, aangezien geen sprake is van een uitzonderingssituatie. Naar de mening van appellant moet het logistiek mogelijk zijn het lossen van chocolade te beperken tot de dagperiode. Hij stelt dat voor vrachtwagenbewegingen in de dag- en avondperiode hogere maximale geluidgrenswaarden zijn vergund dan wettelijk is toegestaan.
2.4.1. Verweerder betoogt dat uit de akoestische rapportages blijkt dat aan de grenswaarden wordt voldaan, met uitzondering van het aan- en afrijden van vrachtwagens en het lossen van de tankwagen in de avondperiode gedurende maximaal 12 dagen per kalenderjaar. Hiervoor zijn in de voorschriften uitzonderingen gemaakt, aldus verweerder. Voor het lossen van een vrachtwagen zijn in voorschrift 1.47 voor de avondperiode hogere grenswaarden opgenomen voor maximaal twaalf maal per jaar. Voor het aan- en afrijden van vrachtwagens in de dag- en avondperiode zijn in voorschrift 1.41 ten aanzien van een aantal woningen hogere geluidgrenswaarden gesteld. Gelet op het beperkt aantal vrachtwagenbewegingen en losactiviteiten is er bij de verhoogde normstelling geen sprake van een onaanvaardbaar akoestisch klimaat. Hierbij heeft verweerder in aanmerking genomen dat geen reële maatregelen mogelijk zijn om de maximale geluidniveaus ter plaatse van bedoelde woningen te verlagen omdat het plaatsen van een scherm redelijkerwijs niet mogelijk is, dat het rijden van de vrachtwagens via een andere route leidt tot een verhoging van de geluidniveaus ter plaatse van andere woningen en dat de woningen waarvoor deze uitzonderingen gelden zijn gelegen op een bedrijventerrein, waardoor een mindere bescherming volgens verweerder in redelijkheid aanvaardbaar is.
2.4.2. Uit de aanvraag en het akoestisch onderzoek, het aanvullend akoestisch onderzoek en de aanvullende gegevens, die deel uitmaken van het bestreden besluit blijkt wat de vrachtwagenbewegingen en de losactiviteiten betreft het volgende. Onder normale bedrijfsomstandigheden vinden alle aan- en afrijbewegingen met vrachtwagens en alle losactiviteiten plaats in de dagperiode. Gemiddeld komen er per dag zeven vrachtwagens in de inrichting, waarvan één vrachtwagen met chocolade die gelost wordt. Tijdens drukke perioden kan het voorkomen dat ook in de avond en nacht wordt gewerkt, echter alleen in het oude gedeelte van de fabriek. Tijdens deze perioden komen er twee vrachtwagens per dag chocolade lossen. Mogelijk kan het hierbij voorkomen dat één vrachtwagen in de avondperiode wordt gelost. Dit laatste komt maximaal twaalf maal per jaar voor. Verder blijkt uit het akoestisch onderzoek dat de maximale geluidgrenswaarden als gevolg van vrachtwagenbewegingen tijdens deze drukke perioden op een aantal referentiepunten worden overschreden.
2.4.3. In het algemeen is het toelaatbaar, indien het niet mogelijk is door het treffen van maatregelen aan de gestelde grenswaarden te voldoen, betreffende de door transportbewegingen en de daarmee gepaard gaande laad- en losbewegingen veroorzaakte piekgeluiden, gedurende de dagperiode een uitzondering te maken van de gestelde geluidgrenswaarden voor de maximale geluidniveaus. In een dergelijk geval waarborgen de gestelde voorschriften voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voldoende dat de uitgezonderde piekgeluiden een incidenteel karakter behouden. Bij een regelmatige overschrijding van de maximale geluidniveaus zal immers al snel overschrijding van de grenswaarden van het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau plaatsvinden.
Nu ingevolge voorschrift 1.41 voor de vrachtwagenbewegingen in de dagperiode ten aanzien van een drietal woningen slechts een verruiming van de op grond van de Handreiking als maximaal aanvaardbaar aangemerkte maximale geluidgrenswaarde van 70 dB(A) mogelijk is, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor onaanvaardbare geluidhinder als gevolg van verkeersbewegingen in de dagperiode niet behoeft te worden gevreesd.
2.4.4. Uit de akoestische onderzoeken blijkt dat voor vrachtwagenbewegingen en het lossen op het terrein van de inrichting, welke afwijken van de representatieve bedrijfssituatie, in de avondperiode uitzonderingen op de maximale geluidgrenswaarden noodzakelijk zijn. Op grond van de stukken staat vast dat het hierbij gaat om ten hoogste twaalf maal per kalenderjaar, waarbij sprake is van één vrachtwagen per keer. Anders dan appellant stelt is dat voor wat het lossen betreft vastgelegd in voorschrift 1.47. Voor deze vrachtwagenbewegingen zijn in voorschrift 1.41 voor een viertal woningen hogere maximale geluidgrenswaarden gesteld dan op grond van de Handreiking als maximaal aanvaardbaar wordt geacht. Door verweerder is onderzocht in hoeverre in die gevallen er maatregelen kunnen worden getroffen om de geluidhinder te beperken. Gebleken is dat van vergunninghoudster redelijkerwijs geen maatregelen kunnen worden verlangd om de geluidbelasting verder terug te dringen.
De in voorschrift 1.41 gestelde maximale geluidgrenswaarden voor vrachtwagenbewegingen in de avondperiode, gelezen in samenhang met de aanvraag en de akoestische rapporten, betekent dat deze zijn beperkt tot één vrachtwagen voor ten hoogste twaalf maal per kalenderjaar. Gegeven de door verweerder aan de hand van de voorschriften 1.41 en 1.47 ten grondslag gelegde motivering, waarbij toepassing is gegeven aan het bepaalde in paragraaf 3.2 en paragraaf 5.3 van de Handreiking, is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor onaanvaardbare geluidhinder als gevolg van vrachtwagenbewegingen en het lossen binnen de inrichting in de avondperiode niet behoeft te worden gevreesd.
2.5. Het beroep is ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Plambeck
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2004
159-396.